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Silvio Spaventa, chi era costui? (a proposito della proposta di abolire "l'anomalo" potere cautelare dei T.A.R. in materia di appalti di opere pubbliche)

Così come si legge in un articolo pubblicato ne "Il Sole 24 Ore" di oggi (12 febbraio 1999), nel corso di una audizione alla Commissione ambiente del Senato che avuto luogo ieri, il Ministro dei lavori pubblici Enrico Micheli ha rilanciato l'idea di eliminare il potere cautelare dei Giudici amministrativi in materia di appalti di opere pubbliche.

L'idea non è del tutto nuova ed era stata già proposta qualche mese fa dall'ex Ministro Costa (di essa avevamo già dato notizia: clicca qui per visionare il relativo documento), ma sembrava ormai accantonata.

Più precisamente il Ministro Micheli, nel corso dell'audizione di ieri ha evidenziato "l'anomalia" italiana per cui è sufficiente un ricorso al TAR per intralciare il corso … non della Giustizia ma dell'amministrazione, sospendendo l'esecuzione di lavori pubblici essenziali.

Ha dichiarato il Ministro: "La sospensione dei lavori in costanza di giudizio presso il Tar è un fatto quasi esclusivamente italiano. In altri Paesi europei, la giustizia amministrativa non sospende i lavori e interviene esclusivamente sull’indennizzo finale. È una soluzione da guardare con attenzione se consideriamo l’importanza che ha il nostro sistema infrastrutturale dal punto di vista competitivo". Il Ministro ha fatto riferimento "a una serie di contenziosi che sono sotto gli occhi di tutti" e che "stanno bloccando importanti opere con un danno per la collettività".

Sarebbero quindi i Giudici amministrativi, con le loro "anomale" ordinanze cautelari, ad intralciare il "regolare" affidamento di importanti lavori pubblici e quindi, in definitiva, a frenare "la competitività del nostro sistema infrastrutturale", contribuendo ad incrementare la disoccupazione.

"L’anomalia italiana — ha aggiunto il Ministro — incide negativamente dal punto di vista della competizione e bisogna studiare procedure più snelle, guardando alle esperienze di Paesi come la Spagna, per non paralizzare più i lavori in caso di contenzioso tra amministrazioni e imprese". Di qui la proposta di abolire il potere cautelare dei giudici amministrativi in materia di appalti di opere pubbliche, sostituendolo con il risarcimento del danno che le imprese illegittimamente estromesse dalla gara potranno conseguire nelle competenti sedi giudiziarie.

Come dire: noi abbiamo licenza di fare qualsiasi cosa in sede di gara, aggiudicando magari l'appalto pubblico a qualche impresa amica ed estromettendo le imprese non gradite, salvo poi, eventualmente, risarcire i danni nell'ipotesi in cui risulti illegittima l'estromissione o l'aggiudicazione; tanto, nelle more, la impresa illegittimamente esclusa, senza lavoro, ha tutto il tempo di fallire.

E' come se nel codice della strada si sancisse il principio secondo cui le automobili dell'Amministrazione pubblica hanno il diritto di fare quello che vogliono, non osservando i divieti ed i segnali di circolazione, salvo poi, dopo avere travolto qualche passante, corrispondere il risarcimento dei danni arrecati. Solo che, nel caso degli appalti pubblici, all'Amministrazione non verrà mai ritirata o sospesa la patente ed il risarcimento agli eventuali superstiti non verrà corrisposto da qualche agenzia di assicurazione, ma dopo un lunghissimo ed estenuante giudizio di risarcimento del danno nel corso del quale il danneggiato (che nel caso di opere pubbliche è una impresa), senza l'ossigeno che gli deriva da nuovi lavori, può anche perire e, così, non disturbare più il manovratore in occasione di nuove gare.

Per giustificare in qualche modo l'idea, ci si è rifatti all'esempio di qualche altro paese estero (in questo caso non si è trovato di meglio che fare riferimento alla Spagna) nel quale il potere cautelare dei Giudici amministrativi non sarebbe previsto.

Quello di fare riferimento ad alcuni paesi stranieri - sia consentito osservare incidentalmente - è un vezzo ricorrente negli ultimi tempi (basti pensare allo spoiling system esteso addirittura ai segretari comunali). Si cerca in tal modo, con il riferimento alle "esperienze straniere" (ovviamente a quelle che fa comodo citare), di trapiantare esse nel diverso contesto italiano, col pretesto di modernizzare il paese e di eliminare le "anomalie" italiane.

Il guaio è che le vere anomalie non sono quelle segnalate, ma ben altre.

L'anomalia italiana - con riferimento al sistema di giustizia - non è certo che sia previsto un potere cautelare dei Giudici amministrativi, ma (come ha dovuto ammettere di recente lo stesso Ministro di Grazia e Giustizia e come testimoniano, del resto, ormai diverse centinaia di euro-sentenze) che i processi durino in media (tra primo grado, appello ed eventuale giudizio in Cassazione) 10 - 12 anni. In media, perchè, come esattamente osservato in un recente articolo, i processi possono durare ancor di più.

E' quindi paradossale che, per tutelare gli interessi supremi dell'Amministrazione (in altri tempi si sarebbe detto del Sovrano), piuttosto che tentare di far divenire "ragionevole" la durata dei processi italiani, si finisca per abolire - proprio in un settore nel quale ci sono rilevanti interessi economici e nel quale, come le passate esperienze avrebbero dovuto insegnare, molto alti sono i rischi di brogli - il potere cautelare dei Giudici amministrativi e cioè l'unico strumento che rimane per evitare in via preventiva che si riapra, senza alcun controllo, una nuova stagione di appalti selvaggi.

Continuo a ricordare che se la Corte Costituzionale, con una ordinanza rimasta a torto in ombra (clicca qui per leggerla, con un commento introduttivo), per mano di uno dei suoi più illustri passati componenti (S.E. il Pres. Pescatore), ha avuto modo di affermare che la tutela offerta agli interessi legittimi è adeguata e non minore a quella garantita ai diritti soggettivi, è stato proprio facendo espresso riferimento al potere cautelare dei Giudici amministrativi, "in fase di sempre più incisiva espansione" (eravamo nell'anno di grazia 1988).

Eliminare nel 1999 tale potere per le controversie in materia di appalto costituirebbe un grave arretramento ed un indubbio vulnus al sistema di garanzie dei cittadini faticosamente conquistato.

Con riferimento agli appalti di opere pubbliche non è superfluo ricordare che appena un anno e mezzo addietro, con apposito decreto legge, il Governo era già intervenuto, stabilendo che, in tale materia così come in quella delle relative espropriazioni: a) tutti i termini sono dimezzati (il che costringe a proporre il ricorso principale in 30 giorni ed il ricorso incidentale in un termine talmente esiguo da renderne talvolta impossibile la redazione); b) la domanda cautelare va trattata con precedenza alla prima camera di consiglio utile; c) i Giudici amministrativi possono pronunciarsi durante tale camera di consiglio non solo sulla domanda di sospensione, ma anche sul merito, emettendo una sentenza in forma abbreviata; d) il dispositivo della sentenza va depositato entro 7 giorni ed avverso di esso è possibile immediatamente proporre appello; e) in ogni caso, ove sia stata accolta la domanda di sospensione, l'udienza di merito va fissata entro il perentorio termine di 60 giorni.

Non contenti di ciò, ora, senza alcuna reale spiegazione circa la inadeguatezza di queste recenti norme emanate proprio dal Governo di cui l'attuale Ministro era sottosegretario alla Presidenza, si vorrebbe addirittura eliminare il potere cautelare dei giudici in materia.

Non bastava evidentemente avere abolito quasi completamente i controlli preventivi da parte dei CO.RE.CO., i controlli preventivi della Corte dei Conti ed avere creato una figura di segretario comunale "a tempo" (anzi "a scadenza") e quindi precario. Occorre ora abolire il potere cautelare dei Giudici amministrativi in materia di appalti, sull'esempio della Spagna. In Italia, piuttosto che costruire, ormai si demolisce continuamente. Si vogliono eliminare perfino i decreti legge di appena un anno e mezzo addietro.

Con buona pace dei controlli preventivi giurisdizionali, gli unici ormai rimasti e, in ultima analisi, del sistema di "giustizia nell'amministrazione" che si è andato affermando in questo secolo. Silvio Spaventa, chi era costui ? si chiederà, come Azzeccagarbugli nei Promessi sposi, qualche rappresentante del nostro Governo.

Giovanni Virga

(12 febbraio 1999)


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