Disegno di legge n. 2934 - Relazione introduttiva.

ONOREVOLI SENATORI. - Il presente disegno di legge mira ad introdurre misure di accelerazione e razionalizzazione del processo dinanzi al giudice amministrativo, da una parte recependo istanze ormai consolidate tra gli operatori e in dottrina in ordine ai provvedimenti istruttori, a quelli cautelari e a quelli con i quali si sancisce l'obbligo di provvedere da parte della pubblica amministrazione, dall'altra introducendo disposizioni speciali per i processi in alcune particolari materie, quali quelli relativi alle procedure di realizzazione di opere pubbliche, ai procedimenti di privatizzazione o a provvedimenti delle Autorità indipendenti.

Si é ritenuto, infine, opportuno ritoccare l'attuale composizione del Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa inserendo alcuni componenti esterni alle magistrature amministrative.
In particolare, gli articoli 1, 2, 3, 6 e 7 riprendono e integrano alcune proposte già presentate dal Governo nella precedente legislatura (Atto Senato n. 1124) nella parte relativa alla giustizia amministrativa e poi richiamate nel "libro bianco" sul rilancio delle grandi opere infrastrutturali per lo sviluppo e l'occupazione del 1995 e su cui si era espresso in maniera sostanzialmente favorevole anche l'Adunanza generale del Consiglio di Stato (parere n. 236/94 in data 6 ottobre 1994). Tali proposte sono, ora, recepite anche dal disegno di legge atto Camera n. 3920 (dell'attuale legislatura) di iniziativa dell'onorevole Frattini.

L'articolo 1 contiene disposizioni tendenti a sollecitare l'istruttoria, anticipando il momento del deposito di documenti diversi dal provvedimento impugnato da parte dell'amministrazione e abbreviando il ritardo nella decisione finale dovuto a eventuali pronunzie interlocutorie (commi 1 e 2).

Il comma 3 é volto ad evitare i rinvii spesso necessari dopo la fissazione dell'udienza di appello (e spesso dopo lo studio del gravame, almeno da parte dei non relatori) quando ci si accorga che documenti esistenti in primo grado e conosciuti dal tribunale amministrativo regionale (TAR) mancano nel fascicolo del Consiglio di Stato, perché ritirati dalle parti presso la segreteria del TAR: tale previsione é contraria agli articoli 189 del codice procedura civile e 77 delle disposizioni per l'attuazione del codice di procedura civile, i quali peró si innestano in un regime istruttorio del tutto diverso da quello del processo amministrativo.

L'articolo 2 introduce un procedimento speciale semplificato e accelerato (in analogia a quello previsto dall'articolo 25, comma 5, della legge 7 agosto 1990, n. 241 in materia di accesso agli atti amministrativi) per la impugnazione del silenzio dell'amministrazione, prevedendo che, in caso di accoglimento del ricorso, sia fissato all'amministrazione stessa un termine per provvedere e sia nominato un commissario per il caso di ulteriore inadempimento.
Si trasforma, pertanto, il ricorso contro il cosiddetto silenzio-rifiuto della pubblica amministrazione in un procedimento d'urgenza, definibile dunque in tempi brevi, e per di piú si prevede un passaggio immediato alla fase dell'ottemperanza, eventualmente anche con l'esercizio di poteri sostitutivi. Ció per evitare che la dichiarazione dell'obbligo di provvedere (che di per sé non soddisfa l'interesse sostanziale del ricorrente) sopraggiunga dopo i lunghi tempi del processo ordinario e richieda ulteriori complesse procedure per il suo adempimento.

L'articolo 3 contiene una nuova disciplina generale del processo cautelare. In primo luogo, il tradizionale requisito del fumus boni iuris viene reso piú rigoroso, richiedendosi ora una ragionevole certezza sul buon esito della lite. In secondo luogo, la proposta sancisce anche in via normativa quella estensione delle "misure cautelari" al di là della tradizionale formula della "sospensione" che già di fatto é stata realizzata dalla giurisprudenza. Inoltre, si prevede che il giudice possa definire il giudizio direttamente nel merito quando lo ritenga possibile già con la cognizione in fase cautelare. In caso di rigetto dell'istanza cautelare, o di sua inammissibilità o irricevibilità, é prevista una pronunzia anche sulle spese del procedimento cautelare. In caso, invece, di accoglimento dell'istanza il giudice é tenuto a fissare anche la data della trattazione nel merito del ricorso. Si dispongono inoltre termini piú brevi per l'appello delle ordinanze cautelari non notificate. É, infine, prevista una razionalizzazione dell'istituto dell'esecuzione delle pronunzie cautelari del giudice amministrativo mediante l'attribuzione dei poteri propri del giudizio di ottemperanza.

L'articolo 5 prevede che nell'esercizio della giurisdizione esclusiva nei confronti degli atti delle autorità amministrative indipendenti il giudice amministrativo conosca soltanto del palese errore di apprezzamento e della manifesta illogicità del provvedimento, oltre che dell'incompetenza e della violazione di legge.

L'articolo 6 attribuisce al giudice amministrativo la facoltà di emettere provvedimenti decisori in forma semplificata nei casi in cui la manifesta irrecevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza del ricorso renda superflua una motivazione redatta con la tradizionale complessità.

L'articolo 7 mira ad evitare che il Consiglio di Stato annulli con rinvio, prolungando cosí il giudizio di altri due possibili gradi. Ció impedirà, fra l'altro, che debbano essere considerate adottate con errore di procedura le numerose sentenze dei TAR che, dopo la discussione del ricorso da essi considerato non accoglibile, scelgano di definire in tal senso la lite, piuttosto che ordinare in via interlocutoria al ricorrente la notifica del ricorso ad ulteriori controinteressati.

Di diversa natura é l'articolo 4, che estende e rafforza il modello peculiare di tutela cautelare già previsto dall'articolo 19 del decreto-legge 25 marzo 1997, n. 67, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 maggio 1997, n. 135, e dal comma 27 dell'articolo 1 della legge 31 luglio 1997, n. 249. La norma proposta prevede una disciplina particolare, integrativa delle misure generali sinora esplicate, per materie ritenute di estrema delicatezza. In tali casi, se il giudice ritiene che il ricorso evidenzi l'illegittimità dell'atto impugnato, fissa direttamente la data della trattazione del merito alla prima udienza utile dopo trenta giorni, in cui le parti possono presentare memorie e ulteriori documenti. Contestualmente, ma solo in via eventuale, il giudice puó adottare ulteriori misure cautelari, enunciando peró i vizi da cui, ad un primo esame, appare affetto l'atto impugnato.
Del dispositivo della sentenza di merito é previsto il deposito entro sette giorni dalla data dell'udienza.

L'articolo 8 prevede un'integrazione della composizione del consiglio di presidenza della giustizia amministrativa mediante l'inserimento di quattro cittadini scelti di intesa tra i Presidenti delle due Camere tra i professori universitari ordinari di materie giuridiche o gli avvocati con quindici anni di esercizio professionale.

L'articolo 9 infine, analogamente a quanto é stato previsto per la Corte dei conti dall'articolo 4 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, detta disposizioni concernenti le spese relative al Consiglio di Stato e ai TAR, assicurandone una autonoma gestione da parte del Consiglio di presidenza.

RELAZIONE TECNICA

L'articolo 7 del disegno di legge prevede l'integrazione del Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa con quattro membri laici.
Il relativo onere finanziario, sulla base di quanto previsto per i membri laici del Consiglio di presidenza della Corte dei conti (articolo 10 della legge 13 aprile 1988, n. 117) relativamente al 1996, é quantificato in lire 800 milioni annui.