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PIETRO VIRGA
(Professore emerito di diritto amministrativo)

Arriva il favor rei, ma non per tutte le sanzioni amministrative

    Allorché, con la legge 24 novembre 1981 n. 689, il legislatore dettò una disciplina unitaria per tutte le sanzioni amministrative, mutuando la maggior parte delle norme generali dai principi generali del diritto penale, venne sancito il principio di legalità, secondo il quale "nessuno può essere assoggettato a sanzioni amministrative se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima della commissione della violazione" (art. 1).

  Con tale disciplina, tuttavia, il legislatore ha preso in considerazione un solo aspetto della irretroattività e cioè quello della norma incriminatrice che sia entrata in vigore successivamente alla commissione dell'illecito, trascurando l'altro aspetto della questione e cioè l'ipotesi della norma che successivamente disciplini in maniera più favorevole il comportamento illecito soggetto alla sanzione amministrativa o, addirittura, non lo consideri più punibile.

    Nell'applicazione dell'art. 1 della legge n. 689, la giurisprudenza costante della Suprema Corte (1) e del Consiglio di Stato (2) ha negato che, per le sanzioni amministrative, possa trovare applicazione la regola del favor rei.

    Si è consolidato, pertanto, l'orientamento giurisprudenziale secondo cui l'illecito amministrativo va assoggettato alla legge del tempo del suo verificarsi e rimane inapplicabile la disciplina posteriore più favorevole, anche se si tratti di illeciti amministrativi derivanti dalla depenalizzazione. Tale principio è stato applicato anche nel caso in cui la più favorevole disciplina posteriore alla commissione del fatto sia entrata in vigore anteriormente alla ordinanza per il pagamento della sanzione pecuniaria (3).

    La ragione di tale rigore è stata spiegata dalla Cassazione in considerazione del fatto che per le norme di carattere sanzionatorio, non è ammessa l'applicazione analogica (art. 14 preleggi) e, quindi, non potevano (data la specialità della materia) applicarsi analogicamente i commi 2 e 3 dell'art. 2 del codice penale.

    Le conseguenze inique derivanti dalla inapplicabilità del principio del favor rei alle sanzioni amministrative sono emerse in maniera evidente in sede di applicazione del nuovo testo unico in materia valutaria (approvato con D.p.r. 31 marzo 1998 n. 326). 

Si è dovuto infatti constatare che le nuove sanzioni più miti in materia di infrazioni valutarie, emanate anche in armonia alle direttive comunitarie, non potevano essere applicate solo perché le infrazioni erano state commesse in data anteriore alla entrata in vigore della nuova legge.

    Ciò ha indotto il legislatore a cambiare radicalmente rotta e, con l'art. 1 della L. 7 novembre 2000 n. 326, è stato introdotto nel testo unico delle leggi valutarie un nuovo art. 23-bis, il quale così testualmente recita: "Nessuno può essere assoggettato a sanzioni amministrative per un fatto che, secondo una legge posteriore, non costituisce violazione punibile, salvo che la sanzione sia stata irrogata con provvedimento definitivo... Se la legge in vigore al momento in cui è stata commessa la violazione e le leggi posteriori stabiliscono sanzioni di entità diversa, si applica la legge più favorevole, salvo che il provvedimento di irrogazione sia divenuto definitivo".

    Se, da un lato, va constatato con soddisfazione che finalmente un principio di civiltà giuridica è stato introdotto nel nostro ordinamento giuridico, ci si domanda, d'altro lato, perché un tale principio non sia stato statuito in via generale per tutte indistintamente le sanzioni amministrative.

    Nell'ordinamento giuridico si è venuta a creare infatti una palese disparità di trattamento, perché, mentre oggi il principio del favor rei trova applicazione in materia valutaria, non trova applicazione in molte altre materie (contravvenzioni in materia di circolazione stradale, navigazione, edilizia, urbanistica, ambiente, previdenza, sanità, commercio, alimenti, leggi finanziarie, tributarie, bancarie, etc.).