VITO TENORE
(Consigliere della Corte dei Conti
e Professore presso la S.S.P.A.)

e VITTORIO SCAFFA
(Funzionario del Ministero della Difesa)

La natura giuridica dell’Ente Circoli della Marina Militare
e la legittimità dell’esternalizzazione dei servizi di pulizia e ristorazione.

Il problema dell’identificazione e della qualificazione di un ente come pubblico nel nostro sistema giuridico deve partire dall’esame dell’articolo 97 della Costituzione, secondo cui «i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge», nonché dell’articolo 4 della legge 70/1995 che afferma: «nessun nuovo ente pubblico può essere istituito o riconosciuto se non per legge» [1]. Infine, deve essere esaminata l’elencazione delle pubbliche amministrazioni contenuta nell’articolo 1, comma 2, del D.Lgs. 30 marzo 2001 n. 165, recante norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, nel quale si fa riferimento, tra l’altro, a «tutti gli enti pubblici non economici», la cui individuazione dovrebbe essere fatta dall’ordinamento positivo.

Si tratta di stabilire, quindi, se il sistema risolve il problema dell’individuazione della pubblicità di un ente lasciando alla legge la sua qualificazione giuridica, ovvero se debbano essere individuati dei criteri normativi alla base dei quali, in carenza di qualificazione pubblica di un ente da parte del legislatore, possa essere definita la natura giuridica di un ente.

Tuttavia, secondo la dottrina e la giurisprudenza maggioritaria, neanche la qualificazione apportata dalla legge sembra essere decisiva[2].

Ma se la qualificazione operata dalla legge non risulta decisiva neppure nei casi in cui lo stesso legislatore ne sancisce la pubblicità [3], l’analisi della disciplina giuridica propria di un ente pubblico deve essere svolta in base a «indici esteriori» [4].

Orbene, nel caso in esame, a fronte di un mancata indicazione del legislatore circa la natura pubblica o privata dell’Ente Circoli della Marina militare, le sezioni unite della Suprema Corte di Cassazione, in sede di regolamento preventivo di giurisdizione, con la sentenza n. 5335 del 10 maggio 1993, hanno affermato che il suddetto circolo è sussumibile nella tipologia dell’associazione tra privati, regolata dal codice civile. La Suprema Corte fa proprie, sul punto, le considerazioni di Federico Cammeo secondo cui «persona giuridica pubblica è quella che ha per scopo l’esecuzione di una pubblica funzione, laddove per pubblica funzione deve intendersi il dispiegamento di attività per soddisfare bisogni sentiti da una pluralità di persone che il diritto reputa in un determinato momento storico e in determinate contingenze debba esercitarsi dallo Stato o direttamente o indirettamente» [5]. Dall’analisi della struttura dell’ente la Suprema Corte ha dedotto che il circolo è stato costituito al di fuori «di ogni collegamento con finalità di pubblico interesse».

E’ da dire che la Suprema Corte, nella declaratoria della giurisdizione, non si è pronunciata ex professo sulla natura pubblica o privata dell’Ente ma si è limitata incidenter tantum a riconoscere nell’attività assistenziale svolta dai Circoli un’attività priva di quel contenuto minimo di esercizio di potere amministrativo che consente di qualificare le delibere dei Circoli stessi come atti amministrativi sottoposti alla giurisdizione del Giudice Amministrativo.

La motivazione del provvedimento in esame, come è subito apparso ai primi commentatori, «non è del tutto convincente» [6]. Infatti, «da un lato si vaglia se il fine pubblicistico dell’ente sia bastevole a connotarlo come tale, dall’altro si nega in radice che nel caso di specie, vi sia entificazione pubblica, attesa l’operatività del circolo militare, nella sola sfera privata» [7]. Non si può che concordare che «la ridondanza motivazionale è frutto dell’incertezza che caratterizza la distinzione tra ente-pubblico e ente privato» [8].

Il criterio del fine pubblico, sposato dalla Cassazione per dirimere il caso di specie, non può essere, però l’unico elemento da valutare per sancire la pubblicità o meno di un ente, perché come autorevolmente sostenuto, «la teoria del fine pubblico ha dato luogo nella pratica a un rilevante numero di complicazioni, appartenendo alle nozioni falsamente chiare» [9], risultando sempre più spesso che enti privati e pubblici potevano avere anche gli stessi fini.

In effetti, la Corte di Cassazione, impegnata a qualificare il soggetto ma l’atto, correttamente non ha valorizzato una serie di elementi sintomatici che avrebbero consentito di affermare la statualità dell’Ente Circoli. Si è reso necessario, quindi, elaborare ulteriori criteri esteriori che andassero al di là di una visione sostanzialistica dell’ente per soffermarsi su criteri esteriori che, considerati nel loro complesso, siano idonei a qualificare la pubblicità dell’ente (la costituzione dell’ente ad opera di un soggetto pubblico, la nomina degli organi direttivi in tutto o in parte di competenza dello Stato, l’esistenza di controlli e di finanziamenti pubblici, l’attribuzione di poteri autoritativi).

Sul punto, di recente, la Corte costituzionale con la sentenza del 21 aprile 2011 n. 153, ha scritto una parola di chiarezza [10]. La Consulta, ribaltando nettamente il punto di vista della Sezioni unite della Suprema Corte n.5335 del 1993 citata, ha sostenuto che sono indici della connotazione pubblicistica di un ente l’essere lo stesso soggetto a finanziamenti pubblici e al conseguente controllo della Corte dei conti, l’essere l’ente patrocinato dall’Avvocatura dello Stato, l’avere l’ente la personalità giuridica, nonché essere l’ente finalizzato a soddisfare interessi generali aventi carattere non industriale o commerciale secondo la costante giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea. Non si può poi non concordare con chi sostiene che altri indici attestanti la dominanza pubblica e quindi l’appartenenza di un ente all’amministrazione pubblica sono le norme che attribuiscono il potere di vigilanza al Ministero competente nonché la nomina degli organi decisionali dell’ente [11].

Alla luce delle suesposte argomentazioni non si può non aderire al pensiero di chi qualifichi l’Ente Circoli della Marina militare quale ente pubblico.

Tale tesi è stata recentemente sostenuta anche da un condivisibile parere dell’Avvocatura generale dello Stato [12], che preliminarmente ha evidenziato come il pronunciamento della Suprema Corte di Cassazione del 1993 sulla natura giuridica dell’Ente Circoli della Marina militare si era concentrato esclusivamente sulla natura del Circolo ufficiali, tralasciando l’approfondimento in ordine alla natura dell’ Ente Circoli.

La qualificazione pubblicistica dell’Ente Circoli da parte dell’Avvocatura si fonda, in primis, sull’analisi dello Statuto dell’Ente approvato con il R.D.L. 1935/37 sostituito - limitatamente al contenuto dello stesso Statuto -  dal D.P.R. n. 83 del 1° gennaio 1949 e successive modifiche ed integrazioni. Da esso emerge che, ai sensi dell’articolo 2, il Ministero della Difesa cura la provvista degli organi così come la dotazione del personale; che lo stesso Ministero esercita la vigilanza sugli organi presidenziali, ai quali è demandata l’attività di vigilanza sui Circoli (art. 4); che il servizio di cassa è effettuato da un cassiere del Ministero articolo 3 n. 8); infine si sottolinea come lo Stato contribuisca, in modo indiretto, al finanziamento dell’ente attraverso i costi del personale assegnato, quello degli arredi e degli immobili demaniali, e conseguentemente la gestione dell’Ente sia sottoposta al controllo della Corte dei conti (come peraltro ribadito dalla determinazione n. 16/1999 della sezione del controllo della Corte dei conti).

Accanto agli indici esteriori rivelatori della pubblicità che sono stati sanzionati da ultimo dalla Corte costituzionale e dal parere dell’Avvocatura dello Stato in esame, è necessario valutare anche la rilevanza pubblicistica dell’interesse perseguito dall’Ente [13]. Ebbene, si può affermare alla luce dell’articolo 1 dello Statuto che l’Ente circoli della Marina militare strutturalmente è una diretta emanazione del Ministero che ha lo scopo istituzionale di «dirigere ed amministrare i circoli Ufficiali e Sottufficiali della Marina militare». Tale finalità, afferma l’Avvocatura generale dello Stato nel citato parere, «rientra tra quelle direttamente riferibili allo Stato in quanto è interesse di quest’ultimo provvedere alle attività di direzione ed amministrazione dei suddetti Circoli, atteso che tali attività sono strettamente strumentali ad assicurare il rispetto dei limiti alle libertà associative vigenti per i militari (art. 1475 del Codice dell’ordinamento militare) e a garantire che le strutture che svolgono attività ricreative e culturali contribuiscano effettivamente all’incremento della qualità dei servizi e della produttività, anch’essi rientranti tra i fini istituzionali dello Stato (artt. 547, 1829 e 1830 del Codice dell’ordinamento militare)» [14].

Secondo l’Avvocatura erariale, inoltre, le attività dei circoli sono direttamente imputabili all’Ente Circoli secondo quanto statuito dall’articolo 3 n. 4 che attribuisce all’Ente Circoli il potere di concedere sovvenzioni anche a titolo di contributo; dall’articolo 5, ultimo comma che –attribuendo alla Presidenza dell’Ente il potere di proporre al Ministro la soppressione e l’istituzione di Circoli- evidenzia la compartecipazione dell’Ente e del Ministero nell’adozione dei provvedimenti ministeriali di soppressione ed istituzione dei Circoli, nonché l’impossibilità per il solo Circolo e dell’Ente di disporre della propria esistenza. E tale indice, ovverosia la rilevanza del fine imputato, che comporta per l’ente l’impossibilità di disporre della propria esistenza, risulta un requisito essenziale della pubblicità di un ente[15], perché «l’ente pubblico è istituito con una precisa vocazione allo svolgimento di una specifica attività di rilevanza collettiva» [16] .

Dalla natura pubblica dell’Ente Circoli ne deriva, come sostenuto dall’indicato parere dell’Avvocatura generale dello Stato, che lo stesso è ammesso al patrocinio dell’Avvocatura dello Stato.

E’ irrilevante ai fini della qualificazione di tale Ente come pubblico che lo stesso non abbia trovato collocazione nel riassetto normativo operato dal legislatore con il D.Lgs. n. 66/2010 (codice dell’ordinamento militare) ed il d.P.R. 90/2010 (testo unico delle disposizioni regolamentari in materia di ordinamento militare). Infatti, è lo stesso Codice dell’Ordinamento militare, all’art.2270, a non dare carattere di esaustività alla norme che disciplinano gli organismi militari [17] e, comunque, i Circoli, quali enti attraverso i quali si svolgono le finalità di promozione del benessere del personale nonché gli interventi di protezione sociale del personale militare delle forze armate e dei loro familiari, trovano una collocazione negli artt. 547- 1829- 1830 del Codice dell’Ordinamento militare, segno inequivoco di una loro valenza non certo privatistica o amatoriale. La lettura delle disposizioni del Codice dell’Ordinamento militare richiamate, d’altra parte, rende sufficientemente manifesto l’intento del Legislatore di rafforzare la connotazione istituzionale dell’attività assistenziale svolta dagli appositi organismi ed enti e con esso anche il collegamento (immedesimazione) tra l’organo stesso e l’Amministrazione statale.

In effetti il Codice non solo opera una vera e propria “funzionalizzazione” delle attività di protezione sociale al “servizio” ma anche un’attrazione di tale funzione nell’esclusiva sfera dello Stato e per esso nella sfera degli “enti che svolgono nell’ambito dell’amministrazione di appartenenza”, vale a dire, per il personale Marina, l’Ente Circoli.

La personalità giuridica pubblica dell’Ente Circoli della Marina militare consente, quale doveroso corollario, di imputare al bilancio dello Stato oneri relativi ai contratti di esternalizzazione dei servizi di pulizia e ristorazioni connessi al funzionamento degli stessi, essendo legittime le contribuzioni a carico del bilancio pubblico che gli stessi ricevono in termini di personale (art. 23 dello Statuto) beni e servizi. La legittimità dell’esternalizzazione dei servizi di cui sopra si può rinvenire, oltre che nelle norme del codice dell’ordinamento precedentemente citate, anche nelle norme che codificano il funzionamento e l’organizzazione del Circolo ufficiali delle Forze armate. Infatti, sia tale Circolo, sia l’Ente Circoli della Marina militare, svolgono attività sociali e di rappresentanza, dispongono di dotazioni organiche assegnate dal Ministero della difesa e ricevono proventi dalle contribuzioni sociali obbligatoriamente versati e dai contributi finanziari e strumentali forniti dal Ministero.

Si sottolinea, inoltre, che il Circolo Ufficiali delle Forze armate, come l’Ente Circoli della Marina militare, ha una natura pubblicistica: pertanto nei confronti di entrambi non trova applicazione l’articolo 9 del d.P.R. 537/93 che vieta alle pubbliche amministrazioni di assegnare risorse finanziarie o personale dipendente alle associazioni e organizzazioni di dipendenti pubblici.

Dal riconoscimento della personalità giuridica pubblica dell’Ente Circoli della Marina militare discende altresì che essi sono organismi militari “tout court”, soggetti alla vigilanza dell’Autorità marittima della sede, con personale militare e civile ad essi assegnato stabilmente con tabelle organiche, predisposte ed approvate con le modalità previste per tutte le articolazioni organiche della Marina militare.

L’obbligo per l’Amministrazione di garantire le apposite tabelle delle dotazioni organiche ha portato ad assicurare lo svolgimento dei relativi servizi attraverso contratti di esternalizzazione, allorquando non è stato più possibile assegnare la specifica risorsa di personale. Infatti, la sospensione del servizio di leva, il blocco del «turn over», la riduzione degli organici del personale militare e civile (da ultimo il D.L. 95/2012 convertito nella legge n. 135/2012 in tema di «spending review») non permettono più di garantire a tali Enti i servizi di pulizia e ristorazione, rispondenti ai predetti fini pubblicistici [18].

La revisione della spesa pubblica ha altresì determinato una consistente riduzione di risorse finanziarie con la conseguenza che anche agli Enti Circoli della Marina militare è stata imposta l’adozione di misure volte all’ottimizzazione delle risorse a disposizione e all’organizzazione dei servizi in tema di efficienza, efficacia ed economicità. Pertanto si è provveduto, in aderenza a quanto peraltro prevista da una circolare interna del Ministero della Difesa [19] ad esternalizzare i servizi di pulizia e ristorazione al fine di ridurre i costi e ottimizzare tali servizi; i relativi oneri sono stati altresì ritenuti validamente imputati al bilancio dello Stato dalla citata e condivisibile delibera n. 16/99 della Corte dei conti (nella stessa deliberazione si è altresì ritenuta legittima l’adozione del sistema gestionale dei Circoli).

Si deve evidenziare, infine, come l’impiego del personale volontario e professionalizzato per i servizi di cui trattasi, in alternativa alle esternalizzazioni avrebbe avuto un costo per l’Amministrazione significativamente più elevato, tenuto conto del trattamento economico al lordo degli oneri riflessi a carico dell’Amministrazione, dell’IRAP, dell’orario di servizio, del profilo ordinativo in cui sono inquadrati.

Come sostiene un vasta letteratura in argomento [20], l’esternalizzazione mira a garantire un’erogazione efficiente di servizi pubblici di buona qualità e a riguadagnare, attraverso il consenso, legittimità sociale ed economica. Essa accresce l’efficienza e riduce i costi perché induce competizione e allontana la produzione dei servizi dall’ingerenza della sfera politica che è, tradizionalmente, considerata poco sensibile alla dimensione economica della performance; consente di fare ricorso a tecnologie più avanzate e ad una migliore specializzazione della forza lavoro, che può risultare carente nelle amministrazioni pubbliche e con struttura salariale diversa.

L’esternalizzazione di tale servizi ha quindi comportato minori spesi e maggiori vantaggi in termini di efficienza dei servizi.

Attraverso i contratti di esternalizzazione si è così consentito all’Ente Circoli di assolvere a quegli obblighi normativamente previsti dal legislatore, non essendo essi una diversa forma di contribuzione che lo Stato dà all’Ente Circoli bensì una diversa modalità che l’Amministrazione militare ha adottato per assolvere gli obblighi che le impongono di fornire il personale militare necessario per il funzionamento.

La deliberazione n. 73/98 del 24 marzo 1998 dalla Sezione di controllo della Corte dei conti sottolineava profili di inefficienza, inefficacia e diseconomicità nonché di irregolarità della gestione dell’Ente Circoli della Marina militare.

Ebbene, le inefficienze riscontrate erano riferite ad un periodo storico in cui tale Ente si avvaleva del personale non specializzato quale quello dei militari di leva. Il basso costo del personale si riverberava così in una gestione poco manageriale della struttura.

Proprio, per ovviare a tali inefficienze e alla mancanza di personale a basso costo l’Ente Circoli, ha cominciato a gestire le proprie strutture con criteri manageriali, improntati a criteri di economicità, efficienza efficacia. Di qui le esternalizzazioni dei servizi di pulizia e “catering” dei Circoli sottufficiali e ufficiali.

Il ristoro di tali servizi non è imputabile al capitolo di bilancio del Ministero della Difesa 2463 capo XVI che fa riferimento ai proventi derivanti dalle contribuzioni dovute dagli utenti degli Organismi di Protezione Sociale al ristoro dei beni e servizi preventivamente acquisiti dall’Amministrazione della difesa, per garantire il funzionamento della specificità attività funzionale, ma deve essere imputato direttamente al bilancio dello Stato secondo il combinato disposto dagli articoli 2, 3 n. 4 e 23 dello Statuto dell’Ente Circoli [21].