n. 3/2004

CIRCOLARE A.N.C.E. (Associazione Nazionale dei Costruttori Edili) sul nuovo condono edilizio - Oggetto: sotto la lente il nuovo condono edilizio (09/12/2003).

Con la pubblicazione (G.U. n. 274 del 25/11/2003, Supplemento ordinario n. 181) della legge 24 novembre 2003, n. 326, di conversione del Decreto Legge 269/03, è stato definito il quadro normativo del nuovo condono edilizio.

Tuttavia, la dottrina e le amministrazioni sembrano interpretare non sempre in modo univoco le varie disposizioni.

Proprio per chiarirne i contenuti, l’Ance ha predisposto un documento che analizza l’art. 32 della legge 326/03.
 

INDICE
1. Ambito oggettivo
2. Ambito soggettivo
3. Esclusioni e limitazioni della sanatoria
4. Sanatoria su aree demaniali
5. Procedimento per la sanatoria
6. Disposizioni varie
7. Misure finanziarie
 

1. AMBITO OGGETTIVO
Il legislatore, per specificare l’ambito di applicazione della sanatoria edilizia, ha fatto riferimento a due
macrocategorie: Ampliamenti
Qualunque sia la destinazione d’uso dell’immobile su cui siano stati realizzati (residenziale e non)
sono condonabili ove non superino, alternativamente, i 750 metri cubi ovvero il trenta per cento della
volumetria della costruzione originaria.
Nuove costruzioni
Per fini residenziali opera il doppio limite di 750 metri cubi per singola richiesta di titolo abilitativo in
sanatoria e quello complessivo di 3.000 metri cubi riferito all’intero edificio.
Per usi non residenziali non operano i limiti volumetrici previsti per le residenze.
Se non sorgono particolari problemi interpretativi in ordine agli ampliamenti, necessitano, al contrario,
alcuni chiarimenti in ordine alle nuove costruzioni. Le singole richieste di titolo per immobili residenziali
devono essere legate all’unità abitativa. E’ conseguentemente da ammettersi la possibilità che,
relativamente allo stesso edificio, più istanze siano presentate anche dallo stesso soggetto.
Quanto al limite complessivo dei 3.000 metri cubi, la norma afferma che l’eventuale superamento di detta
soglia inibisce integralmente la sanatoria delle opere abusive, e non solo di quelle eccedenti il tetto
massimo.
Relativamente alle nuove costruzioni ad uso non residenziale, il legislatore nulla dice espressamente.
Atteso che i limiti generali di 750 metri cubi o del 30% di cui al primo periodo del comma 25 si riferiscono
esclusivamente agli ampliamenti (giacché la valutazione va fatta in base alla «costruzione originaria»),
non sembra che lo stesso possa essere utilizzato anche per le nuove costruzioni non residenziali; così
come non può estendersi al «non residenziale» il doppio limite di 750 e 3.000 metri cubi di cui al secondo
periodo del comma 25, da riferirsi ai soli nuovi edifici residenziali.
E’ da sottolineare che nello schema di domanda relativa alla definizione degli illeciti edilizi, pubblicata in
allegato alla legge, si fa esplicito riferimento alla destinazione d’uso residenziale e non residenziale.
Inoltre, il quadro di riferimento è sempre riconducibile all’art. 31 della legge n. 47/1985 che ammette la
sanatoria di ambedue le tipologie, per cui le disposizioni dell’art. 32 della legge n. 326/2003 hanno
unicamente la funzione di restringere le possibilità di sanatoria per le nuove costruzioni residenziali.
Ed allora la soluzione preferibile è quella di ammettere la sanatoria delle nuove costruzioni non
residenziali senza (e quindi anche oltre) i limiti volumetrici previsti per le residenze, come nei precedenti
condoni.
Tutte le opere, in ogni caso, devono essere state ultimate entro il 31 marzo 2003. Il concetto di
ultimazione va distinto a seconda che debba riferirsi a immobili residenziali o non residenziali.
Nel primo caso, si intende ultimato l’edificio la cui struttura (rustico e copertura) sia completata, così da
rendere immodificabile la volumetria impegnata.
Nel secondo caso, invece, occorre far riferimento al criterio «funzionale». Bisogna verificare, in sostanza,
che gli interventi realizzati al 31 marzo 2003 siano idonei (in modo inequivocabile) all’utilizzo cui erano
destinati.
Le tipologie di opere sanabili, su tutto il territorio nazionale sono le seguenti:
1. le opere realizzate in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme
urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici (c.d. abusi sostanziali);
2. le opere realizzate in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio, ma conformi alle norme
urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici alla data di entrata in vigore del presente
provvedimento (c.d. abusi formali);
3. opere di ristrutturazione edilizia come definite dall’art. 3, comma 1, lett. d), del d.P.R. 6 giugno 2001
n. 380, realizzate in assenza o in difformità dal titolo abilitativo edilizio.
In riferimento, agli interventi realizzati su immobili soggetti ai vincoli di cui all’art. 32 della legge 28
febbraio 1985, n. 47 (integralmente rescritto dal nuovo condono), sono suscettibili di sanatoria:
1. le opere di restauro e risanamento conservativo come definite dall’art. 3, comma 1, lett. c), del
d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, realizzate in assenza o in difformità dal titolo abilitativo edilizio;
2. opere di manutenzione straordinaria, come definite dall’art. 3, comma 1, lett. b), del d.P.R. 6 giugno
2001, n. 380, realizzate in assenza o in difformità dal titolo abilitativo edilizio;
3. opere o modalità di esecuzione non valutabili in termini di superficie o di volume.
Con propria legge, le regioni possono estendere la sanatoria anche alle tipologie di opere sopra indicate
realizzate su aree non soggette a vincolo.
E’ da sottolineare che nella normativa precedente si faceva riferimento ad immobili vincolati.
Adempimenti regionali
disciplinare il procedimento amministrativo per il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria, nel
rispetto dei termini assegnati dalla normativa nazionale;
incrementare facoltativamente l’oblazione fino a un massimo del 10%;
aumentare fino al 100% gli oneri di concessione per le opere abusive;
individuare l’ulteriore documentazione da allegare alla domanda;
disciplinare la possibilità, le condizioni e le modalità di regolarizzazione, su immobili non soggetti al
vincolo di cui all’art. 32 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, dei seguenti interventi:
a) opere di restauro e risanamento conservativo realizzate in assenza o in difformità dal titolo
abilitativi edilizio (anche se realizzate in zona A);
b) opere di manutenzione straordinaria realizzate in assenza o in difformità del titolo abilitativo;
c) opere o modalità di esecuzione non valutabili in termini di superficie o di volumi.
Fatta eccezione per la facoltà di incremento degli oneri concessori, tutti gli altri adempimenti avrebbero
dovuto essere disciplinati entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore del decreto legge n. 269/03 (e
cioè entro il 1° dicembre 2003).
Tuttavia il termine, nel silenzio del legislatore, deve considerarsi meramente ordinatorio. Pertanto, si
ritiene che le regioni possano avvalersi delle facoltà concesse dal condono fino al 31 marzo 2003.
 

2. AMBITO SOGGETTIVO
Il procedimento finalizzato alla sanatoria edilizia ha inizio per impulso del responsabile dell’abuso o di chi,
comunque, è legittimato a richiedere il titolo abilitativo edilizio in sanatoria.
Tale atto di impulso è stato definito anche con il termine di auto-denuncia, in quanto si ritiene che sia
principalmente lo stesso responsabile dell’abuso a denunciare il fatto ed a chiedere il condono.
Sono legittimati a presentare domanda di sanatoria edilizia:
a) i proprietari delle costruzioni e delle altre opere abusive;
b) i soggetti che hanno titolo a chiedere il titolo abilitativo ai sensi dell’art. 11 del Testo Unico
dell’edilizia (d.P.R. 380/2001);
c) qualsiasi soggetto interessato al conseguimento della sanatoria, cioè a beneficiare dei suoi effetti.
Il proprietario e gli altri aventi titolo
Ai sensi dell’art. 11 del Testo Unico dell’edilizia sono legittimati a presentare la domanda di permesso di
costruire i proprietari dell’immobile o quanti abbiano titolo ad utilizzare in senso giuridico l’immobile, sulla
base di atto negoziale, o comunque sulla base di un rapporto reale e qualificato con l’immobile stesso.
I soggetti aventi titolo, oltre ai proprietari, possono essere così individuati, a carattere esemplificativo:
- superficiario al di sopra del suolo (art. 952 c.c.);
- enfiteuta solo nell’ambito e nei limiti del contenuto del contratto di enfiteusi, rimanendo pertanto al
proprietario il diritto di chiedere il permesso di costruire per tutto ciò che rimane al di fuori del
contratto di enfiteusi;
- usufruttuario;
- locatario, per la manutenzione straordinaria urgente ai sensi dell’art. 1577 c.c.;
- titolari di diritto reale di servitù prediali coattive o volontarie, come elettrodotti, funicolari, scarichi,
acquedotti, ecc. per lavori di manutenzione straordinaria o di trasformazione inerenti il loro titolo;
- affittuario agrario e concessionario di terre incolte per miglioramenti dei fabbricati rurali e della casa
di abitazione;
- titolari in base a negozio giuridico di diritto privato, cioè delega, procura o mandato da parte del
proprietario;
- titolari di diritti derivanti da provvedimenti autoritativi quali, ad esempio, il beneficiario,
l’assegnatario di terre incolte, il concessionario di miniere e di beni demaniali, nonché colui che, in
adempimento ad obblighi di fare, sia a ciò autorizzato per ordine del giudice;
- titolare di diritto derivante da speciali situazioni previste dalla legge quali, ad esempio, tutore e
curatore. Ne discende che il minore e l’interdetto, l’inabilitato, il fallito potranno presentare la
richiesta di condono attraverso i genitori, il tutore, il curatore fallimentare, data la natura dell’atto da
compiersi; nel caso di concordato preventivo o di amministrazione controllata potrà ritenersi che il
debitore possa presentare autonomamente domanda di condono poiché siffatta richiesta rientra nei
limiti dell’amministrazione dei suoi beni e dell’esercizio dell’impresa sotto la vigilanza del commissario
giudiziale a norma dell’art. 167 della legge n. 77/1955.
Quando il soggetto titolare del diritto sull’immobile sia una persona giuridica, il richiedente la sanatoria va
identificato nella persona fisica che ne ha la rappresentanza legale e che agisce in base alla stessa.
Nell’ambito della categoria dei soggetti legittimati, in capo ai quali è comunque riconoscibile un interesse
giuridico ed economico all’ottenimento della sanatoria, si ritengono rientranti i detentori del bene abusivo.
Un esempio tipico di tale fattispecie si rinviene nel locatario del bene abusivo, al quale indubbiamente
deriverebbe un danno qualora non fosse concessa la sanatoria. In tale ipotesi, si ha una sorta di
surrogazione del conduttore al proprietario, in quanto l’inerzia di quest’ultimo potrebbe produrre effetti
pregiudizievoli anche per il primo.
Un interesse al conseguimento del condono edilizio può altresì essere riconosciuto a colui che, al
momento della presentazione della domanda, non sia più proprietario dell’immobile abusivo, ma sia stato
l’autore dell’illecito, con evidente interesse agli effetti estintivi dell’ illecito sia di natura penale che
amministrativa (demolizione).
Altri casi particolari possono essere rappresentati da: coloro che vantino un credito nei confronti del
proprietario dell’immobile abusivo; proprietario del suolo sul quale insiste il manufatto abusivo realizzato
da un terzo; l’istituto di credito e chiunque abbia concesso al proprietario un mutuo coperto da garanzia
sull’immobile; il figlio maggiorenne a causa dell’inerzia del genitore.
Da questa ricognizione dei soggetti legittimati a richiedere il condono emerge con evidenza una profonda
alterazione del principio generale contenuto nell’art. 11 del Testo Unico dell’edilizia, in base al quale il
provvedimento può essere rilasciato solo al proprietario od all’avente titolo che vanti un diritto reale.
Il rilascio del provvedimento di sanatoria ad un «altro soggetto interessato» pone un problema di voltura
del titolo, nell’ambito dell’eventuale azione di rivalsa.
E’ altresì da sottolineare che, ai sensi del secondo comma dell’art. 38 della legge n. 47/1985, come
modificato dall’art. 6 della legge n. 68/1988, qualora l’immobile appartenga a più proprietari, l’oblazione
versata da uno di essi estingue il reato anche nei confronti degli altri comproprietari.
L’art. 10 della legge n. 68/1988 ha, poi, fornito chiarimenti in merito all’ammissibilità di domande relative
all’edilizia agevolata, stabilendo che il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria per opere abusive
comportanti l’aumento delle superfici massime consentite nelle abitazioni per le quali sia stato concesso
un finanziamento pubblico di qualsiasi genere non determina, la decadenza dai relativi benefici.
Si è quindi optato per la permanenza di agevolazioni finanziarie in presenza di abusi edilizi eccedenti i
limiti dimensionali fissati per legge, i quali non sono perciò da considerare inderogabili ai fini del condono
e non implicano la decadenza dei benefici sui mutui.
Azione di rivalsa
Come si è già parzialmente accennato, il comma terzo dell’art. 31 della legge n. 47/1985, nell’accordare
la legittimazione a presentare la domanda in sanatoria ad «ogni altro soggetto interessato» (diverso da
chi ha titolo ad ottenere il titolo abilitativo in via ordinaria) fa salvo il diritto di rivalsa nei confronti del
proprietario. Tale diritto deve intendersi riferito all’importo dell’oblazione e degli oneri concessori che
siano stati pagati ed alle altre spese affrontate per la domanda in sanatoria.
In linea generale, per definire tale istituto occorre aver riguardo ai rapporti intercorrenti tra chi (diverso
dal proprietario) ha un interesse ad ottenere la sanatoria ed il proprietario.
Il diritto di rivalsa non compete certamente quando il soggetto interessato alla sanatoria sia esso stesso
responsabile dell’abuso compiuto (ad esempio, nel caso che l’abuso edilizio sia stato eseguito dal
locatario, senza consenso del proprietario), mancando in questo caso il presupposto di un regresso.
Il diritto deve invece essere riconosciuto allorquando dalla domanda di condono derivi un vantaggio
patrimoniale per il proprietario del bene, consistente nella legalizzazione del bene stesso e nella non
applicazione delle sanzioni amministrative, ovvero il non esperimento di un’azione per danni da parte
dell’acquirente ignaro dell’abuso nei confronti del venditore responsabile dell’illecito.
Il committente, il costruttore e il direttore dei lavori
I soggetti responsabili della conformità delle costruzioni, diversi dal proprietario, devono presentare, per
poter beneficiare degli effetti estintivi penali, un’autonoma domanda di condono, corrispondendo
un’oblazione nella misura del 30 per cento rispetto a quella dovuta, ai sensi di legge, dal proprietario.
Tale disposizione si applica ai soggetti indicati dall’art. 29 del Testo Unico dell’edilizia, ossia al titolare del
permesso di costruire, al committente, al costruttore ed al direttore lavori, ove siano diversi dal
proprietario.
Essendo il versamento finalizzato all’ottenimento dei benefici penali, non ne ricorrono i presupposti
quando si è in presenza di abusi non sanzionati dall’art. 44 del Testo Unico dell’edilizia.
Egualmente non si rinviene l’onere dell’oblazione allorquando sia intervenuta la prescrizione del reato per
il decorso del triennio o l’amnistia.
Il pagamento di tale oblazione non è condizionato dalla mancata presentazione della domanda di
sanatoria che deve essere inoltrata dal proprietario o da altro soggetto interessato: ugualmente esso non
è collegato all’eventuale esito negativo della domanda di sanatoria ovvero al mancato pagamento
dell’oblazione relativo alla stessa.
Condizione essenziale è che vi sia una richiesta distinta di ciascun soggetto, diverso dal proprietario ed un
autonomo versamento.
Se la domanda è effettuata da uno o più soggetti, ma non da tutti quelli obbligati, la stessa può avere
sempre il suo corso, ovviamente producendo i suoi effetti solo a beneficio di chi si sia attivato ed abbia
pagato l’oblazione.
Si può porre il problema se il soggetto di cui all’art. 29 del Testo Unico dell’edilizia possa presentare
domanda di sanatoria corrispondendo l’intera oblazione, non limitando quindi gli effetti a quelli penali, ma
estendendoli anche a quelli amministrativi: ossia, la conservazione del bene.
Indubbiamente, può essere riconosciuto un interesse analogo a quello previsto per gli altri soggetti che
non vantano un diritto di proprietà o reale.
Si potrebbe però prospettare la questione che l’oblazione operi come causa estintiva penale solo per il
soggetto al quale la causa estintiva si riferisce, avendo il reato natura personale. Ed allora, si arriverebbe
alla conclusione contraddittoria che il proprietario dovrebbe presentare un’autonoma domanda di
oblazione limitata all’estinzione del reato penale.
Si deve comunque sottolineare che, aldilà dell’aspetto penale, l’art. 29 del testo Unico dell’edilizia
prevede che i soggetti diversi dal proprietario siano tenuti al pagamento delle sanzioni pecuniarie e
solidalmente alle spese per l’esecuzione in danno in caso di demolizione delle opere abusivamente
realizzate, salvo che dimostrino di non essere responsabili dell’abuso.
Potrebbe dunque essere riconosciuto un interesse alla non applicazione delle sanzioni amministrative.
Si possono ipotizzare anche contrasti in ordine alla presentazione della domanda di condono tra
proprietario e soggetti non aventi titolo.
Ad esempio, un creditore presenta la domanda avendo interesse alla conservazione del bene e nella
presunzione che l’opera sia abusiva, con riserva di rivalersi delle spese sostenute nei confronti del
proprietario.
Ove, però, il proprietario possa comprovare la legittimità della costruzione, è da ritenersi ammissibile la
presentazione da parte dello stesso di un’istanza al Comune tesa a dimostrare la mancanza del
presupposto di legge (ossia la violazione della normativa urbanistico-edilizia) per la presentazione della
domanda. In caso di mancato accoglimento dell’istanza e conseguente rilascio del titolo in sanatoria, il
proprietario potrà proporre ricorso al giudice amministrativo per l’annullamento del provvedimento.
In alternativa, il soggetto che ha presentato la domanda potrebbe richiedere al Comune di non
considerare valida la domanda per mancanza dell’oggetto, ossia l’illecito.
Diritti dei terzi
Un problema particolare è rappresentato dai riflessi della sanatoria nei riguardi dei diritti dei terzi.
Con riferimento alle disposizioni della legge n. 47/1985, inizialmente, si era affermato che la sanatoria
sembrava derogare anche a tali diritti e, conseguentemente, essi non costituivano un limite per
l’ottenimento della legalizzazione delle costruzioni.
In seguito, è prevalsa l’interpretazione che la salvezza dei diritti dei terzi costituiva un limite non tanto al
conseguimento della sanatoria quanto piuttosto al dispiegamento degli effetti di questa, in quanto
l’effetto estintivo era, per legge, circoscritto agli aspetti penali ed amministrativi.
In sostanza è prevalso l’orientamento, suffragato dalla giurisprudenza, che il provvedimento di sanatoria
è inidoneo a comprimere i diritti soggettivi dei terzi, in quanto tale atto si deve intendere emanato (come
per il normale permesso di costruire) con salvezza degli stessi diritti e finalizzato a regolamentare solo il
rapporto tra il privato e la pubblica amministrazione.
L’art. 32, comma 31, della legge n. 326/2003 codifica il principio per cui il condono non può esplicare i
propri effetti sui rapporti fra privati e sugli interessi privatistici tutelati dall’ordinamento giuridico.
Locatario
In alcune circostanze, il proprietario potrebbe voler opporsi al rilascio del titolo in sanatoria presentato dal
locatario e sollecitare l’applicazione dei provvedimenti sanzionatori.
In proposito, si deve premettere che il locatario è fra i soggetti legittimati a presentare la domanda di
sanatoria, in quanto non si può escludere un suo interesse al conseguimento della sanatoria medesima,
soprattutto ove sia stato autore dei lavori.
Tuttavia, si deve ritenere che il principio in base al quale la legittimazione è estesa a qualsiasi soggetto
interessato alla sanatoria nella fattispecie sia riconducibile alla gestione di affare altrui, di cui agli articoli
2028 e ss. del codice civile. Si deve, infatti, rilevare che lo stesso art. 31, comma terzo, introduce un
potere di rivalsa nei confronti del proprietario, in conformità a quanto disposto dall’art. 2031 codice civile.
Pertanto, si deve riconoscere al proprietario il potere di opporsi agli effetti derivanti dalla domanda di
sanatoria presentata da altri. Si può verificare, difatti, che egli non abbia interesse, per qualsiasi motivo,
a conservare l’opera abusiva, oppure non intenda sostenere gli oneri finanziari derivanti dalla sanatoria
(oblazione e contributi concessori) ove ne ricorrano i presupposti.
Condominio
Alcune problematiche particolari riguardano i soggetti che possono presentare domanda per abusi totali o
parziali delle parti comuni in immobili condominiali.
L’ipotesi più ricorrente è che l’assemblea condominiale deliberi in merito alla domanda di condono e
conferisca il relativo incarico all’amministratore.
Nel caso di inerzia dell’assemblea, oltre all’amministratore, anche il singolo condomino può provvedere
agli adempimenti per la sanatoria delle parti comuni, in quanto titolare di un interesse diretto, fatta salva
la rivalsa nei confronti degli altri condomini per gli oneri sostenuti, salvo che questi non si oppongano al
condono.
I singoli condomini provvederanno a presentare anche la domanda relativa agli abusi della unità
immobiliare di loro appartenenza.
Pluralità di soggetti
Si può prospettare l’eventualità che siano presentate più domande da parte di soggetti diversi per la
sanatoria di uno stesso immobile, aldilà della fattispecie delle specifiche domande di oblazione finalizzate
all’estinzione dei reati personali che devono essere presentate dai soggetti di cui all’art. 29 del Testo
Unico dell’edilizia .
Nel caso di soggetti ugualmente titolari di un diritto reale, il Comune procederà all’esame di quella
presentata prima in ordine cronologico.
Allorquando, invece, vi sia concorrenza tra la domanda di un proprietario e quella di altri soggetti
interessati sarà data preferenza a quella del proprietario, in virtù del rapporto qualificato che lega
quest’ultimo al bene abusivamente realizzato ed al fine di eliminare inutili azioni di rivalsa.
In ogni caso dovrà essere restituita l’oblazione riferita alla domanda ripetitiva di quella che formerà
oggetto di istruttoria da parte del Comune.
 

3. ESCLUSIONI E LIMITAZIONI DELLA SANATORIA
Sono espressamente escluse dal condono le opere:
- non suscettibili di adeguamento antisismico ai sensi dell’Ordinanza del Presidente del Consiglio dei
Ministri n. 3274/2003 pubblicata nel supplemento ordinario alla G.U. n. 105 dell’8 maggio 2003, che
detta i nuovi criteri di classificazione sismica del territorio nazionale, sulla base di quattro tipologie di
zone;
- realizzate su aree pubbliche qualora non venga conseguita la disponibilità a titolo oneroso;
- realizzate su immobili dichiarati monumento nazionale o di interesse particolarmente rilevante ai
sensi degli articoli 6 e 7 del T.U. beni culturali (D.Lgs. 490/1999);
- realizzate su aree boscate o su pascolo, i cui soprassuoli siano stati percorsi dal fuoco nell’ultimo
decennio;
- realizzate nei porti e nelle aree del demanio marittimo di preminente interesse nazionale.
Viene prevista, inoltre, un’esclusione soggettiva legata alla circostanza che il soggetto realizzatore o
avente causa sia condannato con sentenza definitiva per associazione di tipo mafioso, riciclaggio o
impiego di denaro di provenienza illecita.
Sono altresì confermate le ipotesi di insanabilità di cui all’art. 33 della legge n. 47/1985 correlate ai
vincoli che comportino l’inedificabilità imposti prima dell’esecuzione dei lavori e finalizzati a tutela di
interessi storici, artistici, architettonici, archeologici, paesistici, ambientali ed idrogeologici, a tutela delle
coste marine, lacuali e fluviali, alla difesa militare e della sicurezza interna o comunque comportanti
inedificabilità delle aree.
L’art. 33 prevede la presenza contestuale di due condizioni: la prima riguarda la circostanza di carattere
temporale relativa all’imposizione del vincolo anteriormente all’esecuzione delle opere; la seconda è
inerente al presupposto che il vincolo abbia come contenuto l’inedificabilità.
Ove il vincolo di inedificabilità sia stato imposto dopo l’esecuzione delle opere, la costruzione è
suscettibile di sanatoria, salvo che non ricorrano le esplicite fattispecie indicate dall’art. 32, che ha inteso
fissare speciali cautele e condizioni in caso di particolari vincoli di inedificabilità sopravvenuta.
L’altra condizione posta in generale dall’art. 33 è che il vincolo gravante sull’area sia di inedificabilità
assoluta.
Con tale termine si deve intendere un divieto assoluto di edificare, per cui si può argomentare che non
rientrano in tale casistica né l’indice minimo di edificabilità previsto al di fuori dei centri abitati (es. zone a
verde agricolo), né in generale le limitazioni dell’art. 9 del Testo Unico edilizia, che all’interno dei centri
abitati consente pur sempre interventi sull’edificato.
Anche nel caso di tali vincoli di inedificabilità occorrerà verificare se essi siano venuti meno; in tale ultima
ipotesi non potrebbero più costituire un ostacolo al conseguimento della sanatoria.
Nell’elencare i vincoli presi in considerazione, l’art. 33 indica, alle prime tre lettere, peculiari categorie di
tutela, ma conclude poi la casistica con la lettera d) che si riferisce ad ogni altro vincolo che comporti
l’inedificabilità delle aree.
Tale dizione sembra rendere esemplificative le lettere precedenti, in quanto l’ultima ingloba in sé tutte le
altre ipotesi residuali di inedificabilità.
Un problema interpretativo riguarda, però, proprio la dizione «ogni altro vincolo», ossia se vi siano
ricompresi solo quelli derivanti da leggi o anche quelli imposti da strumenti urbanistici.
Difatti, si deve considerare che la lett. a) richiama espressamente sia il vincolo imposto da leggi statali e
regionali, che quello scaturente dagli strumenti urbanistici; mentre la lett. d) è indeterminata e non offre
rinvii espliciti.
All’interno dei vincoli di piano andranno però esclusi i casi delle destinazioni a spazi ed edifici pubblici,
regolati dall’art. 32 ed in base al quale l’esecuzione in vigenza del vincolo preclude la possibilità di
conseguire la sanatoria.
Un’ulteriore categoria di opere insanabili è ricollegata dalla legge n. 326/2003, nell’ambito della riscrittura
dell’art. 32 della legge n. 47/1985, ad immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e
regionali a tutela di interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali e paesistici, nonché
dei parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali qualora istituiti prima dell’esecuzione delle
opere, in assenza o in difformità dal titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle
prescrizioni degli strumenti urbanistici.
L’art. 32 della legge n. 47/1985 viene integralmente sostituito, apportando le seguenti innovazioni.
Si fa riferimento ad opere su immobili, vale a dire sia costruzioni che aree, mentre prima si richiamavano
solo le aree.
Viene generalizzato il principio che, trascorsi 180 giorni dalla richiesta di parere favorevole agli enti
preposti alla tutela, si forma il silenzio rifiuto che può essere impugnato in via giurisdizionale, e nel
contempo è soppressa la precedente previsione del silenzio assenso dopo 120 giorni per i pareri relativi
ad abusi che non comportano aumenti di superficie o di volumi in aree oggetto di tutela paesistica ai
sensi delle leggi 1497/1939 e 431/1985.
Per l’acquisizione dei pareri viene convocata una conferenza di servizi con la previsione che il dissenso
espresso da una amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, ivi compresa
la soprintendenza competente alla tutela del patrimonio storico artistico od alla tutela della salute,
preclude comunque la sanatoria, modificando in tal modo la disciplina ordinaria della conferenza di
servizi.
Si precisa che il rilascio del titolo abilitativo edilizio estingue anche il reato per la violazione del vincolo.
Vengono invece confermate le prescrizioni relative ad opere abusive su aree vincolate dopo la loro
esecuzione in relazione a zone sismiche, destinate ad edifici pubblici o spazi pubblici (ove non sia
intervenuta la decadenza) e a fasce di rispetto stradale.
Si deve sottolineare che anche il nuovo art. 32 si riferisce indeterminatamente a vincoli, ma il comma 26
dell’art. 32 della legge n. 326/2003 che integra la disposizione, prende in considerazione i vincoli imposti
sulla base di leggi statali e regionali, non richiamando invece i vincoli di tutela imposti dagli strumenti
urbanistici, come invece esplicitato dall’art. 33 della legge n. 47/1985 che è rimasto invariato.
Il principale problema applicativo è ricollegato ad un’altra previsione del comma 26 dell’articolo 32 della
legge n. 326/2003, in base alla quale le opere abusive in zone vincolate, ferma restando la necessità di
acquisire parere favorevole da parte dell’ente preposto alla tutela, non sono sanabili per assenza o
difformità del titolo abilitativo edilizio, se non conformi alle norme urbanistiche edilizie ed alle prescrizioni
degli strumenti urbanistici.
Tale ultima previsione della conformità al piano sembra dunque essere estremamente limitativa ed è solo
parzialmente attenuata dalla prescrizione che il parere non è richiesto quando le violazioni relative
all’altezza, i distacchi, la cubatura o la superficie coperta non eccedano il 2 per cento delle misure
prescritte. Questa franchigia dovrebbe dunque valere anche come minimo consentito di difformità dal
piano.
La previsione della conformità non dovrebbe invece ritenersi applicabile nel caso di abusi eseguiti prima
dell’imposizione del vincolo, ferma restando l’acquisizione del parere favorevole secondo quanto indicato
dalle circolari ministeriali emanate in occasione dei precedenti condoni.
Si devono altresì ritenere condonabili le tipologie n. 4, 5 e 6 sulla base al combinato disposto dell’allegato
1 e del comma 26, lett. b), dell’art. 32, legge n. 326/2003, in virtù del collegamento con le zone
vincolate.
Ugualmente devono ritenersi ammissibili le ristrutturazioni edilizie non ricomprese nelle fattispecie
disciplinate dall’art. 10, comma 1, lett. c, del T.U. Edilizia.
In caso di conformità allo strumento urbanistico, il parere si estrinseca in una valutazione di compatibilità
delle opere realizzate abusivamente con gli interessi cui è preordinato il vincolo imposto sull’area (o
sull’edificio), analoga, nella sostanza, a quella sottostante ai provvedimenti positivi o negativi che devono
precedere i titoli abilitativi sugli stessi beni in via ordinaria. In proposito, però, è pur sempre ipotizzabile,
in considerazione dell’ormai avvenuta edificazione, che il parere contenga prescrizioni e condizioni per
contemperare la permanenza dell’immobile con le esigenze di tutela, ove ciò sia possibile.
Condizione per la richiesta del parere è che l’abuso comporti la necessità di verificare la compatibilità con
il vincolo, per cui nel caso ad esempio di opere all’interno di immobili vincolati ai sensi della l. n.
1497/1939 relativamente all’aspetto esterno, non devono ricorrere gli estremi per avanzare la richiesta,
poiché l’intervento non ha riguardato la parte vincolata.
La richiesta di parere deve essere inoltrata agli organi istituzionalmente preposti alla tutela del vincolo
imposto sulle aree od edifici.
Di norma, tale compito dovrebbe essere assolto dal Comune, mediante la convocazione di una conferenza
di servizi, così come previsto in via ordinaria dal T.U. edilizia.
Tuttavia, non è da escludere che lo stesso interessato si faccia parte attiva chiedendo il parere
direttamente all’amministrazione competente.
Così facendo, l’interessato è in grado di conoscere esattamente il giorno dal quale decorre il periodo
necessario per la formazione del silenzio rifiuto (intendendosi con ciò il giorno della ricezione della
domanda, piuttosto che quello dell’inoltro).
Allorquando tale onere venga assolto dal Comune, non è invece possibile acquisire una simile certezza,
salvo che il Comune non comunichi l’avvenuto invio della richiesta di parere, ovvero l’interessato si
avvalga delle facoltà previste dalla legge n. 241/1990.
Il parere negativo (o la formazione del silenzio rifiuto) preclude la possibilità di rilasciare la sanatoria e
tale diniego dovrà essere notificato dal Comune.
Anche il parere positivo deve essere comunicato all’interessato in modo che lo stesso acquisisca la
cognizione del venir meno delle cause ostative al decorso del termine per la formazione del silenzio
assenso ai fini anche del completamento delle opere.
Nel caso in cui il parere sia stato richiesto dall’interessato, questo avrà l’onere di comunicare l’esito
positivo al Comune, ove non abbia già provveduto in tal senso l’organismo competente alla tutela del
vincolo mediante l’invio di una comunicazione per conoscenza.
In tal modo, il Comune potrà eseguire la valutazione in ordine agli elementi urbanistico-edilizi di propria
competenza condizionanti ulteriormente la sanatoria.
 

4. SANATORIA SU AREE DEMANIALI
L’art. 32 della legge n. 326/2003 prevede norme diverse per la sanatoria delle opere abusive realizzate
su aree pubbliche a seconda della natura del proprietario delle aree stesse e cioè:
- aree di proprietà dello Stato o facenti parte del demanio statale: comma 14 e seguenti;
- aree di proprietà di enti pubblici territoriali: comma 43 che modifica l’art. 32 comma 5 della legge n.
47/85);
- aree già pubbliche, ma attribuite ai privati: comma 43 che modifica l’art. 32 comma 6 della legge n.
47/85.
Il presupposto indispensabile per la sanatoria dell’abusivismo è l’acquisizione in proprietà o in uso
dell’area sulla quale è stato compiuto l’abuso.
Aree di proprietà statale
Poiché dalla sanatoria degli abusi edilizi sono escluse le aree del demanio marittimo, lacuale, fluviale ed i
terreni gravati da uso civico non potrà esserne richiesta l’assegnazione in proprietà o in uso delle stesse.
Il rilascio del titolo abilitativo in sanatoria potrà avvenire, fermi restando gli eventuali ed ulteriori e
specifici nulla osta in genere previsti, a condizione che vi sia la disponibilità dello Stato:
- ad alienare a titolo oneroso l’area sui cui è stato realizzato l’immobile, ove l’area rientri nel
patrimonio disponibile;
- a garantire, a titolo oneroso, il diritto al mantenimento dell’opera, ove l’area sia del demanio o rientri
nel patrimonio indisponibile dello Stato, per non oltre 20 anni (comma 20) ad un canone di mercato
stabilito dall’Agenzia del Demanio.
Si evidenzia che la procedura delineata per questa casistica si sovrappone, parzialmente, nelle scadenze
temporali, con quella prevista per la richiesta di sanatoria edilizia.
Le domande relative all’acquisizione delle aree dovranno essere presentate entro il 31 marzo 2004
all’Agenzia del Demanio territorialmente competente con allegata la documentazione sull’illecito edilizio e
la ricevuta del pagamento dell’indennità di occupazione delle aree (limitatamente agli ultimi 5 anni).
Entro il 30 giugno 2005 ed il 31 dicembre 2005 dovrà essere corrisposto il prezzo di acquisto dell’area
calcolato secondo le indicazioni della tabella B.
Desta peraltro perplessità la previsione di un corrispettivo per l’occupazione dell’area (secondo la tabella
A) che può essere giustificata solo se si è in presenza di un’occupazione senza titolo.
Entro il 30 settembre 2004 occorre trasmettere copia della denuncia in catasto dell’immobile e del
relativo frazionamento (comma 15), mentre entro il 31 dicembre 2004 l’Agenzia del demanio
comunicherà l’assenso all’alienazione o al mantenimento.
Per le aree sottoposte al vincolo ai sensi dell’art. 32 della legge n. 47/85 sarà necessario ottenere
preliminarmente l’assenso da parte dell’autorità preposta alla tutela del vincolo (comma 17).
Considerato che il comma 17 non prevede alcun termine specifico, si ritiene che il termine finale per
l’acquisizione del nulla-osta sia comunque quello del 31 dicembre 2004 (vedi comma 15) e cioè lo stesso
entro cui l’Agenzia del Demanio comunicherà l’assenso sull’istanza di acquisto o di mantenimento
dell’immobile.
Le procedure di vendita dovranno concludersi entro il 31 dicembre 2006 e gli immobili saranno inalienabili
per 5 anni, decorrenti dal perfezionamento delle procedure di vendita e, sempre entro il 31 dicembre
2006, saranno rilasciati i provvedimenti formali di autorizzazione al mantenimento dell’opera (comma
20).
Aree di proprietà degli enti pubblici territoriali
Per le aree di proprietà degli enti pubblici territoriali è prevista una procedura diversa da quella per le
aree statali.
In questo caso non vi potrà essere la cessione in proprietà, ma la sola concessione dell’uso dell’area
secondo le seguenti regole:
- l’opera è realizzata senza il titolo che abilita al godimento del suolo;
- disponibilità dell’ente pubblico a concedere l’uso del suolo (che dovrà essere espressa entro 180 gg.
dalla richiesta);
- concessione limitata alla sola superficie occupata dal fabbricato ed alle pertinenze (con un limite
massimo di tre volte l’area coperta dal fabbricato);
- valore del corrispettivo d’uso, in assenza di specifiche norme regionali, stabilito dall’Agenzia del
demanio con riferimento al valore del terreno determinato all’epoca di realizzazione della costruzione
aumentato della variazione ISTAT dei prezzi per famiglie di operai ed impiegati;
- concessione del diritto di superficie per un periodo massimo di 60 anni.
La disposizione non prevede un termine entro cui dovranno essere presentate le domande di
regolarizzazione, anche se la norma generale stabilisce che la sanatoria possa conseguirsi solo a
condizione della disponibilità dell’area a titolo oneroso.
Aree già pubbliche attribuite ai privati
La fattispecie si riferisce a quelle aree pubbliche che, a seguito di un piano particolareggiato, cessino di
essere proprietà pubblica e non si prestino per attività edilizia accedendo quindi alla proprietà di terreni
confinanti.
A fronte di questa accessione l’art. 21 della legge n. 1150/42, prevede che vi sia stato il pagamento di un
corrispettivo e quindi l’eventuale opera edilizia realizzata senza titolo sarebbe soggetta alle disposizioni
generali in materia di sanatoria dell’abusivismo edilizio.
Il presupposto del comma 6, che ripropone con minime varianti, il comma 5, del precedente art. 32, è da
ricercarsi nel fatto che l’area non sia ancora di proprietà in quanto occupata senza titolo.
 

5. PROCEDIMENTO PER LA SANATORIA
Il contenuto della domanda di sanatoria
La domanda di sanatoria deve essere presentata presso il Comune nel cui territorio ricade l’opera abusiva
entro il 31 marzo 2004.
Il termine non opera in due fattispecie particolari:
- annullamento, decadenza ed inefficacia del titolo abilitativo edilizio dichiarate successivamente
all’entrata in vigore della legge;
- trasferimenti derivanti da procedure esecutive immobiliari individuali o concorsuali, nonché da
procedure di amministrazione straordinaria o di liquidazione coatta amministrativa, purché le ragioni
di credito siano anteriori all’entrata in vigore della legge.
Si ricorda comunque che l’abuso deve essere stato realizzato entro il 31 marzo 2003.
In entrambi i casi vige, però, il rispetto del termine di ultimazione delle opere abusive e la domanda deve
essere presentata entro i 120 giorni dalla data, rispettivamente, di notifica del provvedimento
sanzionatorio o dell’atto di trasferimento.
La domanda deve essere corredata dalla seguente documentazione:
- dichiarazione sostitutiva di atto notorio, con allegata documentazione fotografica, dalla quale risulti la
descrizione delle opere per le quali si chiede il titolo abilitativo edilizio in sanatoria e lo stato dei lavori
relativo;
- qualora l’opera abusiva supera i 450 metri cubi, da una perizia giurata sulle dimensioni e sullo stato
delle opere e una certificazione redatta da un tecnico abilitato all’esercizio della professione
attestante l’idoneità statica delle opere eseguite;
- ulteriore documentazione eventualmente prescritta con norma regionale.
La dichiarazione è resa davanti al notaio od al funzionario che riceve la domanda di sanatoria.
Si deve, altresì, sottolineare che se l’oblazione è stata determinata in modo non veritiero e palesemente
doloso, trovano applicazione le sanzioni della l. n. 47/1985.
Indubbiamente, il dolo e la non veridicità non vanno riferiti tanto all’entità dell’oblazione, quanto piuttosto
ai contenuti della domanda e della dichiarazione. Ossia, deve rinvenirsi l’intento inequivocabile
dell’interessato di occultare o di prospettare alcuni elementi in modo da pervenire all’obiettivo di
corrispondere un’oblazione differente da quella dovuta ovvero di far rientrare nel condono abusi non
sanabili.
Non può quindi essere ricollegato a tale fattispecie un errore materiale ovvero un’errata individuazione
della tipologia d’abuso.
E’ essenziale, dunque, che lo stato di fatto corrisponda fedelmente a quanto denunciato, di modo che, in
caso di errore in buona fede nella determinazione dell’oblazione, sia pur sempre possibile procedere ad
un conguaglio della somma da corrispondere.
La documentazione
L’eventuale mancanza di alcuni allegati alla domanda, con eccezione dell’attestazione del relativo
pagamento, non rende la stessa irricevibile da parte del Comune, restando impregiudicata la possibilità di
integrare gli atti mancanti sia per iniziativa dell’interessato, che su richiesta del Comune.
Le uniche conseguenze negative (intese come cause ostative) delle carenze documentali si esplicano sul
rilascio del titolo in sanatoria nonché sulla formazione dell’eventuale silenzio-assenso.
Tali effetti interruttivi si producono, però, solo con riferimento agli allegati previsti dalla legge, mente non
sono ricollegabili ad eventuali richieste del Comune di ulteriori documenti.
E’ indubbio che la questione della documentazione da presentare a corredo della domanda di condono sia
particolarmente delicata. In effetti si tratta di contemperare l’esigenza di identificare l’opera ai fini del
rilascio del titolo in sanatoria, con quella di evitare che, attraverso la reiterata richiesta di atti istruttori da
parte dell’amministrazione comunale, l’istanza dell’interessato resti per troppo tempo senza risposta,
positiva o negativa.
D’altronde, il titolo abilitativo edilizio in sanatoria è un atto non perfettamente confrontabile con gli atti
abilitativi che il Comune rilascia in via ordinaria per consentire trasformazioni urbanistiche ed edilizie. Ed
è per questi motivi che il legislatore ha inteso indicare analiticamente gli allegati a corredo della
domanda, che devono dunque ritenersi necessari, mentre gli altri atti istruttori non possono considerarsi
idonei ad interrompere il termine per l’esame della domanda.
Si deve sottolineare che anche il soggetto richiedente il condono ha interesse ad una rappresentazione
grafica dettagliata dell’abuso, in vista di possibili ulteriori legittime trasformazioni da eseguire in futuro,
ovvero per evidenziare l’ultimazione dei lavori, nonché al fine dell’esame della compatibilità con eventuali
vincoli.
Le opere di completamento
La legge consente la sanatoria di opere che non risultino ultimate, essendo sufficiente per le costruzioni
residenziali la presenza del rustico e della copertura in modo da identificare la volumetria, mentre per le
opere sull’edificato nonché per quelle a destinazione non residenziale si deve certificare un
completamento funzionale che comprovi, cioè, anche in assenza di finiture, l’uso al quale siano state
preordinate le opere. Si ricorda, invece, che in regime ordinario l’ ultimazione si intende avvenuta quando
l’opera sia in grado di ottenere l’agibilità.
Ne discende che, ai sensi dell’art. 35 della legge n. 47/1985, è altresì riconosciuto all’interessato il diritto
di ultimare le opere, anche anticipatamente rispetto al rilascio del provvedimento di sanatoria,
rispettando, però, congiuntamente due condizioni: che siano trascorsi 120 giorni dalla presentazione della
domanda; che siano state versate due rate dell’oblazione.
Tale diritto al completamento non può però essere esercitato nel caso di presenza di vincoli di
inedificabilità assoluta di cui all’art. 33 della legge. n. 47/1985 ovvero qualora non siano stati acquisiti i
pareri nel caso di vincoli relativi di cui all’art. 32 della stessa legge, ovvero la disponibilità alla alienazione
del suolo o al mantenimento dell’opera sullo stesso, nel caso di opere abusive realizzate su aree
demaniali o del patrimonio statale.
La disposizione relativa al completamento conferma, dunque, che la sanatoria, salvo casi ritenuti
meritevoli di particolare tutela, è da considerarsi un atto dovuto che non consente margini di
discrezionalità alle amministrazioni comunali.
Una fattispecie particolare di completamento, sempre a seguito della presentazione della domanda, è
prevista dall’art. 43 della legge n. 47/1985 ed inerisce alla sanatoria di opere non ultimate per effetto di
provvedimenti amministrativi e giurisdizionali. Il fatto che l’interessato abbia a suo tempo ottemperato
all’ordinanza di sospensione dei lavori gli consente ora l’effettuazione dei lavori di completamento per
rendere funzionale la struttura in qualsiasi stato si trovi ed in modo da renderla adatta a svolgere la
funzione cui erano destinati.
La responsabilità in ambedue le fattispecie normative sopra richiamate ricade principalmente
sull’interessato che, a tal fine, notifica al comune l’intento di eseguire le opere, comprova il decorso del
tempo e il versamento delle due rate di oblazione, allega una perizia giurata ovvero documentazione
avente data certa in ordine allo stato dei lavori abusivi, nonché, ove previsto, il parere ex art. 32 della
legge n. 47/1985.
Prima di iniziare concretamente i lavori devono però trascorrere trenta giorni, nel corso dei quali il
Comune può comunicare un divieto di completamento. Tale divieto deve essere congruamente motivato e
quindi riconducibile ad una carenza rispetto alle condizioni di legge o ad un diniego di sanatoria per
domanda non veritiera o per ricorrenza delle ipotesi di insanabilità ex art. 33 della legge n. 47/1985.
I termini per l’istruttoria ed il silenzio-assenso
La fase istruttoria si apre con la nomina del responsabile del procedimento ai sensi della legge n.
241/1990 e con i successivi accertamenti che devono riguardare:
- la sussistenza dei requisiti soggettivi ed oggettivi;
- l’idoneità della dichiarazione ad individuare le opere abusive;
- la completezza della documentazione di legge, compresi gli eventuali pareri o le dichiarazioni di
disponibilità del suolo pubblico;
- l’esatta determinazione dell’oblazione e del contributo concessorio;
- il riscontro della veridicità o non dolosità delle dichiarazioni.
In caso di accertata carenza documentale, il responsabile invita l’interessato ad integrare la domanda, al
fine di poter concludere l’istruttoria, entro tre mesi a pena decadenza.
L’esame della domanda deve essere infatti espletato entro il termine di ventiquattro mesi, scaduto il
quale il silenzio serbato dall’amministrazione equivale a titolo in sanatoria, a condizione però che siano
stati integralmente corrisposti l’oblazione e, ove dovuto, il contributo concessorio (somma autoliquidata
più eventuale conguaglio), nonché presentate la denuncia al catasto, la denuncia ai fini I.C.I. quella per la
tassa di smaltimento dei rifiuti solidi urbani e quella per l’occupazione di suolo pubblico, ove dovute.
Il termine per la formazione del silenzio assenso non opera nei casi di abusi ricadenti nelle fattispecie di
insanabilità assoluta e non inizia a decorrere fintanto che non sia stato acquisito il parere nei casi di
sanabilità condizionata dall’espressione di giudizi di compatibilità.
Agibilità
Il rilascio del titolo in sanatoria, sia in forma esplicita che a seguito della formazione del silenzio assenso,
deve essere seguito dalla certificazione di agibilità delle costruzioni abusive nei casi previsti dalla legge.
Il certificato di agibilità è disciplinato dal Testo Unico dell’edilizia - titolo III - e consiste in una valutazione
della sussistenza di determinati requisiti della costruzione sulla base di norme tecniche.
In altre parole, acquisiti tutti gli elementi tecnici rilevanti ai fini della valutazione, il dirigente comunale
preposto all’ ufficio competente è vincolato al rilascio o al diniego del provvedimento di agibilità a seconda
che non sussistano o vi siano cause di insalubrità.
Inoltre, la possibilità di rilascio del certificato di agibilità per singole parti dell’ edificio non può
legittimamente essere negata quando queste possiedano i requisiti richiesti sia dalle leggi sanitarie, che
dai regolamenti di igiene, per renderli idonee allo specifico uso dichiarato.
La considerazione di trovarsi di fronte ad immobili già ultimati ha indotto il legislatore a prevedere una
facoltà di deroga ad alcune disposizioni igienico-sanitarie (ad es. altezza dei vani), salvaguardando però
la rispondenza alla sicurezza statica, alla prevenzione degli incendi e degli infortuni.
Tali elementi inderogabili erano indicati dall’art. 35 della legge n. 47/1985, ma si ha modo di ritenere che
tale inderogabilità valga anche per la normativa sopravvenuta relativa alla sicurezza degli impianti ed
all’inquinamento da scarichi civili.
Naturalmente, è opportuno che la deroga non sia esercitata in relazione alle singole fattispecie, ma che
siano invece fissati in un’apposita delibera comunale i requisiti minimi generali ai fini dell’agibilità.
Integrazione dei contenuti della domanda
La legge prescrive un termine perentorio entro il quale deve essere presentata la domanda di sanatoria.
Nel contempo, però, non pone all’interessato il divieto esplicito di modificare o sostituire l’istanza
presentata, purché ciò avvenga prima del termine finale predetto e l’amministrazione competente non si
sia ancora pronunciata al riguardo.
Né può esservi contrasto tra la nuova e la precedente istanza di condono, in quanto quest’ultima viene
ritirata e sostituita dall’interessato con una nuova.
Più specificatamente, circa i limiti dell’ammissibilità di integrazione della domanda deve rilevarsi che la
legge n. 47/1985 sembra escludere prescrizioni rigide.
Nessun limite, infatti, è esplicitamente posto dalla legge alla integrazione della domanda, anche se deve
ritenersi che l’ulteriore documentazione non possa, comunque, costituire una domanda radicalmente
nuova. In tale ipotesi, infatti, potrebbe configurarsi l’ipotesi di infedeltà dolosa.
Le condizioni per l’integrazione o la rettifica degli elaborati e di atti già contenuti nelle istanze di condono
edilizio sono quindi sostanzialmente due: la prima è che gli elementi introdotti a rettifica o ad
integrazione siano supportati da atti che ne assicurino la veridicità; la seconda, che vengano esplicitate le
motivazioni che abbiano determinato in sede di presentazione della istanza, gli errori o le omissioni
riscontrate.
Oblazione ed oneri di concessione
Per espressa disposizione del comma 34 dell’art. 32, non si applicano le riduzioni dell’oblazione previste
dalle precedenti leggi di condono per la prima casa e per alcune tipologie di insediamenti produttivi.
Nel contempo non possono essere diminuiti gli oneri di concessione, che sono però incrementabili fino al
100% dalle Regioni.
 

6. DISPOSIZIONI VARIE
Scioglimento del consiglio comunale per mancata pianificazione
Con queste disposizioni vengono apportate modifiche all’art. 141 del Testo Unico degli enti locali (D.Lgs.
n. 267/2000), che disciplina lo scioglimento e la sospensione dei consigli comunali e provinciali.
In particolare, viene introdotta una nuova causa di scioglimento dei consigli dei comuni con più di mille
abitanti, al fine di rafforzare l’obbligo di dotarsi di un sistema organico di pianificazione.
Qualora gli enti locali siano sprovvisti dello strumento urbanistico generale e non provvedano all’adozione
entro diciotto mesi dalla data della loro elezione, i relativi consigli dovranno infatti essere sciolti con
decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell’interno, di concerto con il Ministro
delle infrastrutture e dei trasporti.
L’iniziativa per lo scioglimento spetta alla regione che, decorso il termine per l’adozione del piano
urbanistico generale, segnala al prefetto gli enti territoriali inadempienti.
Il prefetto, quindi, invita tali enti ad adempiere entro quattro mesi e, decorso infruttuosamente anche
quest’ultimo termine, inizia la procedura per lo scioglimento del consiglio comunale.
Recupero degli insediamenti abusivi
Viene poi modificato l’art. 29 della legge 47/1985, riguardante il recupero degli insediamenti abusivi e
l’adozione delle varianti agli strumenti urbanistici generali a ciò necessarie, con la sostituzione del comma
4, che regolava l’attuazione di tali varianti.
In base al nuovo comma 4, la partecipazione di soggetti privati ai programmi di recupero di immobili
abusivi non è più limitata alla fase dell’attuazione, ma è ammessa già in quella della formazione della
variante.
Le proposte di varianti di recupero urbanistico possono ora essere presentate al comune competente da
soggetti pubblici o privati, con allegato un piano di fattibilità tecnico, economico, giuridico e
amministrativo, finalizzato alla rivitalizzazione delle aree interessate dall’abusivismo edilizio e al
finanziamento, alla realizzazione e alla gestione di opere di urbanizzazione primaria e secondaria.
Poteri repressivi delle autorità pubbliche contro le opere abusive
L’art.32 contiene anche una serie di modifiche ed integrazioni al Testo Unico Edilizia (d.P.R. n. 380/2001),
nell’intento di rafforzare la vigilanza sull’attività di trasformazione del territorio e prevenire eventuali
abusi, incrementando i poteri repressivi delle autorità competenti ed inasprendo le sanzioni.
In particolare, i commi 44, 45 e 46 dell’art. 32 modificano l’art. 27, comma 2, del Testo Unico, ampliando
i poteri repressivi del comune.
Il dirigente o, nei comuni privi di personale di qualifica dirigenziale, il responsabile dell’ufficio comunale
competente al controllo sull’attività urbanistico-edilizia, può ora disporre l’immediata demolizione ed il
ripristino dello stato dei luoghi ogni volta che accerti non più soltanto l’inizio, ma altresì l’esecuzione di
opere abusive, in tutti i casi di difformità delle stesse dalla normativa urbanistica o dalle prescrizioni degli
strumenti di pianificazione.
In precedenza, l’esercizio di questo potere era invece limitato alle sole opere abusive ancora ad uno stato
iniziale e realizzate su aree soggette a vincolo di inedificabilità ovvero destinate a spazi o opere pubbliche
o ad interventi di edilizia residenziale pubblica, dovendo il dirigente in tutte le altre ipotesi ordinare prima
la sospensione dei lavori e solo successivamente procedere alla demolizione.
Per le opere abusive realizzate su immobili dichiarati monumento nazionale o soggetti a vincolo storico-artistico,
archeologico ovvero su immobili soggetti a vincolo paesistico di inedificabilità assoluta, il potere
di procedere alla demolizione delle stesse è ora attribuito al Soprintendente, che può agire su richiesta
della regione, del comune o delle altre autorità competenti alla tutela dei vincoli ovvero decorso il termine
di 180 giorni dall’accertamento dell’illecito, anche avvalendosi delle modalità operative di cui all’art. 2,
commi 55 e 56 della legge n. 662/1996, vale a dire attraverso la nomina di un commissario ad acta o
avvalendosi delle strutture tecnico-operative del Ministero della difesa.
Resta fermo, nel caso di opere abusive su aree boscate o montane soggette a vincolo idrogeologico o
gravate da usi civici ovvero soggette a vincolo storico-artistico o paesistico ai sensi del T.U. sui beni
culturali e ambientali (D.Lgs. 490/1999), l’obbligo per il dirigente comunale, prima di procedere alla
demolizione, di darne comunicazione alle amministrazioni competenti preposte alla tutela, che possono
comunque procedere anche di propria iniziativa.
Quest’ultima disposizione, in relazione alle aree tutelate in base al predetto Testo Unico sui beni culturali
e ambientali, pone comunque un problema di coordinamento con la nuova norma che attribuisce il potere
di demolizione al Soprintendente.
Incremento delle sanzioni pecuniarie per i reati edilizi
Il comma 47 modifica l’art. 44 del Testo Unico in tema di sanzioni penali per i reati edilizi, disponendo un
incremento del 100% delle sanzioni pecuniarie ivi previste, che conseguentemente risultano raddoppiate.
Demolizione di opere abusive
Il comma 49-ter dell’art. 32 sostituisce poi integralmente l’art. 41 del Testo Unico sulla demolizione delle
opere abusive.
Il nuovo testo dell’art. 41 demanda al prefetto il compito - prima attribuito al dirigente del competente
ufficio comunale - di provvedere al ripristino dello stato dei luoghi, disponendo la demolizione delle opere
abusive, nonché gli altri interventi a tutela della pubblica incolumità, qualora il responsabile dell’abuso
non vi abbia provveduto nel termine indicato nel provvedimento del dirigente comunale.
In particolare, viene introdotto l’obbligo a carico del dirigente comunale di trasmettere al prefetto, ogni
anno entro il mese di dicembre, l’elenco delle opere abusive che il responsabile dell’abuso non ha
provveduto a demolire, indicando altresì lo stato dei procedimenti di acquisizione - gratuita e di diritto a
favore delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo - degli immobili abusivi realizzati su aree
soggette a vincolo di inedificabilità e di successiva demolizione degli stessi.
Nello stesso termine anche le amministrazioni statali o regionali preposte alla tutela del vincolo devono
trasmettere al prefetto l’elenco delle demolizioni da eseguire, il quale entro trenta giorni dalla ricezione di
tali elenchi, provvederà agli adempimenti conseguenti al passaggio della proprietà dei beni e
all’esecuzione delle demolizioni.
I lavori di ripristino dello stato originario dei luoghi sono affidati, anche a trattativa privata, ad imprese
tecnicamente e finanziariamente idonee, ma il prefetto può avvalersi, tramite i provveditorati delle opere
pubbliche, delle strutture tecnico-operative del Ministero della difesa.
Obblighi a carico delle aziende erogatrici di servizi pubblici
Sempre al fine di contrastare il fenomeno dell’abusivismo, con l’inserimento di un nuovo comma 3-ter
all’art. 48 del Testo Unico Edilizia, è posto a carico delle aziende erogatrici di servizi pubblici e dei
funzionari che stipulano i contratti di somministrazione l’obbligo di comunicare al comune dove è situato
l’immobile le richieste di allaccio al servizio, con la contestuale indicazione del titolo abilitativo edilizio,
anche rilasciato in sanatoria.
Tale obbligo si aggiunge al divieto, già posto a carico delle aziende erogatrici di servizi pubblici, di
somministrare le forniture ad immobili privi di titolo abilitativo, pena la nullità del relativo contratto.
Canoni di concessione
Nell’ambito delle disposizioni per la sanatoria dell’abusivismo edilizio è stato previsto inoltre (comma 22)
l’aumento del 300%, a decorrere dal 1° gennaio 2004, dei canoni di concessione per gli stabilimenti
balneari.
 

7. MISURE FINANZIARIE
Al fine di avviare un ampio processo di recupero del territorio, in parallelo con la sanatoria delle
costruzioni realizzate senza titolo autorizzativo, l’art. 32 prevede una serie di programmi specifici ad
ognuno dei quali è stata assegnata una congrua dotazione finanziaria in genere ripartita in più annualità.
- Politiche di riqualificazione urbanistica dei nuclei interessati dall’abusivismo - 50 milioni/Euro (2004-
2006) gli interventi saranno individuati con decreto Ministro infrastrutture e trasporti sentita la
Conferenza unificata Stato-Regioni-Province-Comuni (comma 6).
- Programma nazionale di intervento (anche con finanziamento privato) per la riqualificazione di ambiti
territoriali caratterizzati da consistente degrado economico, sociale e con presenza di abusivismo
edilizio - 100 milioni/Euro (2004-2006) gli ambiti di intervento saranno individuati con decreto del
Ministro delle infrastrutture di concerto con quelli dell’ambiente e dei beni culturali e di intesa con la
Conferenza Stato-Regioni-Province-Comuni. Nella loro individuazione sarà data priorità alle aree
oggetto di PRUSST e di società di trasformazione urbana. Il decreto dovrà essere emanato entro il 25
gennaio 2004 (comma 9).
- Programma interventi per la messa in sicurezza dissesto idrogeologico - 120 milioni/Euro (2004-
2006) Le aree saranno individuate con decreto del Ministro dell’ambiente d’intesa con la Conferenza
Stato-Regioni-Province-Comuni entro il 25 gennaio 2004. Il programma operativo sarà predisposto
dal Ministero dell’ambiente d’intesa con gli enti locali interessati (comma 10).
- Programma per aree soggette a tutela paesistica - 50 milioni/Euro (2004-2006). La soprintendenza
per i beni architettonici e ambientali, d’intesa con le regioni, utilizzerà il finanziamento per interventi
di ripristino e riqualificazione paesaggistica delle aree tutelate. Il decreto del Ministro dei beni
culturali d’intesa con la Conferenza Stato-Regioni-Province-Comuni sarà emanato entro il 25 gennaio
2004 (comma 11).
- Fondo per le demolizioni - 50 milioni/Euro max. tramite la Cassa Depositi e prestiti. Si tratta di un
fondo di rotazione a disposizione dei Comuni per la demolizione delle opere abusive attraverso la
concessione di anticipazioni senza interessi da restituirsi entro cinque anni alle condizioni stabilite da
una apposito decreto del Ministro dell’economia d’intesa con quello delle infrastrutture (comma 12).
- Tutela e valorizzazione aree demaniali - 100 milioni/Euro (2004 - 2006) l’Agenzia del demanio, di
concerto con i Ministeri delle infrastrutture, dell’ambiente e dei beni culturali, sentita la Conferenza
Stato-Regioni, predispone un programma di riqualificazione delle aree demaniali che deve essere
approvato con decreto del Ministro delle infrastrutture di concerto con quello dell’economia (comma
24). Non è previsto il termine per la formazione del programma.

Per ulteriori riferimenti v. la pagina di approfondimento dedicata al nuovo condono edilizio*.