CORTE DI CASSAZIONE, SEZ. III  CIVILE - Sentenza 5 aprile 2000 n.4145 - Pres. SOMMELLA, Rel. PREDEN - Pm Apice (conforme) - ricorrente Comune di Roma - controricorrente Tosti.

Solo per le violazioni al codice della strada è ammessa – in alternativa al ricorso amministrativo davanti al Prefetto - l’opposizione immediata in sede giurisdizionale avverso il "processo verbale di accertamento" dell’illecito amministrativo .

FRANCESCO VERGINE

Procedimento amministrativo in materia di sanzioni amministrative e tutela giurisdizionale.

La legge n. 689/1981 ed il nuovo codice della strada a confronto.

[Il testo che segue è tratto da lavoro elaborato per conto del Comune di Venezia, di cui l’autore è dirigente, nell’ambito del protocollo d’intesa Comuni — Ministero Funzione Pubblica per la semplificazione di procedimenti amministrativi.]

La Corte di Cassazione con la sentenza n. 4145/2000 ha ribadito l’importante differenza tra le procedure di accertamento di fatti illeciti di carattere amministrativo in materia di circolazione stradale rispetto alle materie in cui ha applicazione la legge n.689/1981, in una fattispecie riguardante una violazione del Regolamento d’igiene del Comune di Roma.

La differente disciplina dei procedimenti amministrativi produce effetti sulla tutela giurisdizionale offerta al privato trasgressore dall’ordinamento, dinanzi al giudice ordinario.

La pronuncia, pur non rivestendo carattere innovativo, offre l’occasione per una analisi comparativa dei procedimenti amministrativi sanzionatori disciplinati l’uno dalla legge generale in materia di illeciti amministrativi, la legge 24.11.1981 n.689, l’altro dal d.leg.n.285/1992, Nuovo codice della strada, che riveste carattere di disciplina speciale avendo riguardo ai soli illeciti amministrativi in materia di circolazione stradale.

A tal fine è utile anzitutto esporre sinteticamente le linee essenziali del procedimento sanzionatorio delineato dalla legge 24.11.1981 n°689, evidenziandone le principali differenze rispetto all'analogo procedimento delineato dal Nuovo Codice della Strada, nel sistema derivante anche dalle sentenze della Corte Costituzionale che hanno ammesso l'impugnabilità diretta in sede giurisdizionale del processo verbale redatto per violazioni del citato Nuovo Codice.

Ciò al fine di dimostrare la opportunità e la legittimità di una scelta di semplificazione del procedimento ex legge n.689, che, come vedremo, si sostanzia nella eliminazione di un sub - procedimento, quello in particolare che si conclude con la adozione dell'ordinanza - ingiunzione da parte dell'Amministrazione nel caso di mancato pagamento della sanzione pecuniaria.

Gli illeciti amministrativi possono essere suddivisi per categorie a seconda del tipo di sanzione prevista dalle norme violate.

Le sanzioni amministrative principali possono avere carattere pecuniario, incidendo così sul patrimonio del trasgressore, oppure carattere interdittivo di attività private o di funzioni, ovvero ancora ripristinatorio (es. demolizione, ripristino coattivo dello stato dei luoghi o delle cose ecc...).

La Legge n°689/81 disciplina il procedimento teso ad applicare le sole sanzioni pecuniarie (artt.13 e segg.) ed ha quindi il suo ambito oggettivo negli illeciti amministrativi puniti in via principale con sanzione pecuniaria (art.12).

La giurisprudenza ritiene che in generale la giurisdizione in materia di sanzioni amministrative di carattere afflittivo, come le sanzioni amministrative pecuniarie, vada attribuita al giudice ordinario.

A seguito del Decreto legislativo n.507/1999 la giurisdizione è stata attribuita al giudice di pace e, per talune ipotesi, al Tribunale in composizione monocratica (artt.22 e 22 bis legge n.689/1981 modificata dal D. l. n.507/99 di depenalizzazione).

Il procedimento sanzionatorio secondo la legge n°689/1981

Il fatto illecito accertato con processo verbale deve essere oggetto di contestazione o di notifica al trasgressore ed all'eventuale obbligato in solido entro 90 giorni.

Nei 30 giorni successivi il trasgressore può pagare oppure può proporre ricorso amministrativo all'Autorità Amministrativa competente per materia, che in caso di rigetto emette ordinanza con cui ingiunge l'adempimento dell'obbligazione pecuniaria, determinando la somma dovuta (art.18 legge n°689/1981).

L'ordinanza - ingiunzione è adottata altresì quando il trasgressore non paga spontaneamente, né propone ricorso amministrativo (scritto difensivo).

In entrambe le ipotesi si deve constatare che il verbale redatto dall'Agente accertatore deve essere di necessità seguito da ordinanza - ingiunzione, con cui l’autorità amministrativa competente ribadisce l'accertamento dell'illecito e può anche irrogare una sanzione pecuniaria in misura diversa da quella originariamente dovuta.

Col medesimo provvedimento possono o debbono essere adottate, a seconda dei casi ,le eventuali sanzioni amministrative accessorie.

L'ordinanza - ingiunzione (art.18 c. 7) ha per legge carattere di titolo esecutivo ed è il presupposto necessario dell'esecuzione forzata in caso di mancato pagamento volontario.

Viceversa, il processo verbale redatto dall’agente accertatore non ha carattere di titolo esecutivo. Infatti, l'esecuzione coattiva postula la trasmissione dell'ordinanza - ingiunzione, di solito adottata dal dirigente di settore, al concessionario della riscossione che emette apposito ruolo.

L'art. 27 della l. 689/1981 rinvia, per il relativo procedimento, alle norme in materia di esazione delle imposte dirette, di recente novellate a seguito di delega legislativa (legge delega 28.12.1998 n° 337; D. leg. 26.2.1999 n° 46 che modifica il D.P.R. 29.9.1973 n° 602).

Deve a questo punto rilevarsi che in materia di violazioni delle norme del Nuovo Codice della Strada, invece, il processo verbale redatto dall'Agente accertatore ha carattere per se stesso esecutivo e non necessitano ulteriori atti per l'esecuzione forzata a carico del trasgressore inadempiente, in altre parole l'ordinanza - ingiunzione di pagamento.

Infatti, ove il trasgressore non proponga ricorso al Prefetto, né provveda al pagamento in misura ridotta, nell’ipotesi in cui è ammesso, il verbale ".... in deroga alle disposizioni di cui all'art.17 della legge 24.11.1981 n.689 ,costituisce titolo esecutivo per una somma pari alla metà del massimo della sanzione amministrativa edittale e per le spese di procedimento" (D.L. n°285/1992 Nuovo codice della strada, art.203).

Ciò consente all'Amministrazione di iscrivere senz'altro la sanzione a ruolo, affidandone la riscossione coattiva al concessionario.

L'emissione dell'ordinanza - ingiunzione del Prefetto pertanto non costituisce fase necessaria del procedimento sanzionatorio, salvo che il trasgressore abbia proposto ricorso al Prefetto stesso.

L'interessato può infatti proporre direttamente opposizione al giudice ordinario competente avverso il verbale che accerta la violazione di norme del Nuovo Codice della Strada, anziché ricorrere in via amministrativa al Prefetto (art.22 L.689/81).

Il principio di immediata impugnabilità in sede giurisdizionale del processo verbale per violazioni del codice della strada ,senza necessità di previo gravame amministrativo, è contenuto in diverse pronunce della Corte Costituzionale (sentenze n°255/1994, n°311/1994, ord. n°315/1994, sent. n°437/1985) e trova conferma costante nella giurisprudenza di legittimità della Cassazione.

Il giudice delle leggi ha ritenuto incostituzionale, in questa come in altre materie, l’obbligo del previo esperimento del ricorso amministrativo per violazione degli artt.24 e 113 della Costituzione.

I due procedimenti a confronto. Dubbi di costituzionalità.

La disciplina del procedimento amministrativo in materia di illeciti amministrativi prevista dal Nuovo Codice della Strada presenta quindi due rilevanti e pregevoli diversità rispetto a quella contenuta nella Legge n.689/81:

a) esecutività immediata del verbale di accertamento;

b) immediata impugnabilità dinanzi al Giudice di Pace, senza necessità di previo gravame amministrativo.

Ai sensi della legge n° 689/81 artt.18 e segg. invece, il procedimento sanzionatorio ha le seguenti caratteristiche:

a) il verbale dell'agente accertatore non è titolo esecutivo (non consente alla P.A. di dare corso alla esecuzione coattiva della obbligazione pecuniaria);

b) in caso di mancato pagamento la P.A. deve adottare un ulteriore atto, cioè l'ordinanza - ingiunzione ,che ha natura esecutiva;

c) è impugnabile presso il giudice di pace, o in alcune ipotesi presso il Tribunale, solo l'ordinanza - ingiunzione e non già il verbale (legge n. 689/1981 artt. 22 e 22 bis).

La sentenza della Suprema Corte n.4145/2000, dichiarando inammissibile l’opposizione a verbale, si pone a conferma di questa ricostruzione.

Il procedimento delineato nella legge n° 689/81 appare quindi gravoso, sia per il cittadino che per l'amministrazione.

Per il cittadino, perché egli può trovarsi costretto alla doppia impugnativa, prima presso l'amministrazione, poi , in caso di rigetto, presso l'Autorità giudiziaria ordinaria.

Ciò si rende necessario anche al fine di accelerare la conclusione del procedimento amministrativo, che altrimenti può durare e spesso dura anni.

Infatti, in ogni caso, la tutela giurisdizionale potrà essere attivata solo allorquando l’Amministrazione cui appartiene la competenza per materia, abbia emesso e notificato al privato l’ordinanza – ingiunzione, contro cui solamente ci si può rivolgere al Giudice ordinario.

Ciò in quanto, si ribadisce, il processo verbale di accertamento ex legge n.689 non può essere oggetto diretto di opposizione davanti all’Autorità Giudiziaria.

La questione di costituzionalità sollevata sul punto per la pretesa violazione dell'art. 24 Costituzione non ha trovato ad oggi accoglimento (cfr. Pretura di Venezia sentenza n° 119 del 24/5/1999, in causa ACTV contro Comune di Venezia).

Il Pretore di Mestre ha ritenuto che l'opposizione avverso il verbale di accertamento è inammissibile poiché esso non può mai di per sé divenire titolo esecutivo e non può pertanto arrecare alcun pregiudizio al trasgressore.

Inoltre, se si consentisse ricorso diretto all'Autorità giudiziaria avverso il verbale di accertamento si avrebbe un "inconcepibile trasferimento di competenze amministrative, ad libitum del ricorrente, a favore della stessa A.G".

Tale procedura si è ritenuto essere non lesiva dell'art. 24 della Costituzione.

Sul punto dissentiamo perché non si comprende il fondamento della diversa disciplina del Nuovo C.d.S. che consente, esso sì, la impugnazione immediata del verbale davanti al giudice ordinario senza dover attendere l'ordinanza - ingiunzione del Prefetto, fase solo eventuale del procedimento. Inoltre, la natura di titolo esecutivo del verbale è frutto di una scelta legislativa che non appare indissolubilmente legata agli interessi tutelati dal codice della strada e che può essere quindi estesa ad altre materie, trattandosi di regola procedimentale e non di diritto sostanziale .

Infine, per l'Amministrazione poi ,il procedimento descritto è gravoso perché impone il doppio passaggio verbale - ordinanza - ingiunzione, fonte di notevole carico di lavoro burocratico, con conseguente dispendio di risorse umane e finanziarie.

Appare pertanto fonte di semplificazione, vantaggiosa sia per la P.A. che per gli amministrati, la eliminazione della ordinanza - ingiunzione ed il riconoscimento della natura esecutiva al verbale di accertamento del fatto illecito, che diviene così atto immediatamente impugnabile presso il giudice competente.

Come detto, resterebbe ferma la diversa ipotesi di sub - procedimento contenzioso che si attiva in caso di invio di scritto difensivo all'autorità amministrativa di settore, competente a ricevere il rapporto e si chiude con l’ordinanza (Legge n° 689/1981 art.18).

Lo "scritto difensivo" ha natura giuridica di ricorso amministrativo in opposizione ed apre una ulteriore eventuale fase del procedimento amministrativo sanzionatorio, attualmente così strutturata:

redazione processo verbale di accertamento dell’illecito;

notifica al trasgressore nei 90 giorni dal fatto;

scritto difensivo del trasgressore all'autorità amministrativa;

ordinanza - ingiunzione di rigetto del ricorso e che ordina il pagamento, oppure ordinanza di archiviazione del verbale;

opposizione al giudice ordinario avverso l'ordinanza - ingiunzione di pagamento, ex art. 22 l. 689/81.

Questa seconda fattispecie di procedimento è eventuale ed è identica a quella prevista dal Nuovo C.d.S., eccezion fatta per il termine di notifica del verbale (90 gg. ex l. 689/1981 art.14 c.2; 150 gg. ex D. leg. N° 285/1992, Nuovo C.d.S., art.201).

Nuova configurazione del procedimento sanzionatorio ex legge n°689/1981, artt.13 e seguenti.

Il procedimento in esame potrebbe essere semplificato, articolandolo nelle seguenti fasi:

1 redazione processo verbale da parte dell'agente che accerta illecito amministrativo sanzionato pecuniariamente in base a legge e/o regolamento di settore;

2 notifica del verbale entro 90 gg. al trasgressore ed all'obbligato in solido;

3 mancato pagamento in misura ridotta;

4 ricorso, entro 30 gg. dalla notifica, al giudice ordinario competente, con atto di opposizione al verbale (costituente titolo esecutivo).

A fronte della contestazione o della notifica del processo verbale, il trasgressore e/o l'obbligato in solido hanno quindi facoltà di proporre uno dei seguenti rimedi:

ricorso amministrativo ex art.18 legge n°689/1981,oppure direttamente

opposizione al Giudice di Pace o al Tribunale avverso il verbale;

oppure in sequenza entrambe :

ricorso amministrativo ;

opposizione al Giudice di Pace o al Tribunale avverso l'ordinanza - ingiunzione che rigetta il ricorso amministrativo.

L'ordinanza in questione rimane necessaria solo nella ipotesi dinanzi descritta di ricorso amministrativo (scritto difensivo, secondo l'espressione dell'art.18 l. 689, cfr.6 a).

La soluzione illustrata elimina quindi la necessità di fatto del trasgressore di proporre il ricorso amministrativo prima di poter agire in opposizione dinanzi al Giudice ordinario.

Si delineano così, a nostro giudizio, strumenti di tutela amministrativa e giurisdizionale del privato, di fronte all'accertamento di illecito amministrativo, di maggiore rapidità, coerenti con i principi costituzionali espressi dagli articoli 24 e 113 Costituzione e che eliminano ogni irragionevole diversità tra Nuovo Codice della Strada e Legge n° 689/1981.

In conclusione, per ritornare alla pronuncia della Cassazione civile n .4145/2000 da cui abbiamo preso spunto, essa ribadisce una importante differenza tra le due fondamentali discipline procedimentali in materia di illeciti amministrativi vigenti nell’ordinamento, senza tuttavia darsi carico dei profili di costituzionalità che ,a nostro modesto avviso, scaturiscono dall’analisi condotta.

Certo, il legislatore può ritenere che gli interessi collettivi tutelati in materia di circolazione stradale giustifichino il diverso regime e la diversa forma di tutela giurisdizionale del privato.

Non può però essere dimenticata, e rimane , l’esigenza di semplificare ed accelerare i rocedimenti sanzionatori nell’interesse dell’amministrazione e del cittadino.

VENEZIA, MAGGIO 2000 dott. Francesco VERGINE