La violazione dei limiti dimensionali dei ricorsi
STEFANO BIGOLARO, Ne tris in idem – Le conseguenze della violazione dei limiti dimensionali (note a margine di Cons. Stato, Sez. V, 12 giugno 2017 n. 2852).
STEFANO BIGOLARO
(Avvocato del Foro di Padova –
Studio Legale Domenichelli e Associati)
Ne tris in idem – Le conseguenze della
violazione dei limiti dimensionali
La recente sentenza del Consiglio di Stato, Sez. V, 12.6.2017 n. 2852 (in LexItalia.it, pag. http://www.lexitalia.it/a/2017/93033), nel pronunciarsi sulle sanzioni conseguenti alla violazione dei limiti dimensionali degli atti difensivi, interviene su una tematica in realtà ancora nuova, e giunge sul punto a conclusioni che non paiono condivisibili.
I passaggi, in sintesi, sono questi:
La violazione
Il caso riguarda un atto di appello di 124 pagine, che certamente supera i limiti dimensionali prescritti (per essi, si fa riferimento nella sentenza sia al decreto del Presidente del Consiglio di Stato del 25 maggio 2015, sia a quello attualmente vigente, il n. 167 del 22 dicembre 2016).
Non vi è alcuna autorizzazione allo “sforamento”, né preventiva (ex art. 6 decreto 167/2016) né successiva (ex punto 11 decreto 25.5.2015, mentre ora la disciplina è posta dall’art. 7 del decreto 167 cit.).
Le due conseguenze sanzionatorie
La sentenza rileva che la parte dell’appello eccedente i limiti, da pagina 39 in poi, “non è esaminabile”. Ciò sull’espresso presupposto dell’art. 13 ter delle disposizioni di attuazione del codice del processo amministrativo, in base al quale “il giudice è tenuto a esaminare tutte le questioni trattate nelle pagine rientranti nei suddetti limiti. L’omesso esame delle questioni contenute nelle pagine successive al limite massimo non è motivo di impugnazione“.
La sentenza ricorda inoltre che in base all’art. 26, co. 1, del c.p.a. il giudice provvede sulle spese di giudizio “tenendo anche conto del rispetto dei principi di chiarezza e sinteticità di cui all’articolo 3, comma 2“.
Le due forme di sanzione vengono dunque applicate entrambe: a) le pagine successive alla 39 non vengono lette (viene esaminata solo la “parte dell’atto di appello sottoponibile a questo giudice in quanto rientrante nei limiti dimensionali consentiti“); b) viene disposta la condanna alle spese di giudizio (5000 €, oltre accessori di legge, a favore di ciascuna controparte).
La condanna per lite temeraria: una terza sanzione?
Però queste sanzioni non paiono sufficienti, e la sentenza applica anche la condanna prevista dall’art. 26, co. 2, c.p.a., alla cui stregua il giudice condanna d’ufficio la parte soccombente al pagamento di una sanzione pecuniaria quando essa “ha agito o resistito temerariamente in giudizio“.
Ma in realtà l’art. 26, co. 2, c.p.a. riguarda un’ipotesi diversa rispetto al superamento dei limiti dimensionali degli atti.
Riguarda la temerarietà: la quale, in base alla definizione tradizionale, conforme a quella generale data dall’art. 96 del codice di procedura civile, consiste nell’aver agito o resistito in giudizio con malafede o colpa grave.
Temerarietà, aggiungasi, che è categoria da non prendere alla leggera, perché coinvolge sia la responsabilità professionale dell’avvocato, ex 1176 co. 2 c.c., sia quella deontologica.
Quali ragioni per applicare la lite temeraria?
Per fondare l’applicazione dell’art. 26 co. 2 c.p.a. la sentenza 2852 cit. ricorre ad argomentazioni di ordine generale. Si afferma: “sul piano sistematico si staglia una previsione normativa di chiusura dell’ordinamento processuale amministrativo”- il citato art. 26, co. 2 – “che consente di approntare, in via generale e residuale, un’adeguata reazione alla violazione del principio internazionale e costituzionale del giusto processo” (principio cui viene ricollegata la sinteticità degli atti).
La sentenza ritiene inoltre di dover sanzionare un comportamento che altrimenti rimarrebbe privo di sanzione: “si evita la beffa di norme processuali, prescrittive di oneri ed obblighi, ma minus quanto perfectae, ovvero prive di una sanzione”.
Ora – a prescindere da ogni considerazione sull’importanza della sinteticità degli atti al fine di una giustizia rapida ed efficace – le ragioni addotte non paiono convincenti.
Come detto, la sanzione applicata, quella del 26 co. 2 cit., riguarda l’ipotesi della temerarietà. E la violazione del limite dimensionale degli scritti difensivi non pare aver niente a che vedere con il concetto di temerarietà; né tale violazione è stata (ancora) tipizzata dal legislatore come ipotesi di temerarietà.
A parte che, come detto, essa non rimane comunque priva di sanzioni…
I precedenti: 1. le ragioni di partenza
La sentenza del Consiglio di Stato 2852/2017 è la terza di una serie (caratterizzata dall’identità dell’Estensore e del percorso logico seguito).
La prima è la sentenza 11.6.2013 n. 3210 (in LexItalia.it, pag. http://www.lexitalia.it/a/2013/6683). Tale sentenza afferma che, nella fattispecie, la lite aveva un carattere temerario in base a circostanze diverse dalla violazione del principio di sinteticità. Ma riconosce espressamente che anche tale violazione può integrare la temerarietà.
All’epoca vi era già l’affermazione legislativa del principio di sinteticità (art. 3, co. 2, c.p.a.).
Ma non c’era nessun decreto che fissasse limiti dimensionali degli atti, né c’era alcuna norma di legge che prevedesse che le pagine in eccesso non venissero lette dal giudice (tale norma è stata introdotta con il d.l. 90 del 2014: si tratta dell’art. 40, co. 2 bis, introduttivo di un nuovo testo del co. 6 dell’art. 120 c.p.a.).
Il problema di individuare una sanzione era dunque effettivo.
Le affermazioni contenute in quella sentenza sono le stesse – sopra citate – contenute anche nella sentenza odierna 2852/2017, ma il quadro era diverso: la “beffa” di avere a che fare con norme procedurali prive di sanzione c’era davvero.
Lo sforzo interpretativo compiuto allora per giungere all’applicabilità dell’art. 26 comma 2 del c.p.a. e della sanzione ivi prevista va dunque inquadrato in quella situazione.
Non è questa la sede per valutare se lo sforzo interpretativo dell’epoca abbia condotto a risultati corretti o meno.
Ma va rilevato qui che è in quel momento che la sentenza 3210/2013 ha tentato di ampliare il concetto di temerarietà della lite, inserendolo nella discussa categoria dell’abuso del processo (che consisterebbe, in specie, nell’esercizio dell’azione in forme eccedenti o devianti rispetto alla tutela attribuita dall’ordinamento).
I precedenti: 2. le cose cambiano
Con la seconda sentenza della serie – la sentenza del Consiglio di Stato 26.7.2016 n. 3372 – le conclusioni della prima vengono sostanzialmente ripetute, ma quando già la situazione è cambiata.
Già era stato emesso il decreto del Presidente del Consiglio di Stato 25.5.2015 e – a monte – già era entrata in vigore la versione del sesto comma dell’art. 120 c.p.a. posta dal d.l. 90 cit., che affermava che il giudice è tenuto esaminare le sole questioni trattate nelle pagine rientranti nei limiti definiti dal decreto.
Con questa sentenza viene confermata in appello una sentenza del TAR Toscana (la n. 1688/2015) che aveva limitato la delibazione del ricorso di primo grado alle pagine comprese nei limiti dimensionali consentiti dal decreto.
Il TAR, peraltro, non aveva affatto disposto la condanna del soccombente ex art. 26 co. 2 per lite temeraria.
Lo fa il Consiglio di Stato, avanti al quale viene proposto un appello pur esso eccedente il numero di pagine prescritte.
Nella sentenza 3372 del 2016 vi è piena consapevolezza della nuova disciplina dei limiti dimensionali posta del decreto del Presidente del Consiglio di Stato.
Anzi, la si vuole rendere il più effettiva possibile: “Una così precisa disciplina, attuativa di un precetto legislativo cogente, non può essere interpretata riduttivamente, riferita ai soli fini delle spese di giudizio“.
Afferma dunque la sentenza 3372/2016 del Consiglio di Stato che la violazione dei limiti dimensionali prescritti incide sul modo di svolgimento del giudizio amministrativo, che “non può tollerare un uso abusivo degli strumenti processuali”, perché “deve consentire una rapida soluzione delle questioni”.
Ma qui, appunto, è già cambiato tutto rispetto alla precedente sentenza (la 3210/2013).
Dopo la modifica del comma 6 dell’art. 120 c.p.a. e dopo il decreto del Presidente del Consiglio di Stato, la violazione dei limiti dimensionali già non può più avere effetti negativi sull’andamento del processo: già le parti eccedenti, semplicemente, non vengono lette dal giudice. La condotta è già sanzionata dalla mancata lettura. Non c’è nessuna ragione di inventarsi dell’altro.
Le argomentazioni vengono ripetute, ma perdono il loro fondamento: non c’è più alcun bisogno di andare a cercare nell’art. 26 co. 2 c.p.a. una norma di chiusura che consenta di “approntare, in via generale e residuale, un’adeguata reazione alla violazione del principio” del giusto processo e dunque di sinteticità
Non c’è nessuna “beffa” data da norme processuali prive di una sanzione, perché una sanzione c’è.
Conclusioni
Insomma, se il quadro normativo cambia, deve cambiare anche l’interpretazione giurisprudenziale.
Argomentazioni giuste o sbagliate, ma originariamente rispondenti alla situazione data, oggi appaiono fuori luogo.
Se lo scopo dell’art. 26 co. 2 c.p.a. è quello di “tutelare la rarità della risorsa giudiziaria, un bene non suscettibile di usi sovralimentati o distorti” (2852/2017 cit.), quello scopo non giustifica più la condanna di chi viola le norme sulla lunghezza degli atti perché la mancata lettura delle pagine eccedenti non può compromettere alcuna risorsa rara.
Si ritiene dunque che il punto meriti un ripensamento giurisprudenziale.
