Inaugurazione dell’anno giudiziario 2004

Autorità, Signore, Signori,

1.- Adempio oggi al gradito dovere, in occasione della cerimonia di apertura dell’anno giudiziario presso la Sede di Palermo del Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, di presentare la relazione sull’attività svolta e sull’andamento della Giustizia amministrativa in questa circoscrizione giudiziaria nel decorso anno 2003.

E’ questa ormai una consuetudine che, per determinazione del Consiglio di Presidenza della Giustizia amministrativa, si inserisce a pieno titolo nel contesto delle analoghe iniziative da più tempo praticate presso altre Magistrature, al condivisibile fine di fornire, oltre che agli addetti ai lavori anche all’opinione pubblica, la più ampia informazione sull’andamento e sulle prospettive di questo settore della giustizia, divenuto sempre più fenomeno di massa, così nel Paese come nella nostra realtà territoriale.

Desidero innanzi tutto rivolgere un deferente saluto al Signor Presidente della Repubblica, Carlo Azeglio Ciampi, che impersona l’unità nazionale ed assolve con grande equilibrio ed autorevolezza all’altissimo ruolo di garante della Costituzione e degli assetti ordinamentali in questa consacrati.

Un particolare saluto a S.Em. Rev.ma il Sig. Cardinale Salvatore De Giorgi, Arcivescovo Metropolita di Palermo, che manifesta sempre una grande attenzione per la nostra attività.

Un caloroso saluto e un sentito ringraziamento, anche a nome dell’Ufficio, a tutti gli intervenuti – rappresentanti dei vari settori delle Istituzioni, delle Magistrature, del Foro, dell’Università, della Dottrina giuridica e dell’Informazione – che, con la loro presenza, dimostrano l’attenzione e l’interesse con cui le componenti della Società – e non soltanto gli (strettamente) addetti ai lavori – seguono l’attività della Giustizia amministrativa.

Un particolare saluto al Presidente del Consiglio di Stato, Alberto de Roberto, cui ci legano antichi sentimenti di stima ed amicizia, che con grande prestigio e competenza onora la carica di vertice della Giustizia Amministrativa italiana.

Un saluto anche al nostro Organo di autogoverno, il Consiglio di Presidenza della Giustizia amministrativa, presente alla odierna cerimonia con una autorevole rappresentanza.

Un particolare saluto al Foro di Palermo e della Sicilia occidentale tutta – in questa espressione ricomprendo anche l’Avvocatura dello Stato e le Avvocature degli enti pubblici – qui largamente presente, che vanta una lunga brillante tradizione anche nel settore amministrativo e che ha sempre contribuito in modo determinante all’evoluzione giurisprudenziale.

Un cordiale saluto ai Colleghi tutti, del Consiglio di Stato, del Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione Siciliana e dei Tribunali amministrativi regionali, ed alle rispettive Associazioni; un particolare saluto e ringraziamento al Personale di segreteria ed amministrativo della Giustizia amministrativa, che condivide con encomiabile spirito di servizio il nostro quotidiano impegno, ed ai rappresentanti sindacali, che sempre hanno dimostrato grande equilibrio e collaborazione.

Un pensiero affettuoso e riconoscente verso i Presidenti che mi hanno preceduto: in particolare, fra i più antichi, il Presidente emerito del Consiglio di Stato Giorgio Crisci ed il Presidente emerito della Corte Costituzionale Riccardo Chieppa, che ho avuto la fortuna di avere come maestri nei primi anni della mia attività; fra i più recenti, i Presidenti Guglielmo Serio e Giovanni Castiglione.

Un commosso ricordo per quanti, al servizio della Repubblica nelle sue varie articolazioni, hanno sacrificato la vita nell’adempimento del dovere per la difesa della legge e delle istituzioni, della civile convivenza e della sicurezza dei cittadini.

In particolare, per le vittime del sanguinoso attentato di Nassiriya, in Iraq, cadute nello svolgimento di una missione di pace, cooperando al processo di ricostruzione di quel Paese.

Un pensiero riconoscente ai nostri connazionali, militari e civili, impegnati in varie parti del mondo in missioni di pace e di sostegno umanitario in favore delle popolazioni meno fortunate: missioni connotate sovente da rischi elevati, affrontati con determinazione e professionalità largamente apprezzate.

2.- L’anno che si è di recente concluso ha visto la completa entrata a regime delle innovazioni introdotte nel settore della Giustizia amministrativa con la legge 21 luglio 2000, n. 205, integrata successivamente per taluni settori di intervento (in particolare, il contenzioso concernente la realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti strategici e di interesse nazionale: cfr. D.Lvo 20 agosto 2002, n. 190, art. 14).

La legge 205/2000, com’è noto, ha ampiamente modificato il campo d’azione assegnato alla giurisdizione amministrativa: che, già privata di taluni settori di contenzioso concernente il c.d. pubblico impiego ( precisamente quello riguardante le categorie di personale contrattualizzate, epperò non più dipendenti pubblici nel senso tradizionale del termine, ma piuttosto dipendenti della pubblica amministrazione con rapporto disciplinato da istituti di diritto privato del lavoro ), si è vista attribuire nuovi e più rilevanti ed impegnativi spazi di intervento, al di là della secolare dicotomia "diritti soggettivi" – "interessi legittimi" sostituita, nella più recente normativa, dall’attribuzione di competenza per materie o per "blocchi di materie".

Si considerino, ad esempio, tutti quegli ambiti in cui la Pubblica Amministrazione, per la cura degli interessi che le sono affidati, non agisce in via autoritativa: o, addirittura, a quegli spazi, invero sempre più ampi, in cui la cura di interessi collettivi viene affidata a soggetti di natura formalmente privatistica, non riconducibili – secondo nuovi modelli spesso di ispirazione europea – alle tradizionali strutture dell’amministrazione pubblica, con la conseguenza della possibilità che si radichino innanzi al Giudice amministrativo controversie insorte tra soggetti non formalmente pubblici. Ciò che viene in rilievo in special modo in tema di servizi pubblici (settore di intervento in progressiva espansione), laddove sussiste l’interesse pubblico all’organizzazione ed alla gestione del servizio ma gli strumenti adoperati non sono, di regola, autoritativi, e le strutture deputate ad apprestarli sono sempre più spesso riconducibili a figure giuridiche private piuttosto che pubbliche (società miste, varie tipologie di società a partecipazione pubblica, etc.).

Altra significativa recente attribuzione alla giurisdizione amministrativa è costituita dal complesso delle controversie in tema di risarcimento del danno riconducibile ad atto o comportamento illegittimo della Pubblica Amministrazione.

Si realizza così la concentrazione nell’unica sede della giurisdizione amministrativa sia del giudizio sulla legittimità dell’atto (o comportamento) che di quello sul risarcimento dei danni conseguenti, facendo finalmente venir meno la necessità, propria del precedente sistema, di dovere instaurare due diversi giudizi, l’uno giustapposto all’altro, per potere conseguire lo stesso risultato.

Elemento caratterizzante di tale contenzioso è altresì il riconoscimento della risarcibilità del danno derivante dalla lesione, oltre che dei diritti soggettivi, anche degli interessi legittimi, laddove questi ultimi non riescano ad ottenere una tutela, per così dire, "fisiologica", insieme all’interesse pubblico.

Se tale principio risulta ormai acquisito, fin dalla fondamentale svolta segnata, in giurisprudenza, dalla sent. 500/1999 delle SS.UU. della Corte di Cassazione, rimane aperta, peraltro, un’ampia e articolata problematica per quanto attiene alla concreta attuazione della tutela risarcitoria demandata alla giurisdizione amministrativa, diretta conseguenza dell’espandersi di quest’ultima ad un campo di intervento del tutto nuovo rispetto a quelli tradizionali.

In questo contesto, segnato nella fase iniziale da non poche incertezze, si è registrato nel 2003 un primo punto fermo, con la decisione dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 4 del 26 marzo 2003 (cui la questione era stata rimessa dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, in sede di esame dell’appello avverso una sentenza di questo Tribunale, Sede di Palermo), che, confermando la pronuncia appellata, ha affermato il principio della necessità di una previa declaratoria di illegittimità di un atto o di un comportamento della Pubblica Amministrazione – e quindi, dell’impugnazione di tale atto o comportamento – perché possa introdursi un’azione risarcitoria nei confronti dell’Amministrazione medesima.

3.- Nella relazione di inaugurazione dello scorso anno giudiziario era stata segnalata una norma processuale, nel filone di quelle della legge 205/2000 volte a preordinare corsie "preferenziali" per la trattazione e la definizione di determinate tipologie di controversie: precisamente, l’art. 14 del D.Lvo 20 agosto 2002, n. 190, recante norme di attuazione della legge n. 443/2001, per la realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi strategici e di interesse nazionale.

Nei confronti della previsione, contenuta nel 2° c. di detto articolo e concernente l’esclusione, dagli effetti dell’applicazione della medesima, della reintegrazione in forma specifica, sostituita esclusivamente dal risarcimento per equivalente, erano state formulate riserve, per l’ipotizzabile sorgere di fenomeni distorsivi, con imprevedibili ricadute ( di segno negativo) sulla finanza pubblica.

Deve tuttavia segnalarsi che tale norma, in pochi casi applicata presso questa Sede limitatamente al versante processuale (fissazione d’ufficio dell’udienza, termini abbreviati), non ha finora avuto occasione di concreta applicazione sul versante risarcitorio.

4. – Tra le innovazioni legislative intervenute nel corso del 2003 va fatto cenno, per la sua incidenza in materia processuale, del decreto legge 19 agosto 2003, n. 220, convertito con legge 17 ottobre 2003, n. 280 "Disposizioni urgenti in materia di giustizia sportiva" - c.d. decreto "salva calcio" -, che per un verso ha delimitato (in buona sostanza, significativamente ridotto) l’ambito di intervento in tale materia degli organi della giurisdizione statale rispetto a quelli dell’ordinamento sportivo, fondamentalmente con il riconoscimento dell’autonomia di quest’ultimo e con la riserva ad esso delle questioni concernenti l’osservanza e l’applicazione delle proprie norme regolamentari, organizzative e statutarie nonché l’applicazione delle sanzioni disciplinari (art. 2), e con l’attribuzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (per vero, ormai residuale) delle controversie aventi ad oggetto atti del C.O.N.I. e delle Federazioni sportive esulanti da quelle sopra menzionate (art. 3, primo comma); e per altro verso, concentrando nel solo TAR del Lazio, sede di Roma, "in via esclusiva", la competenza in primo grado a decidere le controversie concernenti la legittimità di atti degli organismi operanti nel contesto dell’ordinamento sportivo nazionale: in certo senso "blindando" tale riserva di competenza mediante la previsione della rilevabilità d’ufficio della carenza di potere decisorio dei TAR periferici (in deroga al principio generale, sancito dalla legge sui TAR e confermato dalla legge 205/2000, per cui la incompetenza territoriale del giudice amministrativo di primo grado non può essere rilevata d’ufficio dal giudice adito ma va proposta con eccezione di parte, nei limiti temporali e con le modalità decisorie nella stessa legge previste).

Di tale normativa, si ritiene di dover rilevare come la stessa comporti un’ulteriore deroga al principio della competenza territoriale dei TAR periferici, in tutti i casi in cui non vengano in questione atti di organi centrali dell’ordinamento sportivo: ciò che potrebbe far sorgere qualche dubbio circa la conformità al dettato dell’art. 125 della Costituzione, che prevede l’istituzione di organi di giustizia amministrativa di primo grado in ambito regionale: col che potrebbe realizzarsi un " vulnus " della scelta del Costituente di decentrare sul piano territoriale la giurisdizione amministrativa di primo grado, per renderne più agevole l’accesso al cittadino. " Vulnus " peraltro già più volte verificatosi, con l’attribuzione di competenze funzionali inderogabili al T.A.R. del Lazio – Sede di Roma – in determinate materie: ricordo i provvedimenti del Consiglio Superiore della Magistratura in tema di " status " dei magistrati ordinari; i provvedimenti delle Autorità indipendenti, ed altre ipotesi di minore rilievo.

Continuare a praticare siffatte scelte normative finirebbe con il concentrare nell’unica sede di Roma il primo ed il secondo grado di giudizio su talune materie ad esclusiva discrezione del legislatore ordinario, probabilmente in violazione, avuto riguardo alla norma costituzionale poc’anzi citata, anche del principio del " giudice naturale ".

5. – Va a questo punto fatto cenno altresì, per la potenziale incidenza sull’ambito della giurisdizione amministrativa in rapporto a quella del giudice ordinario, di una recente pronuncia della Suprema Corte di Cassazione in tema di concorsi interni nell’ambito della Pubblica amministrazione.

L’art. 63, quarto comma, del D.Lvo 165/2001, recante le norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, e che ha recepito le disposizioni contenute nel D.Lvo 29/1993 e successive modificazioni, nel devolvere al giudice ordinario tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro contrattualizzato alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, ha fatto salva la cognizione del giudice amministrativo sulle controversie "in materia di procedure concorsuali per l’assunzione dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni". La norma era stata dapprima interpretata dalla Corte di Cassazione nel senso che la riserva residuale al giudice amministrativo in materia di procedure concorsuali concernesse esclusivamente quelle strumentali alla costituzione del rapporto di lavoro e non riguardasse i casi in cui il concorso fosse diretto non già ad assumere, ma a promuovere personale già in servizio, o comunque a modificarne lo " status ". Senonchè, tale orientamento è stato ora radicalmente rivisto dalla Corte di Cassazione, con sentenza delle Sezioni Unite n. 15403 del 15 ottobre 2003, secondo cui la riserva al giudice amministrativo in materia di procedure concorsuali, prevista dall’art. 63, quarto comma, del D.Lvo 165/2001, deve ritenersi comprensiva anche delle controversie concernenti le prove selettive dirette a permettere l’accesso del personale già assunto ad una fascia o area superiore: in altre parole, i concorsi interni.

Tale ribaltamento della giurisprudenza della Cassazione appare di non poco momento, dato che, ove consolidato, comporterebbe un ampliamento, ancorché non esattamente quantificabile, sicuramente significativo dell’ambito della giurisdizione del giudice amministrativo in materia di procedure concorsuali, attesa anche la tendenza, che pare profilarsi, delle Amministrazioni, specie quelle degli enti locali, ad un’applicazione estensiva delle norme che consentono il ricorso a procedure di concorso interno per la copertura dei posti vacanti.

6. - Passando agli aspetti concreti dell’attuale stato complessivo della giustizia amministrativa non può non ricordarsi, innanzi tutto, come questo rimanga caratterizzato, a tutt’oggi, da un imponente arretrato, anche se, finalmente, con una leggera tendenza alla riduzione.

Risultano in atto pendenti circa 900.000 ricorsi presso i vari TT.AA.RR. e circa 27.000 ricorsi presso il Consiglio di Stato (compreso in questo dato anche il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana).

Le cause del fenomeno – che si proietta ovviamente, anche sulla nostra sede, come sarà evidenziato fra poco – sono molteplici, e basterà solo accennarvi: la inadeguata considerazione, all’atto della istituzione de TT.AA.RR., nel 1971, dell’effetto espansivo che, sull’andamento generale del contenzioso, avrebbe determinato il più agevole accesso alla tutela giurisdizionale, in conseguenza della diffusione sul territorio del giudice amministrativo di primo grado; la progressivamente più ampia sfera di intervento dei poteri pubblici nella vita sociale, che ha comportato sempre più numerose occasioni di incontro (o, peggio, di "scontro") fra cittadini ed organi amministrativi, incrementando la conflittualità, che oggi vede in primo piano, accanto alla categoria tradizionale degli "interessi oppositivi", quella, sempre crescente, dei c.d. "interessi pretensivi", di chi, cioè, mira a conseguire, anche attraverso una pronuncia giurisdizionale, un qualche ampliamento della propria sfera giuridica.

Purtroppo a ciò ha contribuito – e continua a contribuire – il proliferare di normative ( primarie e secondarie, nazionali, regionali e locali) sempre più frammentarie, imprecise quanto a formulazione tecnica, oscure sotto il profilo linguistico, spesso farraginose e contraddittorie nei contenuti: con buona pace degli intenti semplificatori e chiarificatori ripetutamente enunciati nelle più autorevoli sedi, rimasti puntualmente senza riscontro nella realtà.

Va aggiunto ancora che non sempre le amministrazioni pubbliche, specialmente quelle di minori dimensioni, informano la loro attività all’esigenza di prevenire, in quanto possibile, la conflittualità con gli amministrati, ad esempio con una adeguata utilizzazione degli strumenti partecipativi che pure l’ordinamento oggi appresta a tal fine, preferendo di fatto – forse per malintese esigenze di cautela (" a scanso di responsabilità", come suol dirsi) – l’instaurazione di contenziosi giurisdizionali (nei quali spesso trascurano anche di essere presenti, non costituendosi in giudizio e venendo meno sovente all’obbligo di collaborazione istruttoria con il giudice amministrativo, costretto non infrequentemente ad applicare, ai fini probatori, l’art. 116, 2° c. , C.P.C.), onde conseguire una pronuncia giurisdizionale purchessia dietro la quale "trincerarsi".

Il fenomeno è particolarmente vistoso – in questa Regione – per taluni settori dell’attività pubblica, quali l’urbanistica, l’edilizia, la tutela ambientale, la spesa sanitaria.

A tutto questo si aggiunge, e ne costituisce certo una delle cause principali, l’insufficienza di strutture che ha caratterizzato il settore della Giustizia amministrativa, segnato da croniche e tutt’ora vistose carenze di organico di personale, sia di magistratura che di segreteria e collaborazione.

Detto tutto questo, bisogna doverosamente evidenziare anche taluni elementi positivi che, già manifestatisi nel 2002, si sono consolidati nel decorso anno 2003.

La favorevole inversione di tendenza per quanto attiene alle dotazioni di supporto, già segnalata nella precedente relazione, è proseguita nel 2003, attraverso la progressiva attivazione ed utilizzazione di strumenti informatici sia collettivi che individuali.

Al sistema informativo nazionale collegato ad INTERNET (nel sito accessibile www.giustizia-amministrativa.it ) - che consente di avere notizia, in tempo reale contestualmente alla pubblicazione, delle pronunce del Giudice amministrativo, nonché dei dati pubblici concernenti i singoli ricorsi, dei calendari delle adunanze, dei collegi etc. -, si è aggiunta l’ attivazione, che sta divenendo operativa proprio in questi giorni, di una rete INTRANET, grazie alla quale i magistrati amministrativi sono posti in grado, tra l’altro, di accedere direttamente ad una serie di banche dati costantemente aggiornate, oltre che di interconnettersi fra di loro e con gli Uffici della propria giurisdizione nell’intero territorio nazionale.

Prosegue, quindi, la realizzazione di quel sistema integrato che, come previsto, consentirà di trasmettere e ricevere documenti "on line", approntando veri e propri fascicoli "virtuali", nella prospettiva di un futuro processo telematico.

Non può tuttavia sottacersi come l’ulteriore sviluppo del sistema " Giustizia amministrativa " continui ad essere fortemente condizionato – in negativo – dalla cronica e perdurante penuria di mezzi finanziari a disposizione.

Il momento presente è, purtroppo, caratterizzato da una situazione finanziaria tutt’altro che rosea per il settore della giustizia in generale e di quella amministrativa in particolare. Ed invero, rispetto alla spesa globale dello Stato, quella per la giustizia amministrativa (Consiglio di Stato e TT.AA.RR.) si attestava, nel decorso esercizio finanziario, intorno allo 0,024% (146.370.120 euro, con un incremento, rispetto all’esercizio precedente, del 2,18%, inferiore rispetto all’aumento del 2,59% della spesa globale dello Stato): un’entità insignificante nel contesto del bilancio dello Stato, peraltro ampiamente compensata dalle entrate tributarie riferibili al settore (gettito del contributo unificato di iscrizione a ruolo delle cause; imposte pagate dal personale in servizio ed in quiescenza, dai professionisti e loro collaboratori e dagli operatori dell’indotto).

Siffatta insufficienza di disponibilità finanziarie porrà ancora più in crisi l’intero sistema della Giustizia amministrativa, con evidenti riflessi negativi, quanto meno in termini temporali, sul proseguimento dei programmi di potenziamento strutturale ed operativo.

7. - Passando ad esporre brevemente la situazione esistente presso questo Tribunale amministrativo, devo innanzitutto segnalare che il complessivo carico di lavoro del T.A.R. – Sicilia (sede di Palermo e sezione staccata di Catania), risultante di n. 12.999 nuovi ricorsi depositati nell’anno 2003 (pari al 16,23% dell’intero carico di lavoro di tutti i TT.AA.RR. della Repubblica: vedi tabella allegata A/1-2-3-) pone il T.A.R.–Sicilia al 3° posto della graduatoria nazionale, dopo il T.A.R.–Campania e il T.A.R.–Lazio, con un tasso di incremento medio del 35,65% stimato rispetto all’anno precedente. (ed un incremento medio del 13,12% nel quadriennio 2000/03).

Si sintetizza la specifica situazione esistente al 31 dicembre 2003 presso questa Sede di Palermo, in atto ordinata su due Sezioni interne.

Mi limiterò a segnalare gli aspetti più significativi, lasciando a chi desideri farlo un più approfondito esame della esposizione analitica dei dati contenuti nelle tabelle allegate alla relazione.

Risultano iscritti a ruolo, nel 2003, n. 7.393 procedimenti, che, rispetto ai 5111 iscritti a ruolo nell’anno precedente, registrano un vistoso incremento delle sopravvenienze pari al 44,65% (cfr. tab. B.-1). Tuttavia, in relazione al numero di procedimenti esauriti nel corso dell’anno 2003, che ha superato ampiamente il numero di quelli sopravvenuti (8.222 esauriti contro 7.393 sopravvenuti – cfr. tab. D: ben l’11,21% in più di definizioni rispetto agli introiti!), si registra, alla fine del periodo considerato, un decremento netto, rispetto all’anno precedente, del numero complessivo dei ricorsi pendenti di 827 unità (quantificabile in termini percentuali nel dato complessivo –2,12% rispetto all’anno precedente).

Va anche segnalato che dei 7.393 procedimenti iscritti a ruolo nell’anno 2003, ben 4.451 concernono procedimenti per ingiunzione.

Il totale dei procedimenti pendenti, al 01.01.2004, risulta essere di 38.200 unità.

Nello specifico si rileva un incremento di ricorsi in materia

-) di "Agricoltura, foreste, caccia e pesca" (+ 10,34%),

-) di "Igiene, sanità ed ecologia"(+ 48,92%),

-) di "Attività della pubblica amministrazione" (+6,21%),

-) di " Trasporti" (+21,62%).

Decremento, invece per i ricorsi in materia

-) di "Edilizia e urbanistica" (– 4,07%),

-) di "Lavori pubblici" (– 2,51%),

-) di " Industria, commercio ed artigianato" (– 0,62%),

-) di "Credito e assicurazioni" (– 23,53%),

-) di "Pubblico Impiego" (– 10,18%),

-) di "Elezioni" (– 5,0%),

-) di "Istruzione, antichità, etc." (– 8,32%).

Nelle materie rimanenti il numero di ricorsi non si discosta significativamente da quello dell’anno precedente.

Sono state tenute nel corso dell’anno 2003 - 56 udienze pubbliche e 121 adunanze camerali, per un totale di 1.665 procedimenti trattati in udienza pubblica e 2.534 in adunanze camerali (di cui 2.274 concernenti misure cautelari).

Sono stati conclusi con sentenza definitiva 1.916 procedimenti, con 1.737 sentenze, delle quali 240 emesse, nella forma di sentenze c.d. "brevi", in sede di esame, in camera di consiglio, di istanze di misure cautelari.

Giova evidenziare che l’utilizzo di tale nuovo strumento processuale introdotto dalla legge 205/2000 ha consentito, presso questa Sede, di portare a rapida definizione (mediamente, dal deposito del ricorso alla pubblicazione della sentenza, non più di 60 – 90 giorni) il 25,92% del contenzioso di nuovo impianto.

Va segnalato che, nel corso dell’anno di riferimento (2003), sono state gravate di appello 173 sentenze (pari al 9,03 % del totale).

Sono stati trattati complessivamente 7.523 procedimenti riconducibili alle tipologie previste dagli artt. 3, 8, 9, della L. 205/2000 (cfr. tabella B, quadri 11- 12 - 13), e ne sono stati definiti 6.981 con pronuncia in forma di decreto monocratico.

In particolare, sono stati emessi 3.909 decreti ingiuntivi, dei quali opposti soltanto 369, pari al 9,44% del totale.

Continua a presentare una particolare imponenza, presso questa Sede, il fenomeno dei decreti ingiuntivi, che ha registrato un elevato numero di richieste, in progressivo aumento specie nel settore della sanità (caratterizzato, in questa Regione, da cronici ritardi nella liquidazione, da parte delle competenti A.U.S.L., dei crediti per spese farmaceutiche, centri clinici convenzionati con il S.S.N. e quant’altro).

L’andamento del fenomeno è esposto nella tabella "C".

In particolare, deve evidenziarsi che nel decorso anno 2003 si è registrata, rispetto al precedente anno 2002, un’ulteriore crescita della complessiva somma liquidata come sorte capitale, che già nell’ anno 2002 era stata di oltre 350 milioni di euro, (pari a circa 680 miliardi di " vecchie" lire), mentre per il 2003 ha superato i 500 milioni di euro .(pari a circa 968 miliardi di "vecchie" lire).

Un dato che ritengo vada, anche relativamente all’anno decorso, particolarmente evidenziato è quello dell’incidenza delle spese legali che, per le fasce di importo "sorte – capitale" meno elevate, spesso si avvicina al 50% della sorte medesima, determinando a carico della finanza pubblica (e cioè del cittadino contribuente) un onere aggiuntivo, che potrebbe forse eliminarsi o, comunque, contenersi sensibilmente, ove, ad esempio, pur in presenza di disponibilità finanziarie limitate in termini di cassa, si provvedesse, da parte della Amministrazioni cui fa carico la spesa, a liquidare con precedenza i crediti di minore ammontare, evitando, con ciò, gli oneri aggiuntivi conseguenti all’esperimento del procedimento ingiuntivo.

E’ questo un tema che mi permetto ancora una volta di sottoporre, nello spirito di collaborazione che deve sempre caratterizzare l’operato delle Istituzioni, all’attenzione delle Autorità amministrative responsabili del settore della spesa sanitaria.

In proposito occorre ricordare che questo Ufficio ebbe a trasmettere, il 5 dicembre 2002, al Sig. Presidente della Regione, al Sig. Assessore regionale per la Sanità ed ai Sigg. Procuratore Regionale presso le Sezioni della Corte dei Conti per la Regione Siciliana e Procuratore Generale presso la Sezione di Appello della stessa Corte, per quanto di rispettiva competenza, una dettagliata relazione di servizio del Magistrato delegato alla emissione dei decreti ingiuntivi concernente l’andamento del fenomeno.

Devo anche segnalare che il Sig. Presidente della Regione, con propria nota del 17 dicembre successivo, prendendo atto della situazione rappresentata, ha investito delle problematiche relative gli Assessori regionali della Sanità e del Bilancio e Finanze, incaricandoli di " articolare, con l’urgenza che il caso richiede, il quadro delle iniziative da sottoporre alla Giunta di Governo".

L’Assessore regionale della Sanità, per parte sua, con nota del 29 gennaio 2003, comunicò di avere ancora una volta richiamato l’attenzione delle Aziende sanitarie sull’argomento.

Sta di fatto, comunque, che la situazione non sembra avere subito modificazioni sostanziali, sotto il profilo che qui si segnala, come è dato rilevare dalla crescente richiesta, per tutto il 2003, di decreti ingiuntivi nei confronti delle Aziende sanitarie locali: sicché il problema rimane di concreta attualità ed è auspicabile possa venire affrontato con strumenti adeguati, onde avviarlo a soluzione.

Né questo è tutto. Perché, sempre con riguardo alla spesa sanitaria, è pure in vistosa crescita il numero dei ricorsi ordinari contenenti istanza di pagamento di provvisionali, anche questi proposti per la massima parte nei confronti delle Aziende sanitarie locali da farmacie, professionisti e centri accreditati che lamentano il mancato pagamento, alle scadenze previste dagli accordi di settore, degli importi per le prestazioni patrimoniali rese in favore del Servizio sanitario nazionale.

Nel corso del 2003 sono state trattate 920 istanze di provvisionale, per la massima parte, come s’è detto, proposte nei confronti delle AUSL. E si tratta di importi nel complesso rilevanti, che vanno ad aggiungersi a quelli dei decreti ingiuntivi.

Non è certo confortante dovere rilevare come le segnalate disfunzioni siano particolarmente vistose nelle Regioni centro –meridionali, mentre sono registrate in misura molto minore, se non inesistente, nelle altre Regioni italiane.

Altra materia che anche nell’anno decorso ha particolarmente impegnato l’attività di questa Sede è quella delle controversie relative a procedure di appalto di opere pubbliche e di servizi, per la complessità delle questioni – sia processuali che di merito – sollevate, riflesso anche della difficile normativa in materia, che vede il sovrapporsi di direttive europee e di leggi e regolamenti statali e regionali.

Particolare attenzione è stata dedicata anche alla individuazione dei ricorsi ultradecennali, agli effetti di cui al comma 2 dell’art. 9 della L. 205/2000.

Utilizzando lo strumento della contrattazione decentrata, progetti finalizzati di interesse locale, già portati a definizione, hanno consentito l’emissione nel 2003 di 2.624 decreti di perenzione, nel contesto di un totale di 2.945 decreti decisori (dei quali ad oggi opposti soltanto 6).

Sono stati adottati 268 provvedimenti istruttori collegiali (nella forma di sentenze od ordinanze) e 86 ordinanze istruttorie presidenziali, oltre ad ulteriori 243 decreti presidenziali di vario contenuto processuale.

Si è mantenuta sostanzialmente sui livelli dell’anno precedente l’utilizzazione del mezzo istruttorio della consulenza tecnica d’ufficio (la cui ammissibilità nel processo amministrativo è stata generalizzata dalla legge 205/2000), con il relativo aggravio di adempimenti sia a carico dei magistrati delegati che delle Segreterie giurisdizionali.

I dati concernenti il numero degli affari assegnati complessivamente ai magistrati ed il numero dei provvedimenti dagli stessi depositati sono analiticamente descritti nei quadri 18 e 19 dell’allegata tabella B.

Va evidenziato, al riguardo, come tutti i magistrati abbiano manifestato la più ampia disponibilità a superare i limiti di carico di lavoro previsti, dando prova di elevato spirito di servizio e di grande senso dello Stato.

Analogo riconoscimento è dovuto a tutto il personale di segreteria e collaborazione che, pur in numero assai sparuto, ha sempre fronteggiato le esigenze dell’Ufficio con grande dedizione ed efficienza.

8.- La situazione degli organici presso questa Sede continua ad essere particolarmente deficitaria.

Per quanto concerne il personale di Magistratura, a fronte di un organico "virtuale" di 15 unità ( D.P.C.M. 29.1.1999), mai peraltro coperto interamente – tant’è che non è stato finora possibile attivare la 3^ Sez. interna, pur prevista " sulla carta", dovendosi disporre a tal fine di almeno 5 magistrati – erano in servizio, al 31.12.2003, 12 unità ( compreso il Presidente), - 3 delle quali, referendari di prima nomina, assunte in servizio il 15 ottobre 2003 -, ordinate su due Sezioni interne .

Va segnalato che il Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa, con deliberazione del 18 luglio 2002, nel ripartire fra i vari Tribunali amministrativi i 60 posti di magistrato istituiti con la L. 21 luglio 2000, n. 205 (art.14), ne ha assegnato tre a questa Sede, sicchè la nuova pianta organica del personale di magistratura potrà contare, a Palermo, su complessive 18 unità, oltre il Presidente titolare.

L’effettiva copertura dell’organico si profila tuttavia di non rapida realizzazione, attesi i tempi medi delle procedure concorsuali e l’esito delle medesime, che finora ha frequentemente registrato un numero di vincitori inferiore ai posti messi a concorso.

La perdurante carenza del numero dei magistrati qui in servizio potrebbe porre seri problemi di mantenimento dello "standard" di rendimento dell’Ufficio: che, al momento, ha raggiunto, a prezzo di uno sforzo non comune di tutti gli operatori (magistrati e personale di segreteria) risultati elevatissimi, non a lungo ulteriormente perseguibili con le risorse attuali.

E’ doveroso rimarcare, tuttavia, come un segnale incoraggiante sia costituito dal fatto che, in occasione dell’ultimo movimento di personale di Magistratura, a fronte di due magistrati trasferiti ad altra sede, ne sono stati assegnati a questa Sede tre di nuova nomina, portando l’organico di fatto a 13 unità. Ciò che fa ben sperare si possa pervenire quanto prima almeno a disporre del numero minimo di 15 magistrati, che consentirà l’attivazione della terza sezione interna.

Né più "felice" si presenta la situazione per quanto concerne il personale di Segreteria e collaborazione, ove si consideri che, su scala nazionale, il rapporto attuale tra tale categoria di personale e quello di magistratura è di appena 1,5/1,9 addetti per magistrato: ben al di sotto di quello esistente presso le altre magistrature e, comunque, lontano dal rapporto minimo di cinque unità di collaborazione per ogni unità di magistratura, ritenuto accettabile dalle più recenti analisi di efficienza del settore.

Questa Sede non fa eccezione alla regola generale, dal momento che la pianta organica attualmente in vigore prevede appena 33 unità suddivise fra le varie aree professionali (la situazione del personale addetto ai Servizi giurisdizionali risulta dal quadro 17 dell’allegata tabella B).

Siffatta dotazione organica, già di per se inadeguata alle attuali necessità siccome determinata in epoca non recente, è stata nel tempo incisa negativamente dalla mancata sostituzione di varie unità di personale collocate a riposo o cessate dal servizio negli ultimi anni, nonché da ulteriori recenti depauperamenti conseguenti al trasferimento ad altre sedi di elementi che hanno conseguito passaggi di qualifica in esito al superamento di corsi-concorsi interni di progressione in carriera.

Inadeguata si appalesa anche l’ipotesi di revisione recentemente formulata dal Segretariato Generale della Giustizia Amministrativa – peraltro ancora in itinere – che appare caratterizzata da notevole sottostima delle effettive esigenze.

Più volte questa Presidenza ha posto con forza il problema all’attenzione degli Organi di vertice della Giustizia amministrativa, da ultimo con la relazione (e relativa documentazione a corredo) depositata in occasione dell’audizione innanzi al Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa del 10 settembre 2003, purtroppo fino ad oggi senza successo.

Non resta quindi che sollecitare ulteriormente un rapido adeguamento della dotazione organica della Sede di Palermo che, rispetto alla previsione in atto, andrebbe incrementata, a giudizio di questa Presidenza, di non meno del 50%, da ripartire proporzionalmente nelle varie posizioni funzionali.

Anche con riferimento al problema della dotazione di personale di segreteria e collaborazione è dato tuttavia cogliere un recente segnale positivo. La legge finanziaria per il 2004 (L. 24 dicembre 2003, n. 350), all’art. 3, c. 71, ha previsto che, per sopperire a straordinarie esigenze di supporto amministrativo, il Consiglio di Stato, i Tribunali Amministrativi Regionali, la Corte dei Conti e l’Avvocatura dello Stato possano avvalersi, su base volontaria, nel limite complessivo di 300 unità, del personale del CONI, e di altri enti pubblici interessati da procedure di liquidazione o soppressione, nonché del personale dell’Agenzia del demanio che ha esercitato l’opzione per il passaggio ad altra Amministrazione.

Un aspetto particolarmente positivo, che va evidenziato, di questa disposizione, è che l’assegnazione del personale in questione agli organi della Giustizia Amministrativa, della Corte dei Conti e dell’Avvocatura dello Stato è disposta "anche in soprannumero ed in deroga alle vigenti disposizioni legislative e contrattuali in materia di mobilità", in tal modo consentendo, tra l’altro, di superare i limiti discendenti delle piante organiche in atto vigenti, finora opposti come ostacolo insormontabile, da parte dell’Amministrazione centrale, ad ogni richiesta di ampliamento.

E’ vivamente auspicabile che in sede di applicazione della norma in parola possa trovare adeguato riscontro la esigenza di questa Sede di una più congrua dotazione di personale di collaborazione.

7.- In conclusione, il carico di lavoro cui bisogna far fronte presso questa Sede rimane imponente a fronte di un ancora inadeguato organico di personale in servizio, sia di Magistratura che di Segreteria. In tale situazione, è tutt’altro che agevole cercare di contemperare l’esigenza di venire in qualche modo incontro alle pressanti richieste delle parti volte ad una sollecita trattazione degli affari per i quali esistono obiettive ragioni di urgenza, con quella di osservare i criteri sui carichi di lavoro dei Magistrati fissati nelle deliberazioni adottate al riguardo dal Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa (da ultimo, la recentissima delibera del 18 dicembre 2003, di imminente applicazione), e con quella, non meno pressante, di osservare i ristretti termini temporali introdotti per una serie di ipotesi contenziose previste dalla l. 205/2000 e successive integrazioni.

Il protrarsi di queste condizioni non agevolerà certamente la riduzione del carico dei ricorsi pendenti in attesa di giudizio, con grave nocumento per l’ordinato esercizio della giurisdizione amministrativa ed ulteriori esposizioni a censure e sanzioni presso le competenti sedi, sia europee che nazionali, a causa dell’ eccessiva durata dei processi.

Non ci si può esimere, peraltro, dal sottolineare ancora una volta come l’area territoriale nella quale opera questo Tribunale, caratterizzata, come è ben noto, da elevati indici di criminalità mafiosa, che tende ad estendere i propri "interessi" verso settori dell’attività amministrativa di notevole rilevanza economica (quali le opere pubbliche, le pubbliche forniture, gli interventi sul territorio, segnatamente quelli in materia ecologica ed ambientale, etc.), comporta la necessità di "standars" di efficienza aggiuntiva rispetto a quelli normalmente ritenuti sufficienti in aree territoriali meno esposte al rischio del crimine organizzato.

Si vuol dire, in buona sostanza, che la risposta dello Stato in questo territorio, anche attraverso i propri organi di giurisdizione amministrativa nei settori di competenza, deve essere rapida e qualitativamente e quantitativamente adeguata, onde contribuire ad alimentare la fiducia dei cittadini e degli operatori economici nella efficienza della giustizia ( non soltanto quella repressiva penale ma anche quella, in qualche misura preventiva, amministrativa) epperò a contenere ed auspicabilmente eliminare spazi alternativi che una poco efficace risposta giudiziaria può oggettivamente dischiudere a poteri illegali.

Non può che formularsi ancora una volta l’auspicio, che è anche una pressante richiesta, affinché gli Organi Legislativi e di Governo rivolgano una maggiore attenzione ai problemi di questo settore della giustizia, onde far si che possa concretamente realizzarsi anche nel processo amministrativo il principio, ora espressamente enunciato in Costituzione (art. 111), della "ragionevole durata", nella consapevolezza che ritardare giustizia equivale, sovente, a denegarla.

Vi ringrazio.

Documenti correlati:

T.A.R. LAZIO - Inaugurazione dell’anno giudiziario 2004 - Relazione del Presidente Corrado Calabrò (Roma, 10 febbraio 2004).

T.A.R. EMILIA ROMAGNA - PARMA - Relazione del Pres. Gaetano Cicciò (Parma, 13 febbraio 2004).

CORTE DEI CONTI - Relazione del Procuratore Generale Vincenzo Apicella sullo stato della giurisdizione e dei controlli della Corte dei conti al primo gennaio 2004 (con in calce il comunicato stampa diramato dopo la relazione, contenente alcune precisazioni).