Lo “spacchettamento” del quesito referendario
PIER GIORGIO LIGNANI, La difficile via giudiziaria allo spacchettamento (note a margine dell’ordinanza 6-10 novembre 2016 del Tribunale di Milano, Sez. I civ.).
PIER GIORGIO LIGNANI
(già Presidente di Sezione del Consiglio di Stato)
La difficile via giudiziaria allo spacchettamento
(note a margine dell’ordinanza del Tribunale di Milano, Sez. I civ., 6-10 novembre 2016*)
1. Basta una piana lettura dell’art. 138 della Costituzione, secondo comma, messo a confronto con l’art. 75, primo comma, per comprendere come fosse destinato all’insuccesso il tentativo di promuovere per via giudiziaria il cosiddetto “spacchettamento” del referendum – ossia il frazionamento del quesito referendario del 4 dicembre prossimo in modo tale da consentire agli elettori di rispondere distintamente con riguardo ai diversi contenuti della legge costituzionale sottoposta all’approvazione popolare.
2. E’ evidente, infatti, che ammettere la possibilità di una consultazione articolata in più quesiti equivale ad ammettere la possibilità che i vari quesiti ottengano risposte diverse, di conseguenza che l’esito del referendum sia diverso per singole parti della legge costituzionale, e che la legge stessa risulti approvata e sia quindi promulgata limitatamente ad alcune parti, fino a cambiare in casi estremi senso e fisionomia.
3. L’ipotizzato “spacchettamento” dunque avrebbe modificato non solo e non tanto la formulazione testuale del quesito, rendendolo meglio comprensibile agli elettori (secondo l’intenzione dichiarata da chi lo ha proposto) ma anche e soprattutto l’oggetto del referendum, il suo possibile esito e in ultima analisi la natura stessa della consultazione.
Peraltro, l’art. 138, secondo comma, appare univoco nel senso che oggetto del referendum è la legge costituzionale nella sua interezza, così come è stata concepita dai proponenti e è stata approvata dalle Camere; e non fa spazio ad approvazioni parziali. Invece l’art. 75, primo comma, esplicitamente prevede che il referendum abrogativo sia indetto per l’abrogazione “totale o parziale” di una legge in vigore.
Stando dunque alla formulazione letterale delle norme, la disciplina è diversa relativamente al referendum abrogativo e a quello detto confermativo o approvativo.
4. Ci si chiede ora se tale diversità di disciplina fra i due tipi di referendum sia frutto del caso o di una distrazione dei costituenti, tale da giustificare una estensione analogica della disciplina del referendum abrogativo a quello confermativo. La risposta deve essere negativa. Le due situazioni non possono essere assimilate.
4.1. Chi prende l’iniziativa di un referendum abrogativo è, intuitivamente, libero di scegliere se e quando presentarla e come formularla. Esso tende ad un risultato, che è una parziale innovazione dell’ordinamento giuridico esistente; vuole cioè sostituire alla disciplina vigente una disciplina almeno in parte diversa.
Com’è noto, il concetto di “abrogazione parziale” è stato interpretato con una certa larghezza, sicché sono stati ammessi quesiti referendari che tendevano, piuttosto che ad una abrogazione sia pure parziale della legge, alla sua vera e propria riscrittura, grazie alla certosina cancellazione qua di una parola, là di una frase. E’ proprio con riferimento a proposte di questo genere che la Corte costituzionale – pur non negandone in linea di principio l’ammissibilità – ha elaborato il principio che il quesito deve risultare chiaro, univoco, coerente, comprensibile [1] .
Può accadere che gruppi di diversa ispirazione politica avanzino simultaneamente iniziative referendarie concernenti la medesima legge, proponendone riscritture alternative o addirittura antitetiche, mediante la tecnica della cancellazione selettiva [2].
Mediante il referendum abrogativo il corpo elettorale assume la funzione di legislatore straordinario, e per così dire di secondo grado, nel senso che il suo intervento postula una legge già esistente ed in vigore, che s’intende alterare in qualche misura.
4.2. Ben diverso è il quadro nel quale si colloca l’iniziativa referendaria di cui all’art. 138, secondo comma, della Costituzione. Qui lo scopo essenziale non è quello di modificare l’ordinamento, sopprimendo o più spesso modificando una normativa (di legge ordinaria) in vigore, bensì quello di ostacolare una proposta di modifica dell’ordinamento costituzionale ancora in itinere. La proposta referendaria si inserisce nel procedimento di approvazione della legge costituzionale (o di revisione costituzionale) aprendone una fase incidentale che si può concludere solo in due modi: o con la ratifica (a questo punto definitiva) della legge già approvata dal Parlamento, o con il suo rigetto (a sua volta definitivo).
5. Il disegno della norma costituzionale è chiaro e razionale nel non ammettere “terze vie” oltre a quella della ratifica (integrale) della legge costituzionale in itinere, e a quella del suo rigetto (ugualmente integrale).
Si pensi agli esiti irrazionali cui condurrebbero le implicazioni logicamente necessarie della ipotizzata possibilità (o necessità) di scindere il referendum confermativo in una pluralità di quesiti.
La prima implicazione (ne abbiamo già fatto cenno) è che la legge costituzionale in itinere potrebbe risultare approvata dall’elettorato referendario solo in alcune parti, e respinta nelle altre, con un relativo stravolgimento del progetto discusso e licenziato dal Parlamento. La seconda implicazione è che gli stessi autori dell’iniziativa referendaria, potendo (o dovendo) scinderla in quesisti distinti per le varie parti della legge, potrebbero sin dal loro primo atto limitare la richiesta di referendum ad alcune disposizioni, lasciando via libera alle altre. La terza implicazione è che (sull’esempio dei referendum abrogativi di leggi ordinarie) sarebbero ammissibili iniziative referendarie tendenti a conseguire, piuttosto che il puro e semplice rigetto della legge costituzionale o di parte di essa, una sua riscrittura più o meno penetrante, con la tecnica della cancellazione selettiva. La quarta implicazione è che a questo punto sarebbe possibile una pluralità di iniziative referendarie di diversa tendenza, in competizione fra loro.
La campagna referendaria trasformerebbe l’elettorato in una sorta di assemblea costituente, chiamata a votare analiticamente su ciascuna delle disposizioni in cui si articoli la legge votata dal Parlamento.
Pare superfluo spiegare come tutto ciò fuoriesca dalla previsione dell’art. 138, secondo comma, della Costituzione.
6. Le considerazioni svolte sin qui conducono alla conclusione che se, in presenza di una legge costituzionale votata dal Parlamento come un testo unitario, l’iniziativa referendaria dei soggetti legittimati venisse invece formulata mediante una pluralità di quesiti distinti, ovvero con un quesito solo riguardante solo una parte della legge, tale iniziativa dovrebbe essere giudicata inammissibile siccome in contrasto con l’art. 138, secondo comma, della Costituzione.
Tuttavia, dato e non concesso che sia ammissibile una richiesta di referendum articolata in quesiti parziali nei confronti di una legge formalmente unitaria, ci si dovrebbe ancora chiedere se sia legittimo che la scissione del quesito venga operata di propria iniziativa dall’Ufficio centrale per il referendum costituito presso la Corte di Cassazione – o che addirittura un simile intervento d’ufficio sia doveroso, sino al punto di dare ingresso ad un’azione giudiziaria promossa in tal senso da singoli elettori in nome di un presunto diritto soggettivo individuale alla corretta formulazione del quesito.
La risposta dovrebbe essere negativa. Se è legittimo (nessuno ha sostenuto il contrario) che il Parlamento dia alla luce una legge di revisione costituzionale riguardante argomenti disparati e complessi, sembra difficile sostenere che sia invece illegittimo che i soggetti legittimati chiedano di sottoporre a referendum quella tessa legge nella sua interezza.
7. Per quello che valgono i precedenti (ma nel diritto costituzionale hanno un certo peso) si può ricordare che nel non lontano anno 2006 si è votato su un quesito referendario riguardante unitariamente la legge costituzionale sobriamente intitolata “modifiche alla parte seconda della Costituzione” e pubblicata in Gazzetta Ufficiale il 18 novembre 2005. Si trattava di una riforma non meno complessa e penetrante di quella di cui si discute in questi giorni, anzi certamente di più [3].
Nondimeno, non consta che all’epoca sia stata messa in discussione da alcuno (tanto meno con azioni giudiziarie) la legittimità di una consultazione referendaria con quesito unitario. L’elettorato bocciò la riforma costituzionale a larga maggioranza [4].
Si dirà che la (mancata) riforma costituzionale del 2005-2006, benché complessa dal punto di vista tecnico, rispondeva ad un programma politico-strategico ben caratterizzato e coerente: sicché era più facile e comprensibile per l’elettore comune pronunciarsi a favore o contro, piuttosto che perdersi nel labirinto dei tecnicismi, come sarebbe accaduto se il referendum fosse stato scisso in una pluralità di quesiti. E’ una tesi plausibile. Ma se questo è vero, si dovrebbe allora spiegare perché lo stesso criterio non debba valere anche per il referendum del 2016. Forse perché la riforma che porta il nome di Renzi sarebbe più “tecnica” e meno “politica” di quella che portava il nome di Berlusconi? Difficile dirlo.
8. La verità è che la scelta se andare al referendum costituzionale con un quesito unitario anziché con una serie di quesiti distinti per argomento non è una scelta tecnico-giuridica, bensì puramente politica: ed è stata compiuta non nel momento in cui il referendum è stato indetto con l’apposito decreto del Capo dello Stato, e nemmeno in quello in cui i soggetti legittimati ai sensi dell’art. 138 hanno formulato la relativa richiesta. E’ stata compiuta e consumata nel momento in cui il Parlamento ha licenziato la legge costituzionale, dopo la duplice lettura, come un testo unitario (e questo, sia detto incidentalmente, vale anche con riguardo alla intitolazione della legge, trasfusa necessariamente nel quesito, e avversata da taluni come sleale perché tendenziosa e suggestiva).
Era dunque nella sede parlamentare che chi vorrebbe un referendum diversamente impostato avrebbe dovuto fare pressione perché la proposta di riforma venisse articolata in una pluralità di schemi di legge, distinti per materia: magari offrendo in cambio, ad esempio, una pronta adesione, o una più blanda opposizione, a quelli che suscitavano minori perplessità. A quanto è dato sapere, nei pur vivaci dibattiti parlamentari questo aspetto non è stato toccato. Adesso è troppo tardi.
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[1] Corte cost., 10 febbraio 1982, n. 27, ha dichiarato inammissibile il quesito riguardante l’abrogazione parziale di alcuni articoli della legge n. 300/1970 (statuto dei lavoratori); id. 7 febbraio 1978, n. 16, concernente la proposta di abrogazione del codice penale militare di pace; id., 13 febbraio 1981, n. 28, concernente la proposta di abrogazione degli articoli del codice penale riguardanti i reati di opinione, riunione e associazione.
[2] La legge n. 194/1980 sull’interruzione volontaria della gravidanza è stata oggetto di tre proposte alternative: le prime due (denominate “massimale” e “minimale”) di un raggruppamento cattolico, tendevano ad escludere o rispettivamente a restringere la possibilità di praticare l’i.v.g.; la terza, del partito radicale, tendeva a produrre l’effetto diametralmente opposto. Tutte e tre conseguirono il numero prescritto di firme; ma le due più estreme (quella “massimale” dei cattolici e quella dei radicali) vennero dichiarate inammissibili dalla Corte costituzionale con l’argomento che in entrambi i casi la disciplina risultante dall’accoglimento sarebbe stata in contrasto con princìpi costituzionali. L’unica proposta ammessa al voto fu respinta a maggioranza.
[3] Oltre a porre termine al c.d. bicameralismo paritario (introducendo una diversità di attribuzioni fra le due Camere) modificava anche il rapporto fra il Parlamento ed il Governo, a tutto vantaggio del secondo, nonché, all’interno del potere esecutivo, fra il Presidente del Consiglio e i Ministri; riduceva nettamente i poteri del Capo dello Stato a vantaggio di quelli del Capo del Governo; qualificava (almeno nominalmente) la Repubblica come “federale”; modificava la composizione della Corte costituzionale aumentando il numero dei membri di estrazione politica e riducendo quelli di estrazione magistratuale; eccetera.
[4] I votanti furono il 52,46% degli aventi diritto; votarono “no” il 61,29%, votarono “sì” il 38,71%.
