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Pietro Virga
(Professore emerito nell'Università di Palermo)

Progressione verticale mediante procedure selettive

1. Il diritto alla progressione verticale e cioè della progressione da una qualifica all'altra si attuava nell'ordinamento precedente a mezzo delle promozioni, che potevano avvenire secondo diversi metodi di cui alcuni per titoli (scrutinio per merito comparativo, scrutinio per merito assoluto) ed altri per esame (merito distinto).

In seguito alla abolizione delle carriere, il sistema delle promozioni è stato soppresso e alla qualifica superiore poteva accedersi solo mediante concorso pubblico (art. 7 L. 11 luglio 1980 n. 312). Il dipendente che aspirava a migliorare la propria posizione giuridica non aveva altro mezzo per soddisfare la sua aspirazione ad un avanzamento se non quello di partecipare ad un concorso per la qualifica superiore.

Ciò risultava anche dal disposto dell'originario testo dell'art. 57, 3° comma del D.lg 3 febbraio 1993 n. 29, secondo cui "qualora la utilizzazione del dipendente per lo svolgimento di mansioni superiori sia disposta per sopperire a vacanze di posti di organico, contestualmente alla data in cui il dipendente è assegnato alle predette mansioni, debbono essere avviate le procedure per la copertura dei posti vacanti".

Altra riconferma del principio si ricavava dal disposto dell'art. 1, primo comma, del regolamento sui concorsi approvato con d.p.r. 9 maggio 1994 n. 487, il quale contemplava esclusivamente l'accesso all'esterno con "concorsi aperti a tutti".

2. Successivamente alcune leggi eccezionali per determinati settori hanno permesso la celebrazione di concorsi interni di promozione per l'accesso alla qualifica superiore.

Per il personale degli enti locali, l'art. 6, 12° comma, della L. 15 maggio 1997 n. 17 ha consentito ai comuni e alle province di indire concorsi riservati al personale dipendente in relazione a particolari profili professionali "caratterizzati da una professionalità acquisita esclusivamente all'interno dell'ente" (comma 12).

Per il personale statale dell'amministrazione finanziaria, l'art. 3 della legge 28 dicembre 1995 n, 549, modificato dall'art. 22 della legge 28 febbraio 1997 n. 30, ha consentito agli impiegati di qualifica inferiore, anche privi di prescritto titolo di studio, di accedere alla qualifica superiore mediante procedure seguite da un corso di riqualificazione.

Senonché le norme relative alla progressione verticale mediante selezione interna dell'amministrazione finanziaria sono state dichiarate costituzionalmente illegittime dalla Corte costituzionale con la sentenza del 4 gennaio 1999 n. 1. 

Con tale sentenza è stato censurato l'impiego del sistema del concorso interno per l'accesso al pubblico impiego, essendosi affermato che la Costituzione impone al legislatore di attuare procedure selettive che garantiscano in maniera adeguata l'accesso a tutti dall'esterno (1). Nella motivazione di tale sentenza viene precisato che "al regime del pubblico concorso, funzionale al buon andamento della p.a. non si sottraggono i passaggi ad una fascia funzionale superiore; ciò in quanto in tali passaggi è ravvisabile una forma di reclutamento con la connessa esigenza di un selettivo accertamento delle attitudini, da non rivolgere al solo interno della stessa amministrazione".

Il legislatore è subito corso ai ripari ed ha ritenuto di potere rimediare alle conseguenze che sarebbero derivate dall'applicazione del dispositivo della decisione della Corte costituzionale, emanando una disposizione  tampone (art. 22 L. 13 maggio 1999 n. 133), con la quale le procedure di riqualificazione mediante concorsi interni per il personale dell'amministrazione finanziaria sono limitate ad una percentuale del 70% dei posti complessivamente vacanti (rimanendo il rimanente 30% riservato al concorso esterno) ed è stato vietato anche il "salto di categoria", nel senso che non è più consentito l'accesso alla selezione di dipendenti non appartenenti alla stessa area.

3. Nel frattempo i nuovi contratti collettivi di lavoro per il rinnovo del 1998-2001, dopo avere abolito le qualifiche ed introdotto il nuovo sistema delle "categorie" e delle "posizioni economiche", hanno previsto il "passaggio interno" non solo nell'ambito della stessa categoria ma anche da una categoria all'altra (art. 15 C.c.n.1. ministeri, art, 4 C.c.n.1. regioni enti locali; art. 15 C.c.n.1. parastato; art. 32 C.c.n.1.n. scuola) (2).

Nel contratto collettivo di lavoro per regioni ed enti locali (G.U. 24 aprile 1999 n. 95 suppl. ord. 81), la disciplina di tali "passaggi interni" è demandata genericamente agli "atti previsti dai rispettivi ordinamenti" emanati dagli stessi enti e quindi deve ritenersi che tali norme debbono essere contenute nel regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi, ai sensi degli artt. 36 e 36 bis del D.lgs 29/93, come modificato dagli artt. 22 e 23 del D.lgs. 80/98.

4. Si pone pertanto il problema della sorte del sistema di progressione verticale instaurato dai nuovi contratti collettivi dopo la pubblicazione della citata sentenza della Corte costituzionale. Sebbene tale sentenza abbia annullato solo specifiche norme legislative e non clausole di contratti collettivi e si riferisca ad un sistema di qualifiche non più vigente, tuttavia, nella attuazione della progressione verticale mediante procedure selettive, dovrà tenersi conto dei principi in essa enunciati.

La Corte costituzionale non ha condannato in blocco il sistema della selezione interna per la progressione verticale, ma ha voluto che in ogni caso fosse salvaguardato il principio dell'accesso ai posti vacanti del pubblico impiego dall'esterno.

La progressione verticale mediante selezione interna per l'accesso a posizioni giuridiche non iniziali non può essere considerata in toto come costituzionalmente illegittima. 

Essa anzitutto soddisfa la naturale aspirazione del dipendente a migliorare la propria posizione al fine di fornire una prestazione di più elevato livello conforme alle sue capacità e quindi sotto questo profilo costituisce un incentivo per stimolare gli elementi più capaci ed intraprendenti. Essa inoltre garantisce la valorizzazione di esperienze acquisite nell'interno della stessa amministrazione e di utilizzare personale sperimentato ed esperto. Essa infine consente alla amministrazione di coprire rapidamente le vacanze che si determinano nelle qualifiche più elevate, senza le macchinose procedure del pubblico concorso. (3).

5. Si impone quindi la esigenza di conciliare il principio della progressione verticale mediante selezione interna con il principio del pubblico concorso per l'accesso ai posti vacanti della pubblica amministrazione.

La conciliazione dei due principi impone che alla selezione interna vengano posti limiti, che si possono desumere dalla sentenza della Corte costituzionale.

Anzitutto la progressione verticale mediante passaggio interno non potrà riguardare le posizioni giuridiche iniziali, perché per tali posizioni non sussiste la esigenza di valorizzare le esperienze acquisiste nell'interno della amministrazione.

In secondo luogo, tale progressione non potrà riguardare la totalità dei posti vacanti, dovendo una aliquota di tali posti essere riservata all'accesso esterno. Il che può realizzarsi anche mediante la ammissione degli esterni alla selezione, nella quale tuttavia una certa aliquota di posti viene riservata agli interni.

In terzo luogo, il metodo della selezione interna si rivela inapplicabile nella ipotesi di unico posto vacante in organico, perché in tal caso l'accesso dall'esterno sarebbe completamente precluso (4).

Infine, allo scopo di garantire la obiettività e la trasparenza della selezione interna, l'amministrazione dovrà dettare norme di natura regolamentare per disciplinare la composizione delle commissioni di valutazione e per fissare i criteri direttivi per la valutazione dei titoli dei candidati (5). 

Mentre non potrebbe avere un peso eccessivo la anzianità di servizio, dovranno essere presi in considerazione quegli elementi che precedentemente, ai sensi dell'art. 169 St. imp. civ., venivano valutati ai fini della promozione per merito comparativo (incarichi speciali, lavori originari elaborati per i servizi, profitto tratto dai corsi e seminari, pubblicazioni scientifiche, capacità organizzativa).

Una volta effettuata, attraverso la valutazione di tali elementi, la selezione fra più aspiranti, la riqualificazione dovrebbe effettuarsi attraverso un corso teorico-pratico con esami finali.