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La mozione di sfiducia ed i poteri cautelari
dei Giudici amministrativi in pendenza della decisione
delle questioni di legittimità costituzionale.

Con ordinanza del 17 novembre scorso, il TAR Catania, Sez. I, ha sollevato questione di legittimità costituzionale della disciplina in atto prevista in Sicilia sulla mozione di sfiducia nei confronti del Sindaco e del Presidente della Provincia da parte dei rispettivi Consigli.

Tale disciplina, che finisce per ricalcare in buona sostanza quanto stabilito dalla legislazione nazionale (v. l'art. 18 della legge 25 marzo 1993, n. 81, che ha sostituito l'articolo 37 della legge 8 giugno 1990, n. 142), così com’è stato rilevato nella motivazione dell'ordinanza, rende possibili, anche per effetto di non infrequenti operazioni trasformistiche che comportano il mutamento della maggioranza eletta in Consiglio, la presentazione di mozioni di sfiducia basate non già su precise contestazioni circa l'operato del Sindaco e della Giunta, ma su considerazioni che sfuggono ad una precisa logica giuridica e che comportano un grave vulnus all'interesse della collettività di essere governata in modo stabile.

L’attuale disciplina, in particolare, non precisa i motivi che giustificano la presentazione di una mozione di sfiducia (limitandosi a prevedere, sia in sede regionale, che in sede nazionale, solo che "la mozione di sfiducia deve essere motivata..."), né è ancora chiaro se il giudice amministrativo possa sindacare la motivazione della mozione di sfiducia o se invece tale sindacato sia precluso, in analogia a quanto è stato affermato dalla Corte a proposito della mozione di sfiducia nei confronti del Governo o di un suo Ministro (v. sul punto da ult. Corte costituzionale, sent. 18 gennaio 1996, n. 7).

A seguito delle ordinanze di rimessione, con separate ordinanze, il T.A.R. Catania ha sospeso i provvedimenti di rimozione impugnati e, per l’effetto, anche le consultazioni elettorali che erano già state indette per l’elezione dei nuovi Sindaci nei Comuni di Avola e di Carlentini e che avrebbero dovuto aver luogo il prossimo 28 novembre.

Queste ordinanze di sospensione, tuttavia, ripropongono la delicata questione delle modalità di esercizio dei poteri cautelari del Giudice amministrativo in pendenza del giudizio incidentale di legittimità costituzionale.

C’è da chiedersi, infatti, quali siano le modalità e quali i limiti che il Giudice amministrativo incontra in tutti i casi in cui, in presenza di una norma sospetta di incostituzionalità, sollevi in via incidentale la questione e nel contempo sospenda il provvedimento applicativo di detta norma. In tale ipotesi, a ben vedere,  il Giudice finisce in ultima analisi per disapplicare, sia pur indirettamente (e cioè attraverso il provvedimento applicativo) ed in relazione alla singolo caso esaminato, la stessa norma sospetta d'incostituzionalità.

E’ un problema questo abbastanza complesso e non ancora del tutto chiarito in dottrina, ma che andrebbe adeguatamente approfondito, essendosi più volte riproposto di recente (basti pensare al caso dell’istituzione del numero chiuso in alcune Facoltà universitarie e delle diverse ordinanze cautelari che avevano ammesso con riserva ed in attesa di una pronuncia della Corte, i ricorrenti ad iscriversi al primo anno di Università; ma v. anche la altrettanto controversa questione della cura del Prof. Di Bella).

Non vi è dubbio che, anche nelle ipotesi considerate, l’esercizio del potere cautelare del giudice amministrativo non può essere in ogni caso precluso, anche se troverà limite in una adeguata ponderazione del danno grave ed irreparabile, che dovrà essere particolarmente accurata allorchè il fumus sia rappresentato solo da alcuni dubbi di legittimità costituzionale. Ma occorrerebbe soprattutto prevedere un canale preferenziale per le questioni di legittimità costituzionale in relazione alle quali sia stata accordata una tutela cautelare, in modo tale che esse siano esaminate con precedenza dal Giudice delle leggi, evitando così il consolidarsi degli effetti delle ordinanze cautelari.

La previsione, per queste ipotesi, di un canale preferenziale per la decisione delle questioni di legittimità costituzionale sollevate si giustificherebbe infatti in considerazione non solo della rilevanza delle questioni, ma soprattutto del fatto che, in attesa della decisione della Corte, i provvedimenti cautelari emessi dai giudici amministrativi, in relazione alle ordinanze di rimessione, finiscono per produrre effetti difficilmente rimuovibili nel caso in cui la questione di legittimità costituzionale sia poi dichiarata infondata.

Emblematico è l’esempio offerto dalla controversa vicenda del numero chiuso, alla quale si è prima fatto cenno. In quel caso la sentenza della Corte (del 27 novembre 1998 n. 383), che ha dichiarato infondata la questione, è intervenuta a distanza di oltre un anno dalla data di emissione delle varie ordinanze cautelari che avevano accolto le domande preliminari di sospensione (v. per tutte CdS, Sez. VI, 24 ottobre 1997, n. 1661, che aveva confermato l’ammissione con riserva già accordata dal TAR Liguria del 30 settembre 1997). Tale ritardo ha costretto poi il legislatore ad intervenire per sanare le situazioni di coloro che, a seguito di ricorso, erano stati iscritti con riserva al primo anno ed avevano nel frattempo sostenuto diversi esami (v. sul punto amplius lo speciale numero chiuso).

(Giovanni Virga, 19-11-1999)