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PIETRO VIRGA
(Professore emerito di diritto amministrativo)

Leggi di spesa prive di copertura

1. Precetto spesso inosservato. – Nel corso dell'ultimo cinquantennio, la norma della Costituzione dettata dall’ultimo comma dell’art. 81, secondo cui ogni legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte, è stata scarsamente osservata.

Come è noto, tale norma è stata introdotta nella Costituzione su proposta dell’On. Einaudi, al fine di garantire il pareggio del bilancio e al fine di porre un freno alle proposte di leggi demagogiche.

Già fin dal momento dell’entrata in vigore della norma, si è posto in dubbio se la copertura integrale fosse necessaria per le leggi comportanti oneri pluriennali, essendo sufficiente che fosse assicurata la copertura solo per quella parte degli oneri gravanti sull’esercizio in corso.

Al fine di risolvere il quesito, fu nominata un’apposita commissione presieduta dall’On. Scoca, la quale espresse l’avviso secondo cui, mentre per le spese incidenti sul bilancio in corso l’obbligo di indicazione dei mezzi dovrebbe osservarsi in maniera rigorosa, invece, per le spese gravanti sui bilanci futuri, sarebbe sufficiente indicare genericamente a quali risorse potrebbe attingere l’erario negli esercizi futuri per fronteggiare la spesa stessa.

Nella concreta applicazione di tale parere, il legislatore ha seguito la prassi di limitarsi a prevedere la copertura integrale solo per le spese da fronteggiare nell’esercizio in corso, con indicazioni generiche per l’onere gravante sui futuri bilanci.

Altro espediente a cui il legislatore ha fatto ricorso per eludere il disposto dell’art. 81 Cost., è stato quello della istituzione nel bilancio dello Stato dei così detti "fondi globali". In seguito alla istituzione di tali fondi, si è ritenuto di potere ottemperare al disposto dell’art. 81, facendo leva sulle risorse derivanti da tali fondi, senza però accertare se la consistenza delle risorse fosse di tale entità da garantire la necessaria copertura. Aggiungasi che, come ha rilevato la Corte dei conti, gli accantonamenti dei fondi globali spesso sono stati utilizzati in difformità rispetto alle originarie finalizzazioni.

Altro espediente di frequente applicazione per eludere il disposto dell’art. 81 è stato quello di fare riferimento per la copertura a leggi che hanno istituito nuove imposte o nuove entrate, senza tuttavia fornire indicazioni circa la corrispondenza del presunto gettito delle leggi di entrata rispetto all’onere della legge di spesa.

La Corte dei conti, nelle sue relazioni annuali al Parlamento, non ha mancato di denunciare le sistematiche violazioni del disposto all’art. 81. Nell’ultima delle relazioni pubblicate nel marzo 2002, è stato rilevato che solo meno della metà delle leggi approvate nel corso dell’esercizio finanziario sono risultate munite della necessaria copertura.

2. Innovazione introdotta dalla legge 468/1978. – Il legislatore ha voluto espressamente disciplinare, autolimitandosi, le ipotesi non infrequenti che, per eventi sopravvenuti ed imprevedibili, si verifichino scostamenti rispetto alle previsioni di spesa e di entrate indicate nelle leggi precedentemente emanate e gravanti su più esercizi. Tale ipotesi, in particolare, si è verificata per effetto di interpretazioni estensive delle leggi di spesa risultanti da sentenze della giurisdizione ordinaria o amministrativa o addirittura da sentenze della Corte costituzionale.

Con l’art. 11 ter della legge 5 agosto 1978 n. 468, è stato disposto che "qualora nel corso di attuazione delle leggi, si verificassero scostamenti rispetto alle previsioni di spesa o di entrata indicate nelle medesime leggi al fine della copertura finanziaria, il Ministro del tesoro ne riferisce al Parlamento ed assume le conseguenti iniziative legislative". Tale norma quindi impone al governo, in caso di scostamento rispetto alle previsioni, di presentare un disegno di legge per reperire i mezzi per fronteggiare lo scostamento

3. Il decreto legge taglia-spese. – Il decreto legge 6 settembre 2002 n. 194, comunemente noto come decreto taglia-spese, riproduce il disposto dell’art. 11 ter e prevede che, in mancanza della dovuta copertura finanziaria, le leggi vengano rinviate in parlamento per ottenere un nuovo finanziamento.

Ma nel decreto n. 194 vi è una innovazione inquietante e cioè si stabilisce (comma 3 dell’art. 1) che il ministro dell’economia, su segnalazione della ragioneria generale dello Stato, sentito il consiglio dei ministri, potrà bloccare i titoli di spesa delle varie amministrazioni che non risultino muniti della necessaria copertura. Tale decreto ministeriale comporterà il divieto di assunzione di impegni e il divieto di emissione dei titoli di spesa.

Di tale eccezionale potere conferito al ministro dell’economia non vi è alcun cenno nell’art. 11 ter della legge 468, sebbene tale articolo sia stato richiamato nel decreto legge.

Il blocco degli effetti di una legge con decreto ministeriale suscita perplessità sotto il profilo costituzionale, perché con un semplice decreto amministrativo viene privata di efficacia una legge, che, anche se priva di necessaria copertura, è esecutiva. Solo la Corte costituzionale può, con decisione di annullamento, privare di efficacia una legge regolarmente promulgata e pubblicata.

I cittadini che, in applicazione di una legge priva di copertura, abbiano stipulato contratti o abbiano comunque ottenuto benefici ed incentivi potrebbero, per effetto di un semplice decreto ministeriale, essere pregiudicati nei loro diritti acquisiti.

Se quindi deve essere plaudito il richiamo al disposto dell’art. 11 ter della legge 468, non sembra che dal disposto di tale articolo possa farsi discendere l’eccezionale potere del ministro di bloccare l’applicazione di una legge vigente ed efficace.

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DECRETO-LEGGE 6 settembre 2002, n. 194 (in G.U. n. 209 del 6 settembre 2002) - Misure urgenti per il controllo, la trasparenza ed il contenimento della spesa pubblica.