Sommario: Premessa; - 1. Differimento del termine per la deliberazione del bilancio di previsione per l'anno 2004; - 2. Disposizioni in materia di controllo sugli organi; - 3. Disposizioni in materia di amministratori degli enti locali; - 4. Modalità di applicazione dell'avanzo di amministrazione presunto; - 5. Disposizioni in tema di risanamento degli enti locali in stato di dissesto finanziario; - 6. Anticipazioni di trasferimenti erariali; - 7. Disposizioni per la gestione degli enti locali i cui organi consiliari sono stati sciolti per fenomeni di condizionamento o infiltrazione di tipo mafioso; - 8. Disposizioni varie; - 9. Conclusioni.

Nella Gazzetta Ufficiale n. 125 del 29 maggio 2004, serie generale, è stato pubblicato il testo del decreto-legge 29 marzo 2004, n. 80, coordinato con le modifiche introdotte dalla legge di conversione 28 maggio 2004, n. 140. Il provvedimento contiene numerose disposizioni di interesse per gli enti locali, sia di carattere transitorio che a regime, toccando temi propri dell'ordinamento istituzionale, nonché altri temi di carattere finanziario e gestionale.

Di seguito sono illustrate, in relazione alle competenze ed attribuzioni di questo Ministero, le principali innovazioni apportate.

L'articolo 1, comma 1, del decreto-legge 29 marzo 2004, n. 80, ha previsto l'ulteriore differimento - al 31 maggio 2004 - del termine per la deliberazione del bilancio di previsione degli enti locali per l'anno 2004. Il termine, ordinariamente fissato al 31 dicembre dell'anno precedente, era stato già differito al 31 marzo u.s., con decreto del Ministro dell'interno del 23 dicembre 2003.

a) per mancata approvazione del bilancio di previsione del 2004

In attesa che vengano apportate all'articolo 141 del Testo unico degli enti locali, le modifiche necessarie per l'adeguamento alla riforma del Titolo V della Costituzione della procedura sostitutiva ivi prevista al comma 1, lettera c), per la mancata approvazione nei termini del bilancio da parte degli enti locali e per consentirne comunque l'immediata operatività, è stata disposta, all'articolo 1, comma 2, ai fini dell'approvazione del bilancio di previsione degli enti locali per l'esercizio finanziario 2004, l'applicazione delle disposizioni recate dall'articolo 1 del decreto-legge 22 febbraio 2002, n. 13, convertito dalla legge 24 aprile 2002, n. 75.

Con detta normativa d'urgenza era stato stabilito, per il 2002, che un organo individuato dallo statuto degli enti locali intervenisse in sostituzione degli organi locali inadempienti nell'approvazione del fondamentale documento contabile. Nel caso in cui lo statuto non avesse disciplinato la materia, il decreto-legge prevedeva, come norma di chiusura del sistema, che il compito di nominare il commissario ad acta per gli adempimenti richiesti dalla legge fosse affidato al prefetto, posto che la predisposizione dello schema di bilancio e l'approvazione del bilancio di previsione sono propedeutici alla successiva procedura di scioglimento del consiglio.

Le disposizioni richiamate sono state applicate anche per il decorso anno in forza del decreto-legge 31 marzo 2003, n. 50, convertito dalla legge 20 maggio 2003, n. 116.

Con il rinvio operato dal decreto-legge n. 80, anche nell'anno 2004, le competenti prefetture-uffici territoriali del governo sono state impegnate ad avviare, le opportune intese con gli enti locali per acquisire notizia tempestiva dell'avvenuta approvazione dei bilanci di previsione alla scadenza del 31 maggio 2004.

In caso di mancato rispetto del termine di legge, qualora gli statuti degli enti locali non abbiano previsto l'organo deputato a intervenire in via sostitutiva, le prefetture competenti:

- nel caso in cui lo schema di bilancio sia stato già predisposto dalla giunta, assegneranno al consiglio, con atto notificato ai consiglieri, un termine non superiore a venti giorni per l'adozione della relativa deliberazione;

- nell'ipotesi di mancata predisposizione dello schema di bilancio da parte della giunta, nomineranno un commissario per la predisposizione dell'atto e quindi assegnare al consiglio un termine per la sua deliberazione.

In tutte e due le circostanze, la diffida contiene comunque l'esplicita avvertenza che in caso di omissione dell'adempimento, si procederà in via sostitutiva.

Determinatasi l'inadempienza, il bilancio è deliberato dal commissario ad acta ed è avviata la procedura di scioglimento del consiglio.

Qualora la procedura sostitutiva sia stata condotta dal commissario ad acta individuato dallo statuto dell'ente locale, l'ente dà tempestiva comunicazione della conclusione dell'intervento sostitutivo interno alla prefettura, che avvia la procedura di scioglimento del consiglio.

La stessa procedura, con le modalità di intervento sopra esposte, ai sensi dell'articolo 1, comma 3, deve essere seguita nel caso in cui, accertata la mancanza degli equilibri generali del bilancio, l'organo consiliare non abbia assunto i provvedimenti necessari mediante l'approvazione della deliberazione per la salvaguardia degli equilibri di bilancio, per la quale l'articolo 193 del Testo unico degli enti locali stabilisce espressamente l'applicazione della procedura sostitutiva prevista per il caso di mancata approvazione del bilancio di previsione.

b) per mancata adozione degli strumenti urbanistici generali

Quanto, inoltre, alla previsione di cui all'articolo 2 del decreto che si esamina, si evidenzia che lo stesso prevede lo scioglimento dei consigli degli enti territoriali con più di mille abitanti che non abbiano adottato gli strumenti urbanistici generali entro diciotto mesi dalla data di entrata in vigore del medesimo decreto. Viene pertanto fissato il termine di decorrenza per il predetto adempimento in sede di prima applicazione della normativa recata dall'articolo 32 della legge 24 novembre 2003, n. 326, di conversione, con modificazioni, del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, con la quale è stata introdotta una nuova ipotesi di scioglimento per gli enti territoriali al di sopra di mille abitanti che non si siano dotati dei relativi strumenti urbanistici generali entro diciotto mesi dalla data di elezione degli organi.

Pertanto, i consigli in carica al 31 marzo 2004, data di entrata in vigore del decreto legge n. 80/2004, dovranno adottare gli strumenti urbanistici entro 18 mesi da tale data, ovverosia entro il 30 settembre 2005. I consigli che si rinnoveranno nelle prossime consultazioni elettorali avranno invece 18 mesi di tempo per i predetti adempimenti, a decorrere dalla proclamazione degli eletti.

Si rammenta, in proposito, che, ai sensi del comma 2 bis dell'articolo 141 del Testo unico degli enti locali, trascorso inutilmente detto termine, la Regione dovrà segnalare al prefetto gli enti che non abbiano adempiuto al predetto obbligo. Il prefetto inviterà quindi gli enti inadempienti a provvedere all'adozione degli strumenti urbanistici entro quattro mesi, decorsi infruttuosamente i quali, darà avvio alla procedura per lo scioglimento dei rispettivi consigli.

A tal fine le competenti prefetture-uffici territoriali del governo dovranno pertanto avviare le opportune intese con gli enti territoriali per acquisire tempestiva notizia dell'avvenuta approvazione degli strumenti urbanistici.

Il decreto-legge n. 80 si fa carico, agli articoli 3 e 7, di risolvere alcune problematiche inerenti le modalità di presentazione delle dimissioni da parte dei consiglieri, nonché di superare dubbi interpretativi circa la disciplina delle incompatibilità ed ineleggibilità degli amministratori degli enti locali. In particolare :

a) l'articolo 3, come già rappresentato con circolare telegrafica n. 2/04 del 30 marzo 2004, dispone, con una modifica all'articolo 38 del Testo unico degli enti locali, che assumeranno rilevanza giuridica, anche ai fini dell'attivazione delle procedure di scioglimento per dimissioni ultra dimidium dei componenti delle assemblee elettive, solo le dimissioni presentate personalmente al protocollo dell'ente dai consiglieri che intendono dismettere la carica. In alternativa alla presentazione personale, il comma 2 della medesima norma stabilisce che l'atto di dimissioni produce effetti giuridici solo se autenticato e inoltrato al protocollo per il tramite di persona delegata con atto autenticato in data non anteriore a cinque giorni.

Con la modifica legislativa si è inteso garantire, tramite gli adempimenti formali introdotti,l'autenticità e l'attualità della volontà del consigliere di dismettere la carica e di determinare le condizioni per lo scioglimento del consiglio, qualora le dimissioni siano presentate concordemente dalla metà più uno dei membri assegnati.

b) l'articolo 7 del decreto-legge apporta modifiche agli articoli 58 e 59 del Testo Unico degli enti locali, allo scopo di eliminare dubbi interpretativi e difficoltà applicative della normativa concernente l'incandidabilità, la sospensione e la decadenza di diritto dalle cariche ricoperte presso gli enti locali nonché di limitare ai casi più gravi ed allarmanti le ipotesi di compressione del diritto di elettorato passivo.

Viene pertanto introdotto, con la modifica all'articolo 58, relativamente al reato di cui all'articolo 314, comma 1, del codice penale, il parallelismo fra la causa di sospensione che si determina a seguito di condanna non definitiva per tale reato, già prevista dal comma 1 dell'articolo 59, e la causa di incandidabilità e di impossibilità a permanere nella carica che si determina a seguito di condanna definitiva per il medesimo delitto. Nella precedente formulazione dell'articolo 58 tale parallelismo era impedito dal generico riferimento ai reati di cui all'articolo 314.

Con la modifica al comma 3 dell'articolo 59, viene previsto, in adesione ad un orientamento espresso dal Consiglio di Stato che aveva eccepito una disparità di trattamento nel caso di sentenze pronunciate immediatamente prima o dopo lo spirare del primo periodo di interdizione cautelare, che un amministratore già sospeso dalla carica a causa di condanna in primo grado per uno dei reati previsti dal primo comma dell'articolo 59, viene ulteriormente sospeso per un periodo di dodici mesi a prescindere dalla circostanza che la conferma della condanna in secondo grado intervenga prima o dopo lo spirare del primo periodo di sospensione. Nella precedente formulazione della norma, il rigetto dell'appello proposto dall'interessato comportava la sospensione dalla carica per dodici mesi, solo se interveniva prima dello spirare della sospensione di diciotto mesi.

In conformità a quanto statuito dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 450 del 23 ottobre 2000, viene altresì riformulato l'articolo 61, comma 1, n. 2, del Testo unico degli enti locali, stabilendo che, per il sindaco o per il presidente della provincia, costituisce causa di incompatibilità e non più di ineleggibilità l'avere ascendenti o discendenti, ovvero parenti o affini fino al secondo grado, che coprano nelle rispettive amministrazioni il posto di appaltatore di lavori o di servizi comunali e provinciali o in qualunque modo loro fideiussore. Il titolare dell'amministrazione che versi in questa condizione potrà pertanto eliminare detta causa nei termini e con le modalità stabiliti dall'articolo 69 del Testo unico degli enti locali.

L'articolo 4 del provvedimento ha apportato una parziale deroga alla disciplina vigente, in tema di applicazione al bilancio di previsione dell'avanzo di amministrazione presunto dell'esercizio precedente, recata dall'articolo 187 del Testo unico degli enti locali.

La deroga, limitata al solo esercizio 2004, ha quali specifici destinatari unicamente i comuni con popolazione sino a 3.000 abitanti, i cui trasferimenti erariali correnti per l'anno 2004 siano stati ridotti in percentuale superiore al 10 per cento rispetto a quelli attribuiti per l'anno 2003, escludendo dal computo le somme attribuite per conguagli di esercizi precedenti.

La disposizione consente a tali enti di applicare l'avanzo presunto in sede di predisposizione ed approvazione del bilancio di previsione 2004, anziché applicarlo - successivamente all'approvazione - con apposita delibera di variazione, con intuibili benefici nella fase del raggiungimento, in fase revisionale, dell'equilibrio di bilancio.

Si ritiene utile segnalare che resta, comunque, ferma la limitata destinazione degli importi derivanti dall'avanzo presunto - ai soli fini previsti dall'articolo 187, comma 2, lettere a), b), c), del testo unico degli enti locali - nonché il principio (articolo 187 richiamato, comma 3, secondo periodo) per il quale l'attivazione delle spese potrà avvenire solo dopo l'approvazione del rendiconto della gestione dell'anno 2003.

L'articolo 5, comma 1, del decreto-legge ha sostituito il comma 15 dell'articolo 31 della legge n. 289 del 2002 (legge finanziaria 2003), già modificato dal comma 208 dell'articolo 4 della legge n. 350 del 2003 (legge finanziaria 2004).

L'intervento si è reso necessario per definire le modalità applicative della disciplina del risanamento degli enti locali in stato di dissesto finanziario, in attesa della completa attuazione del nuovo titolo V della parte seconda della Costituzione, come modificato dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.

La disposizione che si commenta, nella sua prima parte, chiarisce che :

a) per gli enti locali che hanno dichiarato lo stato di dissesto finanziario prima dell'entrata in vigore della legge costituzionale n. 3 del 2001 (8 novembre 2001) continuano ad applicarsi le norme - in materia di intervento erariale e di finanziamento delle passività mediante indebitamento - recate dal titolo VII della parte seconda del Testo unico degli enti locali;

b) per gli enti locali che hanno dichiarato lo stato di dissesto finanziario dopo l'entrata in vigore della legge costituzionale n. 3 del 2001 non trovano più applicazione le disposizioni del testo unico degli enti locali che disciplinano l'assunzione di mutui per il risanamento degli enti locali dissestati, nonché la contribuzione statale sul relativo onere di ammortamento, fatta comunque eccezione per la facoltà di contrarre mutui, senza oneri a carico dello Stato, per finanziare passività correlate a spese d'investimento, nonché mutui per il ripiano dell'indebitamento di parte corrente, ma limitatamente alla copertura dei debiti maturati entro la data di entrata in vigore della legge costituzionale n. 3 del 2001.

Nella sua seconda parte la disposizione ripropone modificandoli i contenuti del comma 208 dell'articolo 4 della legge finanziaria 2004, al fine di identificare gli enti destinatari delle provvidenze economiche ivi previste ed i criteri di assegnazione delle stesse.

Più in particolare, a favore degli enti locali che hanno deliberato il dissesto tra l'8 marzo 2001 ed il 31 dicembre 2003, è previsto un contributo di carattere eccezionale, pari a 600.000 euro annui per il triennio 2004-2006, erogato dal Ministero dell'Interno in base ad una quota per ente, determinata tenendo conto della popolazione residente, calcolata secondo i dati forniti dall'ISTAT. Il contributo è assegnato nella esclusiva disponibilità dell'organo straordinario della liquidazione, il quale lo acquisisce e lo utilizza per il finanziamento delle passività rilevate.

Il comma 2 del medesimo articolo 5 reca una disposizione interpretativa, ugualmente in tema di risanamento degli enti locali dissestati. La norma chiarisce l'ambito di operatività dell'organo straordinario di liquidazione, la cui competenza comprende tutti i debiti correlati ad atti e fatti di gestione verificatisi entro il 31 dicembre dell'anno precedente a quello dell'ipotesi di bilancio riequilibrato, pur se accertati, anche con provvedimento giurisdizionale, successivamente a tale data, ma non oltre l'approvazione del rendiconto della gestione liquidatoria.

Una ulteriore modifica alla disciplina del risanamento degli enti locali dissestati è recata dall'articolo 7, comma 1, alla lettera b-quater che prevede l'abrogazione della disposizione (articolo 254, comma 6, del Testo unico degli enti locali) concernente il preventivo ricorso al Ministero dell'interno nei confronti del mancato o parziale inserimento dei presunti crediti nel piano di rilevazione della massa passiva da parte dell'organo straordinario di liquidazione, nonché l'estinzione dei ricorsi attualmente pendenti. Ne consegue che, a seguito dell'abrogazione di tale disposizione, i presunti creditori possono far valere le proprie ragioni immediatamente mediante ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale oppure attraverso un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.

L'articolo 6 del provvedimento prevede, in deroga alla normativa vigente, l'anticipazione dei trasferimenti erariali e della quota di compartecipazione al gettito dell'IRPEF spettanti per l'anno 2004 a favore di alcune categorie di enti locali.

Gli enti locali beneficiari della disposizione sono :

a) i comuni i cui organi consiliari sono stati sciolti ai sensi dell'articolo 143 del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, approvato con decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, per motivi legati a fenomeni di infiltrazione e condizionamento di tipo mafioso;

b) i comuni interessati dal sisma del 29 ottobre 2002 che ha colpito alcune aree delle regioni Molise e Puglia, individuati con tre distinti decreti del Ministero dell'economia e delle finanze, rispettivamente in data 14 novembre 2002, 15 novembre 2002 e 9 gennaio 2003.

L'anticipazione è effettuata su richiesta dei singoli enti interessati, da far pervenire al Ministero dell'interno, Dipartimento affari interni e territoriali, Direzione centrale della finanza locale, per posta ordinaria, o - in alternativa - ai numeri di fax 06 46549615 - 06 46549616.

L'articolo 6, comma 1-bis, prevede l'inserimento di un articolo aggiuntivo (145-bis) al testo unico degli enti locali, recante disposizioni per agevolare la gestione finanziaria dei comuni i cui organi consiliari sono stati sciolti per fenomeni di condizionamento o infiltrazione di tipo mafioso, ai sensi dell'articolo 143 del medesimo Testo unico.

La nuova disposizione ha la finalità di contribuire alla soluzione di alcune difficoltà riscontrate dalle Commissioni straordinarie nel garantire una gestione efficiente, a causa di critiche situazioni finanziarie, dovute - principalmente - alla mancata riscossione delle entrate locali.

La norma che si commenta prevede - a favore dei comuni che si trovano in tale situazione e la cui popolazione sia inferiore a 20.000 abitanti - una anticipazione di fondi, pari all'importo dei residui attivi riferibili alle entrate proprie (titolo primo e titolo terzo delle entrate), comunque entro un limite massimo calcolato sulla base di cinque annualità dei trasferimenti erariali e della compartecipazione al gettito IRPEF spettante al singolo ente.

Per accedere alle agevolazioni finanziarie l'ente locale dovrà redigere un apposito piano di risanamento, approvato con decreto del Ministro dell'interno su parere della Commissione per la finanza e gli organici degli enti locali, di cui all'articolo 155 del Testo unico degli enti locali. Il piano sarà redatto secondo le modalità previste dalla, parte seconda, titolo settimo, capo terzo, del predetto Testo unico.

L'importo dell'anticipazione attribuita sarà recuperato dal Ministero dell'interno, a decorrere dall'esercizio successivo, mediante compensazione tra l'anticipazione e le somme dovute sia titolo di trasferimenti erariali correnti che di quota di compartecipazione al gettito IRPEF.

Al fine di assicurare il massimo riscontro delle procedure di risanamento, il comma 3, assegna, infine, all'organo di revisione, il compito di provvedere alla vigilanza sull'attuazione del piano di risanamento.

Il decreto-legge n. 80, come modificato dalla legge di conversione, contiene le seguenti altre norme che si commentano.

L'articolo 1, comma 2, della legge di conversione prevede la proroga del termini fissato dalla legge 5 maggio 2003, n. 131 (c.d. legge La Loggia) per l'emanazione di uno o più decreti legislativi in materia di :

ricognizione dei principi fondamentali nelle materie previste dall'articolo 117, comma 3, della Costituzione;

individuazione delle funzioni fondamentali essenziali per il funzionamento di Comuni, Province e Città metropolitane, nonché per il soddisfacimento di bisogni primari delle comunità di riferimento, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione.

I termini per l'esercizio della delega legislativa, originariamente previsti all'11 giugno 2004, sono pertanto prorogati all'11 giugno 2005.

L'articolo 2, comma 11, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (legge finanziaria 2004) ha istituito l'addizionale comunale sui diritti di imbarco sugli aeromobili, fissata in un euro a passeggero.

L'articolo 7-quater del decreto-legge che si commenta ha posto a regime l'addizionale, inizialmente prevista per il solo anno 2004 dalla norma istitutiva.

Al riguardo, si evidenzia che la quota dell'introito annuale della addizionale spettante ai singoli comuni beneficiari, individuati in base alle disposizioni richiamate, potrà essere determinata ed attribuita solo nell'esercizio successivo rispetto a quello di riferimento (anno 2005 per l'addizionale applicata nel 2004; anno 2006 per l'addizionale applicata nel 2005 e così via), in quanto uno dei parametri per la ripartizione degli introiti - i passeggeri imbarcati nell'anno - può essere acquisito solo nell'esercizio successivo.

Al riguardo sarà cura di questo Ministero di rendere noti i dati del riparto appena disponibili.

L'articolo 7-quinquies, introdotto dalla legge di conversione, testualmente recita : "Il comma 1 dell'articolo 4 della legge 12 luglio 1991, n. 202, in quanto applicabile ai procedimenti di notificazione, va interpretato nel senso che il compenso ivi previsto non spetta nelle ipotesi di consegna del certificato o della tessera elettorale.".

La norma in parola interviene a seguito del contenzioso promosso da un numero sempre crescente di dipendenti comunali i quali avanzano - nei confronti del Ministero dell'Interno - la pretesa del riconoscimento della somma di £ 3.000 (pari ad Euro 1,55) per spese, per ogni pregressa "notifica" dei certificati elettorali, in virtù dell'articolo 4, comma 1 sopra citato che testualmente afferma "Il compenso di cui al terzo comma dell'articolo 3 della legge 19 aprile 1982, n. 165, previsto a titolo di rimborso spese per ogni notificazione di atti dell'amministrazione finanziaria, è elevato a lire 3.000 dal 1º agosto 1991".

La richiesta, secondo i dipendenti comunali, aveva fondamento in virtù del presunto affidamento di tale incarico da parte del Ministero dell'Interno e in applicazione analogica della disposizione oggetto di interpretazione autentica.

Per l'asserito coinvolgimento del Ministero dell'Interno nel rapporto di servizio dei dipendenti comunali e per l'estensione analogica della norma in parola ad opera della maggior parte dei Giudici di pace, si è resa necessaria l'interpretazione autentica da parte del Legislatore, che sgombera definitivamente il campo da ogni dubbio circa la corretta imputazione giuridica dell'attività di "consegna" (e non già di "notifica") del certificato elettorale, con la conseguente esclusione, nella fattispecie, del diritto al compenso, che resta dovuto esclusivamente "per la notificazione di atti dell'amministrazione finanziaria".

In considerazione delle rilevanti novità per gli enti locali recate dal decreto-legge n. 80 e commentate nei precedenti paragrafi, si ritiene utile evidenziare che eventuali quesiti o richieste di chiarimento potranno essere indirizzati :

- per le materie attinenti all'ordinamento istituzionale degli enti locali alla Direzione Centrale delle Autonomie;

- per le materie attinenti alla finanza locale ed all'ordinamento finanziario e contabile alla Direzione Centrale della Finanza Locale, anche all'indirizzo di posta elettronica: finloc@finloc.mininterno.it

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TESTO DEL DECRETO-LEGGE 29 marzo 2004, n. 80 (in G.U. n. 75 del 30 marzo 2004), COORDINATO CON LA LEGGE DI CONVERSIONE 28 maggio 2004, n. 140 (in G.U. n. 125 del 29 maggio 2004), recante: «Disposizioni urgenti in materia di enti locali. Proroga di termini di deleghe legislative.».