LEXITALIA.IT - MARCO SMIROLDO

La garanzia costituzionale del giudice precostituito
per legge nei giudizi dinanzi alla Corte dei conti

SOMMARIO: 1.- La precostituzione del giudice ed il c.d. “giusto processo”. - 2.- I lineamenti dell’art. 25, comma 1, Cost. secondo la giurisprudenza costituzionale. - 2.1.- segue: il principio di precostituzione e la sua applicazione nell’ordinamento processuale contabile secondo la sentenza n. 272 del 1998 della Corte costituzionale. - 3. – Il processo d’adeguamento dell'attività degli uffici giurisdizionali della Corte dei conti ai principi contenuti nell’art. 25, comma 1, Cost.. - 4. – L’immediata precettività dell’art. 25, comma 1, Cost., ed i principi del sistema tabellare applicabili nell’ordinamento processuale contabile.- 5. – L’attuazione del principio di precostituzione del giudice naturale nell’ambito dei giudizi dinanzi alla Corte dei conti: una proposta ricostruttiva. - 6. – Le conseguenze della violazione dell’art. 25, comma 1, Cost.: nullità e responsabilità.

L’interesse per le problematiche legate alla effettiva attuazione del principio del giudice precostituito [1] si fonda, innanzitutto, sull’indiscutibile importanza, anche pratica, di un principio fondamentale di civiltà giuridica [2], la cui forza normativa, come ha avuto modo di sottolineare la giurisprudenza costituzionale [3], si irradia su tutto il sistema di tutela giurisdizionale.

La ragione dell’affermazione del principio di precostituzione del giudice naturale risiede nella necessità di garantire effettività alla terzietà e all’indipendenza del giudice - sia del magistrato che viene scelto per costituire un giudice monocratico o collegiale, sia di quella del magistrato, capo dell’ufficio, che concretamente formula tale designazione - da condizionamenti, interni ed esterni [4], tali da poter incidere sulle proprie determinazioni o sul suo libero convincimento.

In particolare, l’art. 25, comma 1, Cost. si rivela norma determinante per assicurare al cittadino che si rivolge al servizio giustizia l’imparzialità del giudice, sottraendola ad ogni possibilità di arbitrio [5] (C. cost. sent. n. 127 del 1979 e da ultimo sent. n. 460 del 1994): infatti, è soltanto attraverso un giudice costituito prima ed a prescindere dal realizzarsi del conflitto di interessi particolari, cui è chiamato istituzionalmente a dare giuridica composizione, che l’Ordinamento può razionalmente garantire la neutralità del giudice rispetto all’oggetto del proprio giudizio e quindi l’obiettività e l’equilibrio – in altri termini la ‘giustizia’ - delle sue decisioni.

E’ sul grado di immediata percepibilità all’esterno della dimensione di concreta effettività della terzietà, indipendenza, inamovibilità e imparzialità del giudice che si fonda l’affidamento del cittadino sul sistema giurisdizionale [6], espressione della sovranità di un ordinamento democratico [7] nel quale, appunto, si amministra la giustizia con “giudici in nome del popolo”, e non con “commissari del capo della corte” [8].

La compresenza di tali condizioni essenziali, quindi, realizza il c.d. “giusto processo”, del quale in definitiva la precostituzione del giudice è il presupposto necessario.

La centralità del tema, in passato, non è stata particolarmente avvertita dalla Corte dei conti, probabilmente anche a causa della propria struttura, unitaria e centralizzata a livello territoriale, e del ridotto numero di magistrati che esercitavano le funzioni giurisdizionali dell’Istituto.

La mutata architettura istituzionale a livello territoriale delle funzioni giurisdizionali della Corte dei conti, operata con le leggi n. 19 e 20 del 1994, così come modificate dalla l. n. 639 del 1996, e la conseguente creazione di sezioni giurisdizionali regionali, alla quale ha fatto seguito la ridistribuzione su tutto il territorio nazionale di un numero crescente di magistrati, sono tutte circostanze che hanno contribuito a porre con rinnovata attualità all’attenzione degli operatori il tema dell’attuazione del principio costituzionale della precostituzione del giudice, sia in relazione ai criteri di assegnazione degli affari, sia alla formazione dei collegi giudicanti.

Si ricorda, a conferma di quanto detto, che proprio una Sezione giurisdizionale regionale – quella per la regione Puglia – aveva sottoposto allo scrutinio di costituzionalità, rispetto all’art. 25, comma 1, Cost., le regole di individuazione del giudice designato a decidere in materia cautelare nell’ambito dei giudizi di responsabilità dinanzi alla Corte dei conti, questione – come si vedrà - risolta dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 272 del 1998.

Dal 1998, soltanto nel 2005/2006 il Consiglio di presidenza della magistratura contabile è tornato ad affrontare il tema della precostituzione del giudice, adottando “linee guida” in materia le quali, come si avrà modo di illustrare, da un lato, non sempre si rivelano in linea con le indicazioni formulate dalla ricordata giurisprudenza costituzionale, dall’altro, attendono ancora di essere concretamente applicate.

2.- I lineamenti dell’art. 25, comma 1, Cost. secondo la giurisprudenza costituzionale.

Prima di esaminare lo stato del procedimento avviato per dare concreta applicazione al principio di precostituzione del giudice nell’ambito dei giudizi dinanzi alla Corte dei conti, appare utile fornire un breve quadro di sintesi degli arresti giurisprudenziali più significativi della Corte costituzionale, nei quali è stato precisato, tra l’altro, quando il giudice deve essere costituito e come deve essere costituito affinchè risulti osservato l’art. 25, comma 1, Cost.

La sentenza n. 88 del 7 luglio 1962 della Corte costituzionale può essere considerata il leading case in materia. Con tale decisione è stata chiarita la natura della posizione giuridica soggettiva garantita dall’art. 25, comma 1, Cost., che è quella di un vero e proprio diritto del cittadino, in particolare “il diritto alla certezza che a giudicare non sarà un giudice creato a posteriori in relazione a un fatto già verificatosi” [9], ossia, sul piano prettamente temporale, dopo l’insorgere della controversia, momento identificabile secondo i vari ordinamenti processuali.

L’effettività di tale diritto è presidiata – com’è noto - da una riserva di legge assoluta (sempre C. cost., sent. 88 del 1962), anche se, precisa sempre la Corte costituzionale, la nozione di giudice naturale non si cristallizza “nella determinazione legislativa di una competenza generale” (così, C. cost. sent. n. 42 del 1996), prospettando, così, uno spostamento del baricentro interpretativo della garanzia posta dall’art. 25, comma 1, Cost., dal ‘giudice organo’ al giudice ‘persona fisica’.

Tale cambio di prospettiva può essere considerato l’effetto dell’affermarsi del principio democratico come canone ordinatore del sistema giuridico, che ha comportato l’adozione di una scelta precisa tra due differenti modi di ricostruire il sistema di attuazione dell’ordinamento attraverso la giurisdizione: l’uno – nel quale il principio di precostituzione del giudice è riferito alla competenza astratta dell’organo giudiziario – è caratterizzato dalla discrezionalità nella concreta composizione dell’organo giudicante e dall’indiscusso (e indiscutibile) potere del capo dell’ufficio di distribuire gli affari, con conseguente gerarchizzazione dei rapporti all’interno della magistratura ed eliminazione di quel pluralismo alla tutela del quale è invece ispirato l’altro modello di ordinamento giudiziario, oggi accolto in Costituzione, che guarda alla magistratura come ad un potere diffuso, nell’ambito del quale il “giudice precostituito” è il giudice persona fisica chiamato ad attuare l’ordinamento nell’ambito di una concreta res iudicanda [10], in quanto, “impedire che un dato processo possa essere giudicato dal tribunale di Catania non vale niente, se non resta impedito anche che si costituisca il tribunale di Ragusa applicando i giudici del tribunale di Catania” [11]

La riserva di legge prevista dall’art. 25, comma 1, Cost., ha natura “rinforzata” in quanto, poiché la Costituzione impone la precostituzione del giudice, il legislatore deve rispettare tale limite di natura temporale nella regolamentazione legale della costituzione del giudice: non è più sufficiente, allora, che la legge preveda le condizioni, i termini ed i modi della costituzione del giudice, ma la norma deve anche imporre che tale costituzione avvenga in un momento temporalmente precedente all’insorgere della controversia, termine che va identificato con riferimento alla disciplina dell’atto introduttivo del giudizio, propria di ogni sistema processuale [12].

Con le sentenze nn. 143 e 144 del 1973 e l’ordinanza n. 93 del 1988, – nel coordinare la garanzia della precostituzione del giudice ed il principio buon andamento dell’attività giudiziaria - la Corte costituzionale ha precisato che l’individuazione del giudice che deciderà la controversia, e le sue eventuali successive sostituzioni, devono avvenire tramite l’impiego di criteri oggettivi, che siano tali da consentire a posteriori una verifica circa la loro corretta applicazione da parte dei capi degli uffici giudiziari. Ciò in quanto, secondo la giurisprudenza costituzionale, “precostituzione del giudice e discrezionalità nella sua concreta designazione sono criteri fra i quali non si ravvisa possibile una conciliazione” [13].

2.1.- segue: il principio di precostituzione e la sua applicazione nell’ordinamento processuale contabile secondo la sentenza n. 272 del 1998 della Corte costituzionale.

Come detto, la questione concernente la concreta applicazione del principio di precostituzione del giudice nell’ambito dei giudizi dinanzi alla Corte dei conti è stata affrontata dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 272 del 1998.

Il Giudice delle leggi ha rilevato, in primo luogo, l’esistenza di una lacuna in materia nell’ordinamento processuale contabile che, com’è noto, è privo di una disciplina tabellare la quale, nell’ambito della magistratura ordinaria, assicura il rispetto del principio di precostituzione del giudice. La Corte costituzionale ha dichiarato comunque l’infondatezza della questione “nei limiti di cui in motivazione”, dimostrando da un lato aplomb istituzionale ma, dall’altro lato, riservandosi in ogni modo di delineare espressamente le condizioni al verificarsi delle quali si può ritenere conforme a Costituzione il sistema di precostituzione del giudice con riguardo alla Corte dei conti.

Infatti, la Corte costituzionale precisa che, al fine di evitare la necessità dell’emanazione di una legge ad hoc, ovvero un proprio intervento additivo, per garantire la precostituzione del giudice alla res iudicanda la lacuna presente nell’ordinamento processuale contabile può essere colmata attraverso il ricorso al metodo utilizzato per i giudici ordinari, previsto dagli artt. 7 bis e 7 ter del R.D. n. 12 del 1942 (Ordinamento giudiziario) [14], che prevede appunto l'applicazione del c.d. sistema delle tabelle, dal 2000 – come si vedrà – automatizzato per mezzo del programma Valeri@.

Tale meccanismo legale - con particolare riferimento alla formazione dei collegi giudicanti ed ai criteri per l’assegnazione degli affari e la sostituzione dei giudici - rende attuale il rapporto di immedesimazione organica del magistrato persona fisica nell’ufficio giudiziario o giurisdizionale, prima ed a prescindere dal fatto che insorga una controversia, rendendo effettiva la garanzia costituzionale di precostituzione del giudice [15].

In tale prospettiva, quindi, il sistema di garanzie dell'indipendenza, terzietà e imparzialità della funzione è assicurato per la magistratura della Corte dei conti applicando ad essa i principi del sistema tabellare, prefigurando in tal modo la trasposizione alla Corte dei conti di un sistema identico, o almeno analogo, a quello previsto per la magistratura ordinaria. Ciò è possibile anche in considerazione del fatto che, alla stregua della previsione dell'art. 108 della Costituzione, è stato istituito il Consiglio di Presidenza della magistratura contabile (art. 10 della legge 13 aprile 1988, n. 117), al quale – analogamente a quanto previsto per il C.S.M. - sono affidate le deliberazioni sulle assunzioni, assegnazioni di sedi e di funzioni, trasferimenti e promozioni e su ogni altro provvedimento riguardante lo stato giuridico dei magistrati.

La connessione fra imparzialità e precostituzione che si ricava dal disposto dell’art. 25, comma 1, Cost., esclude che i poteri organizzativi dei capi degli uffici possano essere svolti in modo assolutamente libero o addirittura arbitrario. Soltanto con tale significativa precisazione secondo la Corte costituzionale è possibile, allora, “ritenere che l'esplicitazione di criteri per l'assegnazione degli affari, in quanto espressivi di un'esigenza costituzionale, che opera in tutti i settori della giurisdizione, possa aver luogo proprio nell'ambito di detti poteri discrezionali, quale manifestazione ed esercizio dei medesimi, senza necessità né di una specifica previsione legislativa né, tantomeno, di un intervento additivo di questa Corte”. Applicando i principi stabiliti per la magistratura ordinaria, con riguardo alla Corte dei conti può pervenirsi alla formulazione di ‘tabelle’ e di criteri per l'assegnazione degli affari attraverso l'esercizio dei poteri spettanti ai capi degli uffici, secondo modalità tali da garantire, comunque, la verifica ex post della loro osservanza.

3. – Il processo d’adeguamento dell'attività degli uffici giurisdizionali della Corte dei conti ai principi contenuti nell’art. 25, comma 1, Cost..

Le sentenze n. 1972 del 2006, e n. 2105 del 2006[16], (la secondo successiva, ma identica alla prima), della Sezione giurisdizionale per il Lazio, seppur prescindendo dalla concreta applicazione della regola nel caso di specie, consentono di fare il punto sullo stato di attuazione del principio di precostituzione nell’ambito dei giudizi innanzi alla Corte dei conti.

Le decisioni danno atto che a tal fine il procedimento ha avuto inizio “con una prima fase, deliberata nell'adunanza del Consiglio di presidenza del 14-15 dicembre 2005”[17], nella quale il Consiglio di presidenza, tra l’altro, ha richiesto ai capi degli uffici centrali e periferici di “comunicare..... i criteri oggettivi e predeterminati in base ai quali provvedono a distribuire per l'anno 2006 i carichi di lavoro fra i magistrati assegnati ai rispettivi uffici”.

Successivamente, secondo la Sezione, il Consiglio di presidenza nell’adunanza del 3-4 maggio 2006, “ha per così dire “affinato” la propria indicazione deliberando linee guida per le Sezioni giurisdizionali, per la Procura generale e quelle regionali e per le Sezioni di controllo: per le prime, i presidenti delle Sezioni giurisdizionali trasmettono annualmente al Consiglio di presidenza i calendari annuali delle udienze e comunicano i criteri adottati per la composizione dei collegi giudicanti, nonché i criteri adottati per l'assegnazione dei giudizi ai relatori ed ai giudici monocratici, indicazioni fornite ai capi degli uffici con deliberazione 17 maggio 2006, n. 176”.

Infatti, se si ha riguardo alle premesse che giustificano la deliberazione 17 maggio 2006, n. 176, si ottiene conferma che le linee guida ivi contenute sono state sottoposte all’attenzione dei magistrati con funzioni direttive “al fine di pervenire, per quanto possibile, alla adozione di criteri oggettivi e predeterminati nella ripartizione dei carichi di lavoro annuali fra i vari magistrati”, e non per la predisposizione di calendari annuali, la formazione dei collegi o l’assegnazione degli affari.

Non si può far a meno di rilevare la contraddittorietà tra le finalità espresse nelle premesse della delibera (riferite ai carichi di lavoro, locuzione più propriamente utilizzata in ambito amministrativo) e le indicazioni contenute nel dispositivo della stessa (concernenti calendari annuali e criteri obiettivi e predeterminati per la composizione dei collegi e l’assegnazione degli affari), realtà che si rivela significativo indice di una difficoltà interna al Consiglio di presidenza nel considerare unanimemente la reale natura della questione al suo esame.

“Da tutto ciò – continua la sentenza - si rileva (si ripete, per fatto notorio ed in mancanza di prova contraria) anzitutto che i capi degli uffici hanno delibato dei criteri e li hanno sottoposti al Consiglio di presidenza; inoltre che essi non sono stati considerati tutti ed interamente efficaci (vedasi verbale dell'adunanza del 3-4 maggio 2006, pag. 16); infine - ed è ciò che qui interessa - che, per poter valutare la definizione dei criteri da parte dei capi degli uffici ed apprezzare la rilevanza di una loro eventuale imperfetta formulazione o anche di una loro eventuale mancanza, occorre attendere che la procedura sia, a giudizio dello stesso organo di governo, perfezionata.

Ciò, per quanto riguarda la fissazione di criteri, regolamentazione avente lo scopo di uniformare l'attività degli uffici giurisdizionali ai principi contenuti nel richiamato art. 25 della costituzione.

“Naturalmente – conclude il Collegio – “tale indicazione può valere per il futuro”, realtà che espressa in chiaro significa che il Collegio della causa in esame non era stato precostituito per legge.

Sostanzialmente, analogo discorso è stato fatto con riguardo all’assegnazione degli affari (non dell’affare specifico) al giudice relatore, per la designazione del quale esiste una norma ad hoc (art. 17, Reg. 1038/1933).

La richiamata decisione ha certificato, pertanto, che dopo quasi 60 anni dall’entrata in vigore della Costituzione, e ben oltre 8 anni dalla sentenza della Corte costituzionale, n. 272 del 1998, le regole di concreta realizzazione del principio del giudice naturale precostituito per legge sono per la Corte dei conti una “indicazione che può valere per il futuro”[18], e quindi non sono state applicate né nel caso deciso, nè hanno trovato ancora attuazione, se non in limitati casi[19].

4. – L’immediata precettività dell’art. 25, comma 1, Cost., ed i principi del sistema tabellare applicabili nell’ordinamento processuale contabile.

Vista l’immediata precettività dell’art. 25, comma 1, Cost., realtà confermata dalla Corte costituzionale con riguardo al sistema processuale contabile sin dal 1998, può essere opportuno esaminare in concreto quali possano essere i principi e criteri del c.d. diritto tabellare che siano suscettibili di essere importati nell’ambito dell’organizzazione giudiziaria della Corte dei conti.

I passaggi essenziali del procedimento previsto dagli artt. 7 bis e 7 ter del R.D. n. 12 del 1942 (Ordinamento giudiziario) per formazione delle tabelle di organizzazione degli uffici giudiziari sono i seguenti:

1.- l’emanazione, ogni due anni, da parte del C.S.M. di una circolare sulla formazione delle tabelle.

2.- la formulazione da parte dei capi degli uffici giudiziari delle proposte di tabelle, sulla base dei criteri indicati nella circolare del C.S.M.

3.- l’approvazione da parte del C.S.M. delle tabelle di organizzazione degli uffici e con esse dei criteri per l’assegnazione degli affari.

4.- L’emanazione di un decreto da parte del Ministro della giustizia che dà forma giuridica al deliberato del C.S.M..

Al di là degli aspetti procedimentali, in merito ai quali la Corte costituzionale si è limitata ad indicare un parallelismo tra C.S.M. e Consiglio di presidenza della magistratura contabile, ciò che più rileva ai fini dell’indagine che si sta compiendo sono le indicazioni che, sul piano contenutistico, risultano inserite nella circolare del C.S.M.

In particolare, p. es., la circolare del C.S.M. sulla formazione delle tabelle di organizzazione degli uffici giudiziari per il biennio 2006/2007[20] specifica che nelle proposte tabellari dovranno essere indicati i giorni di udienza settimanale di ciascun magistrato, anche con riguardo ai Giudici onorari aggregati. Nel settore civile dovranno essere indicati, tenendo conto di quanto disposto dagli artt. 113, 114 disp. att. c.p.c. e 16 d.lgs. n. 273/1989 nonché dagli artt. 102, 103 e 104 R.D. n. 2641/1865, per ciascun magistrato i giorni delle udienze monocratiche e i giorni delle udienze collegiali, distinguendo le udienze per le trattazioni degli appelli, dalle udienze per la discussione delle cause e dalle udienze per le procedure in camera di consiglio.

Limitando in questa sede l’esposizione ai contenuti che possono avere una diretta applicazione anche all’organizzazione degli uffici giudiziari della Corte dei conti, la circolare stabilisce che le proposte tabellari debbano prevedere, tra l’altro:a) la destinazione dei magistrati all’interno dell’ufficio; b) l’assegnazione alle sezioni dei presidenti e l’eventuale attribuzione dell’incarico di coordinare uno o più settori di attività dell’ufficio; c) la formazione dei collegi giudicanti; d) i criteri obiettivi e predeterminati per l’assegnazione degli affari alle singole sezioni, ai singoli collegi ed ai giudici; e) i criteri per la sostituzione del giudice trasferito, assente, astenuto, ricusato o impedito.

Quanto all’assegnazione degli affari alle sezioni, ai collegi ed ai giudici, monocratici o componenti i collegi, la circolare del C.S.M. sancisce che deve avvenire – come detto - in base a criteri oggettivi e predeterminati, sempre “allo scopo di assicurare la realizzazione del principio di precostituzione del giudice, riferibile anche al giudice persona fisica”. In particolare, non sono ammissibili criteri equitativi o che dipendano nella loro attuazione dalla discrezionalità del dirigente. Così, p. es., qualora la stessa materia sia assegnata a più sezioni o, nel caso di sezione unica, a più giudici, dovranno essere indicati i criteri di ripartizione degli affari della materia tra le diverse sezioni e tra i diversi magistrati.

Altro criterio obiettivo è rappresentato dal fatto che non possono essere assegnati affari al magistrato nel periodo di congedo di maternità, paternità o parentale di cui agli artt. 16,17, 28 e 32 t.u. 151/2001, con conseguente necessità della sua sostituzione.

Inoltre, per ciò che attiene alla distribuzione degli affari tra i magistrati addetti alla sezione lavoro, atteso che essi sono tutti qualificati da omogenea competenza, essa può avvenire in base a criteri automatici, salvi i correttivi diretti ad assicurare evidenti esigenze di funzionalità (cause connesse da riunire), nonché a garantire la genuinità dell’automatismo, onde evitare sia la prevedibilità dell’assegnazione, sia la possibilità che il sistema automatico venga utilizzato in modo da consentire la scelta del giudice ad opera della parte.

I criteri di composizione dei collegi, secondo la menzionata circolare, devono essere predeterminati anche all’interno della medesima sezione. Qualora il collegio non possa essere presieduto dal Presidente di sezione, o se questo manchi, la presidenza spetterà al magistrato più elevato in qualifica o al più anziano dei magistrati di pari qualifica componenti il collegio.

Qualora i Presidenti di Corte, ovvero di Tribunale, oppure di sezione di Tribunale, dirigano più sezioni, devono essere predeterminati i collegi e le udienze che i presidenti intendono presiedere.

Nei casi in cui il numero dei magistrati assegnati all'ufficio non organizzato in sezioni, ovvero ad una sezione penale, sia superiore a quello necessario per la composizione del collegio, il calendario delle udienze deve indicare anche la composizione dei collegi previsti in ciascuna udienza o, comunque, i criteri di formazione di questi collegi, in modo che risulti soddisfatta l'esigenza della precostituzione del collegio. In detti casi deve essere assicurata la periodica reiterazione dei collegi, in modo da agevolare la fissazione delle udienze di rinvio nei processi di lunga durata.

La proposta tabellare, infine, deve tener presente le regole processuali del giudizio a cui si riferisce.

In tale prospettiva, si ritiene di dover limitare l’analisi di tale aspetto alle regole della procedura civile, le cui norme si applicano ai giudizi dinanzi alla Corte dei conti nei termini stabiliti dall’art. 26 del R.D. 1038 del 1933 (Regolamento di procedura per i giudizi dinnanzi alla Corte dei conti).

La proposta di tabella formulata dal capo dell’ufficio giudiziario in materia civile dovrà tenere conto che:

a) all’inizio di ciascun anno giudiziario, con decreto presidenziale, sono stabiliti i giorni della settimana e le ore destinate all’udienza di prima comparizione, in primo grado ed in appello (art. 163, c.p.c.; art. 69 bis e 128, disp. att. c.p.c.). Il decreto viene affisso entro il 30 novembre in tutte le sale d’udienza e lì rimane per tutto l’anno successivo ;

b) all’inizio ed a metà di ciascun anno giudiziario, con decreto presidenziale, sono stabiliti i giorni della settimana e le ore destinate alle udienze dei giudici istruttori in primo grado (art. 80, disp. att. c.p.c.). Il decreto rimane affisso in tutte le sale d’udienza per il periodo al quale si riferisce;

c) all'inizio ed alla metà di ciascun anno giudiziario, con decreto del presidente della Corte d'appello, sono stabiliti i giorni della settimana e le ore destinate all’udienza dei giudici istruttori in appello (art. 128, comma 2, disp. att. c.p.c.). Il decreto rimane affisso in tutte le sale d’udienza per il periodo al quale si riferisce;

d) all’inizio di ciascun anno giudiziario, con decreto presidenziale, sono stabiliti i giorni della settimana e le ore in cui il tribunale o le sezioni tengono in primo grado ed in appello le udienze di discussione di cui agli artt. 275 e 359, c.p.c. (art. 114, comma 1, e art. 132, disp.att. c.p.c.). Il decreto rimane affisso per tutto l’anno in ciascuna sala d’udienza;

e) nel corso dell’anno, al principio di ogni trimestre, con decreto presidenziale, sono stabiliti i giorni in cui si tengono le camere di consiglio e la composizione dei relativi collegi giudicanti, in primo grado ed in appello (art. 113 e 132, disp. att. c.p.c.);

f) nel corso dell’anno, al principio di ogni trimestre, con decreto presidenziale, si stabilisce la composizione del collegio giudicante per ogni udienza di discussione (c.p.c. 190, 276) di cui ai commi terzo e quarto dell'art. 275 del c.p.c., in primo grado ed in appello (art. 113 e 132, disp. att. c.p.c.).

5. – L’attuazione del principio di precostituzione del giudice naturale nell’ambito dei giudizi dinanzi alla Corte dei conti: una proposta ricostruttiva.

Da quanto precede è agevole rilevare che il procedimento cui si è dato inizio con la deliberazione Consiglio di presidenza del 14-15 dicembre 2005”, pur con le precisazioni contenute nella deliberazione 17 maggio 2006, n. 176, in realtà non si ispira al sistema tabellare previsto dagli artt. 7 bis e 7 ter dell’Ordinamento giudiziario, impedendo che si realizzi quel parallelismo di disciplina prefigurato con riferimento alla Corte dei conti nella sentenza n. 272 del 1998 della Corte costituzionale.

In particolare, gli elementi di criticità più significativi emergono sul piano contenutistico, e sono rappresentati dal fatto che le Linee guida emanate dal Consiglio di presidenza non richiedono la formazione di proposte tabellari o di atti analoghi che rendano attuale il rapporto di immedesimazione organica di ciascun magistrato persona fisica nell’ufficio giudiziario o giurisdizionale d’appartenenza. Tali linee guida, inoltre, non contengono alcun criterio – obiettivo e predeterminato da parte del Consiglio di presidenza - al quale far riferimento per formulare dette proposte, mentre esse operano un’ingiustificabile commistione tra criteri di distribuzione dei carichi di lavoro, e criteri per la composizione dei collegi giudicanti e per l'assegnazione dei giudizi ai relatori ed ai giudici monocratici.

In realtà, l’attuazione del sistema prefigurato dalla sentenza n. 272 del 1998 non richiederebbe uno stravolgimento del sistema processuale contabile.

L’analisi delle norme del Regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei conti che si occupano della costituzione dei giudici - l’art. 17, comma 2, e l’art. 27, del R.D. 1038 del 1933 - pone in evidenza che queste appaiono quasi anticipare nei contenuti l’affermazione del principio di precostituzione, poi costituzionalizzato dall’art. 25, comma 1, Cost..

L’art. 17, comma 2, del R.D. 1038 del 1933, infatti, prevede testualmente, che “Il presidente del collegio con suo decreto fissa il giorno dell’udienza ed il termine per la presentazione delle memorie, e con separato decreto nomina il relatore”. La norma presuppone quindi la precostituzione del collegio al deposito dell’atto di citazione in segreteria: secondo l’art. 17 del R.D. 1038 del 1933 è il presidente del collegio (e non quello della Sezione, anche se questo può – come di regola accade – coincidere con quello del collegio) che fissa la data dell’udienza di discussione in calce all’atto di citazione già depositato in Segreteria e che quindi, in seno al Collegio precostituito, nomina il relatore.

L’art. 27, del R.D. 1038 del 1933, è ancor più preciso, in quanto nel prevedere che “I conti sono depositati nella segreteria della sezione, che li trasmette al primo referendario o referendario designato quale relatore dal presidente” dà per scontato che la designazione del magistrato relatore del conto sia stata fatta prima del deposito del conto stesso in segreteria; quest’ultima, infatti, secondo la norma si limita a trasmettere il conto al magistrato relatore precedentemente designato, senza che sia necessaria una assegnazione del conto da parte del presidente al relatore in un momento successivo alla presentazione del conto medesimo [21].

Oltre che dalla corretta applicazione delle norme del Regolamento, il principio di precostituzione del giudice naturale potrebbe essere attuato anche nei giudizi dinanzi alla Corte dei conti nel modo che segue:

A) all’inizio di ciascun biennio il Consiglio di presidenza della magistratura contabile dovrebbe emanare una circolare (o linee guida) contenente i criteri obiettivi per la formulazione da parte dei magistrati con funzioni direttive delle proposte di tabelle di organizzazione degli uffici giudiziari, concernenti la individuazione dei magistrati che formeranno nel biennio successivo i collegi giudicanti dei giudizi di responsabilità, di conto, dei giudizi ad istanza di parte e l’individuazione dei magistrati del giudice unico delle pensioni, nonché i criteri per l’assegnazione degli affari;

Tenendo conto, quindi, della peculiarità dell’articolazione degli uffici giudiziari della Corte dei conti, quanto alla composizione dei collegi, i criteri dovrebbero essere predeterminati anche all’interno della medesima sezione. A tal fine, qualora il collegio non possa essere presieduto dal Presidente di sezione, o se questo manchi, la presidenza spetterà al magistrato più elevato in qualifica o al più anziano dei magistrati di pari qualifica componenti il collegio.

Nei casi in cui il numero dei magistrati assegnati alla Sezione, sia superiore a quello necessario per la composizione del collegio, il calendario delle udienze ex art. 114, comma 1, disp. att. c.p.c. dovrebbe indicare anche la composizione dei collegi previsti in ciascuna udienza o, comunque, i criteri di formazione di questi collegi, in modo che risulti soddisfatta l'esigenza della precostituzione del collegio. In detti casi deve essere assicurata la periodica reiterazione dei collegi, in modo da agevolare la fissazione delle udienze di rinvio.

P. es., una volta stabiliti i giorni di udienza settimanale che la Sezione terrà durante l’anno giudiziario, la sezione in composizione collegiale comprenderà oltre al Presidente ed al relatore, un magistrato in rotazione con inizio dal più anziano in ruolo e proseguendo sino al più giovane di quelli assegnati alla sezione.

Si dovrà infine prevedere la costituzione di un Collegio per le ricusazioni, composto da magistrati effettivi e da supplenti, in caso di ricusazione di un componente effettivo del collegio medesimo.

I criteri per le assegnazioni degli affari dovranno essere oggettivi e predeterminati, con esclusione di criteri equitativi o che dipendano nella loro attuazione dalla discrezionalità del dirigente.

Poiché la sezione giurisdizionale regionale della Corte dei conti attualmente è unica, a più giudici, dovrebbero essere indicati i criteri di ripartizione degli affari tra i diversi magistrati a seconda della materia trattata (responsabilità, conto, istanza di parte, pensionistica).

Atteso che i magistrati assegnati alle sezioni giurisdizionali sono tutti qualificati da omogenea competenza, la ripartizione degli affari tra loro può avvenire in base a criteri automatici, salvi i correttivi diretti ad assicurare evidenti esigenze di funzionalità (p. es., cause connesse da riunire), nonché a garantire la genuinità dell’automatismo, onde evitare sia la prevedibilità dell’assegnazione, sia la possibilità che il sistema automatico venga utilizzato in modo da consentire la scelta del giudice ad opera della parte (tali criteri risulta siano applicati dai presidenti delle Sezioni Liguria, Puglia, Marche e Umbria).

A tal fine, p. es., l’assegnazione può essere realizzata attraverso il metodo tradizionale, ossia seguendo la progressione del numero di ruolo in parallelo con l’ordine di anzianità, partendo dal più anziano (risulta che tale metodo sia applicato dalla Sezione giurisdizionale siciliana.

B) nelle proposte tabellari, per ciascuna Sezione dovrebbero essere indicati anche i giorni di udienza settimanale di ciascun magistrato e dovrebbero essere fissati, tenendo conto di quanto disposto dagli artt. 113, 114 disp. att. c.p.c., per ciascun magistrato i giorni delle udienze monocratiche e i giorni delle udienze collegiali, distinguendo le udienze per le trattazioni degli appelli dalle udienze per la discussione delle cause e da quelle per le procedure in camera di consiglio.

C) le proposte sub B) potrebbero essere approvate dal Presidente della Corte dei conti (p. es., ai sensi dell’art. 4, comma 3, R.D. 1214 del 1934), ove ciò si ritenesse necessario per conservare il parallelismo con il procedimento tabellare previsto dall’ordinamento giudiziario.

D) acquisite le proposte tabellari, il Consiglio di presidenza dovrebbe provvedere a tradurle in tabelle di organizzazione degli uffici giudiziari di tutta la Corte dei conti, e quindi approvarle con propria deliberazione.

Tali tabelle potranno essere variate nel corso del biennio per sopravvenute esigenze degli uffici giudiziari, sulle proposte magistrati con funzioni direttive, sia di primo grado, sia d’appello. I provvedimenti in via di urgenza, concernenti le tabelle, adottati dai dirigenti degli uffici sulla assegnazione dei magistrati, saranno immediatamente esecutivi, salva la deliberazione del Consiglio di presidenza per la relativa variazione tabellare.

E) ciascun Presidente di sezione, sia di primo grado, sia d’appello, sulla scorta delle tabelle approvate, traspone nel calendario annuale delle udienze i giorni della settimana e le ore nelle quali i collegi precostituiti in base alle tabelle approvate dal Consiglio di presidenza tengono le udienze – pubbliche o in camera di consiglio - dei giudizi di responsabilità, di conto, dei giudizi ad istanza di parte e di pensionistica.

Il decreto del presidente deve restare affisso per tutto l'anno in ciascuna sala di udienza della Sezione.

Sul piano più prettamente operativo, le procedure di formazione e variazione delle tabelle di composizione degli uffici giudiziari della Corte dei conti potrebbero essere automatizzate avvalendosi di una versione del programma Valeri@ opportunamente adeguato alle esigenze della Corte dei conti [22].

Il programma Valeri@, utilizzato come detto dalla magistratura ordinaria, permette di svolgere funzioni di controllo della organizzazione degli uffici giudiziari, funzioni esercitate dal CSM, e quindi in ambito Corte dei conti dal Consiglio di presidenza, su proposta dei dirigenti degli uffici, attraverso le delibere di formazione e variazione tabellare.

Il programma consente, inoltre: a) di monitorare il rendimento di ogni ufficio giudiziario, la concordanza dei criteri di ripartizione tra sezioni e tra magistrati, adottati dai singoli uffici, e soprattutto gli organici dei magistrati in rapporto alle reali esigenze di ogni ufficio; b) di visualizzare l' esatta "fotografia" della situazione organizzativa di ciascun ufficio e delle funzioni dei singoli magistrati.

6. – Le conseguenze della violazione dell’art. 25, comma 1, Cost.: nullità e responsabilità.

L’urgenza di trovare un meccanismo di attuazione della garanzia della precostituzione del giudice naturale anche nell’ambito del processo contabile riposa anche nel fatto che la violazione dell’art. 25, comma 1, Cost. non è priva di conseguenze sul piano giuridico; queste possono trarsi direttamente dal diritto positivo vigente, e riguardano sia il regime giuridico degli atti posti in essere in violazione del principio di precostituzione [23], sia il sistema delle responsabilità che ne conseguono.

Cogliendo la predetta indicazione della Corte costituzionale e volendo tentare di compiere una prima ricostruzione degli strumenti tecnici dei quali le parti possono avvalersi, si può innanzitutto osservare che, quanto al regime degli atti, in realtà, tali rimedi sono – come detto - già configurabili nell’ambito del diritto positivo, attraverso una lettura costituzionalmente orientata dell’art. 158 c.p.c.

Il principio di precostituzione del giudice di cui all’art. 25, comma 1, Cost. si può considerare la pietra angolare della generale disciplina relativa alla costituzione del giudice contenuta nelle leggi di ordinamento giudiziario; la violazione di tale principio – attesa la sua immediata precettività - può essere ritenuta allora come l’esempio paradigmatico di quei “vizi di costituzione del giudice” che comportano la nullità insanabile della sentenza impugnata ex art. 158, c.p.c.

La lettura costituzionalmente orientata dell’art. 158 c.p.c., si rivela, inoltre, compatibile col principio di tassatività della nullità (art. 156, comma 1, c.p.c.), atteso che l’art. 158 c.p.c. si riferisce a “vizi” di costituzione, utilizzando una tecnica descrittiva dell’ipotesi di nullità che permette un’interpretazione estensiva del termine “vizi”, tale da farvi rientrare anche quello previsto dall’art. 25, comma 1, Cost.

Diversamente opinando, il principio di precostituzione del giudice naturale rimarrebbe definitivamente una “formula magica priva di effettivo contenuto” [24]

Sul piano processuale, tale nullità deve essere rilevata d’ufficio nel giudizio in cui si determina [25]. Se ciò non si dovesse verificare, poiché l’art. 158, c.p.c. fa salva comunque l’applicazione dell’art. 161 c.p.c., che prevede la conversione delle nullità in motivi d’impugnazione, e pertanto il vizio di costituzione del giudice derivante dalla violazione dell’art. 25, comma 1, Cost. dovrà esser fatto valere nei limiti e secondo le regole proprie dell’appello e della cassazione.

A tale stregua, qualora si dovesse accertare giudizialmente la violazione dell’art. 25, comma 1, Cost. in relazione alla costituzione di un giudice – collegiale o monocratico -, e ciò avvenga nel corso del giudizio di primo grado, il giudice che procede dovrebbe rilevare d’ufficio, e dichiarare, la nullità degli atti e rinviare la causa a nuovo ruolo.

Nel caso in cui la nullità derivante dal combinato disposto degli artt. 25, comma 1, Cost., e 158, c.p.c. non fosse stata rilevata in primo grado, ma solo in grado d’appello, il giudice del gravame dovrebbe, in primo luogo, dichiarare la nullità della sentenza, ed in secondo luogo trattenere la causa in decisione per il merito, in quanto l’art. 354 c.p.c. non prevede la nullità della sentenza ex art. 158 c.p.c. come causa di remissione al primo giudice.

Qualora il vizio di precostituzione del giudice riguardasse il giudice d’appello, la nullità della sentenza ex art. 158 c.p.c. potrà esser fatta valere, o esser rilevata d’ufficio, nel corso del giudizio di Cassazione introdotto con ricorso ex art. 360, comma 1, n. 4, c.p.c.

Rimane inteso che tale strumento non potrà essere utilizzato nell’ambito dei giudizi dinanzi alla Corte dei conti, attesi i limiti della ricorribilità in cassazione delle decisioni del giudice contabile, notoriamente legati alla valutazione di questioni di giurisdizione, se non sotto il profilo di un possibile eccesso di potere giurisdizionale.

Infine, nell’ipotesi (di scuola) in cui il difetto di precostituzione del giudice concernesse la Corte di cassazione, la posizione giuridica soggettiva tutelata dall’art. 25, comma 1, Cost. potrebbe trovare adeguata tutela unicamente dinanzi alla Corte europea dei diritti dell’uomo per violazione dell’art. 6 della C.E.D.U. [26], strumento utilizzabile anche nel caso in cui la violazione dell’art. 25, comma 1, Cost. dovesse riguardare una decisione delle Sezioni d’appello o delle SS.RR: in sede giurisdizionale della Corte dei Conti

6.3.- Come detto, la nullità degli atti che consegue alla violazione del combinato disposto dell’art. 25, comma 1, Cost. e dell’art. 158, c.p.c. comporta la possibilità di una pluriqualificazione giuridica delle condotte in termini di responsabilità.

In primo luogo, e prescindendo dalla responsabilità penale (che pure trova applicazione in tale ambito), come correttamente ricordato dalla sentenza della Sezione Lazio, la costituzione del giudice in un momento successivo all’insorgere della controversia può rappresentare il presupposto oggettivo di un’ipotesi di responsabilità disciplinare.

A tale forma di responsabilità si associa anche quella di natura patrimoniale, nel caso in cui la parti del giudizio dovessero soffrire un danno in ragione della nullità del procedimento o della sentenza, rappresentato sia dagli effetti giuridici negativi da riconnettersi al possibile maturare di prescrizioni o decadenze, sia dal pagamento di spese processuali e di lite per un grado di giudizio del tutto inutile. In tale prospettiva, dovrebbe ammettersi che le parti private possano azionare i meccanismi della responsabilità civile dei magistrati, qualora parte dei giudizi dichiarati nulli siano state pubbliche amministrazioni o l’ufficio del pubblico ministero, occorrerà verificare se non si possa dar luogo ad un’ipotesi di responsabilità amministrativa, nella quale la prospettiva del danno erariale assumerebbe una pluralità angolazioni.

Da un lato, infatti, analogamente a quanto detto per le parti private, le pubbliche amministrazioni subirebbero il danno derivante dall’aver sostenuto inutilmente spese processuali e di lite.

Dall’altro lato, l’amministrazione della giustizia sarebbe danneggiata non solo in ragione del disservizio causato dall’inutile sperpero di risorse impiegate per un’attività giurisdizionale inutiliter data, ma anche dalla lesione dell’immagine che deriverebbe dall’accertata violazione dell’art. 25, comma 1, Cost. in ragione della sua natura di principio fondamentale di civiltà giuridica, la cui forza normativa, come ha avuto modo di sottolineare la giurisprudenza costituzionale [27], si irradia su tutto il sistema di tutela giurisdizionale [28].

[1] V. ANDRIOLI, La precostituzione del giudice, in Riv. dir. proc., 1964, 325 e ss.; DE LISO, Naturalità e precostituzione del giudice nell’art. 25, Costituzione, in Giur. Cost., 1969, 2671 e ss.; LIEBMAN Giudice naturale e costituzione del giudice, in Riv. Dir. Proc., 1964, 331. Nel presente contributo si utilizzerà la locuzione “giudice precostituito”, con riferimento al principio posto dall’art. 25, comma 1, Cost. in accordo con la giurisprudenza costituzionale ormai consolidata, che ricostruisce gli aggettivi precostituito e naturale riferiti al giudice come un’endiadi, in quanto “la locuzione "giudice naturale" è dallo stesso art. 25 definita come corrispondente a quella di "giudice precostituito per legge", il quale è, come fu osservato nei lavori preparatori della Costituzione, il giudice istituito in base a criteri generali fissati in anticipo e non in vista di determinate controversie”. Così, Corte cost., sent. n. 29 del 1958.

[2] V. p. es., l’art. 6 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo, o l’art. 101 del Grundgesetz della Repubblica Federale Tedesca.

[3] Ancora, Corte cost. sent. n. 272 del 1998.

[4] BARTOLE, Indipendenza del giudice (teoria generale )voce dell’Enc. Giur. Treccani, Roma, 1989, XVI, 1 e ss.

[5] GRIMALDI, Il principio del giudice naturale precostituito per legge: valori di un principio, in Foro pad. 1969, 119 e ss. Al riguardo si segnala che anche il Consiglio di Stato ha avuto modo di affermare l’inesistenza di poteri autonomi ed esclusivi del presidente del tribunale in ordine ai criteri organizzativi dell’ufficio, scissi dai principi generali dettati dal Consiglio Superiore della magistratura: Cons. St., III, 24 agosto 2004, n. 8480/04, in Foro it., 2005, III, 392.

[6] “a certezza del cittadino di veder tutelati i propri diritti e interessi da un organo già preventivamente stabilito dall'ordinamento e indipendente da ogni influenza esterna”, così, C. cost., sent. n. 156 del 1985.

[7] NOBILI, Il giudice nella società contemporanea ed i criteri di assegnazione delle cause, in Riv. dir. proc., 1974, 77.

[8] In questo senso, v. FOSCHINI, Giudici in nome del popolo, non già commissari del capo della corte, in Foro it., 1963, II, 168.

[9] V., C. cost., sent. 88 del 1962 : “Il principio della precostituzione del giudice tutela nel cittadino il diritto ad una previa non dubbia conoscenza del giudice competente a decidere, o, ancor più nettamente, il diritto alla certezza che a giudicare non sarà un giudice creato a posteriori in relazione a un fatto già verificatosi”.

[10] Così, ROMBOLI, Giudice naturale, in Enc. Dir. (voce), aggiornamento II, pag. 365 e ss.

[11] L’espressione efficacissima, tanto da esser divenuta un classico nella letteratura sul giudice naturale è di Gaetano Foschini, in Giudici in nome del popolo, non già commissari del capo della corte, in Foro it., 1963, II, 168.

[12] Così, p. es., nel sistema processuale civile, il giudice istruttore e quello monocratico o collegiale, dovrà essere costituito secondo il regime previsto dagli art. 7 bis e ter dell’Ord. Giud. in virtù di un provvedimento tabellare di data precedente a quella in cui si è perfezionata la notifica dell’atto di citazione. Allo stesso modo, nel caso dei giudizi di responsabilità dinanzi alla Corte dei conti, il Collegio giudicante dovrà essere costituito con provvedimento di data precedente a quella nella quale viene depositato nella Segreteria della Sezione l’atto di citazione in giudizio del convenuto.

[13] In merito si può soggiungere che non vi è evidenza scientifica che dimostri che la piena discrezionalità dei capi degli uffici nella destinazione dei magistrati alle sezioni, nella composizione dei collegi giudicanti, e nell’assegnazione degli affari sia anche garanzia di un miglior funzionamento dell’organizzazione della giurisdizione. Al riguardo potrebbe obbiettarsi che proprio l’art. 97 Cost. stabilisce che gli uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, e non secondo i poteri discrezionali dei funzionari o dirigenti ad essi preposti.

[14] R.D. 30-1-1941 n. 12, art. 7 bis :1. La ripartizione degli uffici giudiziari di cui all'articolo 1 in sezioni, la destinazione dei singoli magistrati alle sezioni e alle corti di assise, l'assegnazione alle sezioni dei presidenti, la designazione dei magistrati che hanno la direzione di sezioni a norma dell'articolo 47-bis, secondo comma, l'attribuzione degli incarichi di cui agli articoli 47-ter, terzo comma, 47-quater, secondo comma, e 50-bis, il conferimento delle specifiche attribuzioni processuali individuate dalla legge e la formazione dei collegi giudicanti sono stabiliti ogni biennio con decreto del Ministro di grazia e giustizia in conformità delle deliberazioni del Consiglio superiore della magistratura assunte sulle proposte dei presidenti delle corti di appello, sentiti i consigli giudiziari. Decorso il biennio, l'efficacia del decreto è prorogata fino a che non sopravvenga un altro decreto.

2. Le deliberazioni di cui al comma 1 sono adottate dal Consiglio superiore della magistratura, valutate le eventuali osservazioni formulate dal Ministro di grazia e giustizia ai sensi dell'articolo 11 della legge 24 marzo 1958, n. 195, e possono essere variate nel corso del biennio per sopravvenute esigenze degli uffici giudiziari, sulle proposte dei presidenti delle corti di appello, sentiti i consigli giudiziari. I provvedimenti in via di urgenza, concernenti le tabelle, adottati dai dirigenti degli uffici sulla assegnazione dei magistrati, sono immediatamente esecutivi, salva la deliberazione del Consiglio superiore della magistratura per la relativa variazione tabellare.

2-bis. Possono svolgere le funzioni di giudice incaricato dei provvedimenti previsti per la fase delle indagini preliminari nonché di giudice dell'udienza preliminare solamente i magistrati che hanno svolto per almeno due anni funzioni di giudice del dibattimento. Le funzioni di giudice dell'udienza preliminare sono equiparate a quelle di giudice del dibattimento.

2-ter. Il giudice incaricato dei provvedimenti previsti per la fase delle indagini preliminari nonché il giudice dell'udienza preliminare non possono esercitare tali funzioni per più di dieci anni consecutivi. Qualora alla scadenza del termine essi abbiano in corso il compimento di un atto del quale sono stati richiesti, l'esercizio delle funzioni è prorogato, limitatamente al relativo procedimento, sino al compimento dell'attività medesima.

2-quater. Il tribunale in composizione monocratica è costituito da un magistrato che abbia esercitato la funzione giurisdizionale per non meno di tre anni.

2-quinquies. Le disposizioni dei commi 2-bis, 2-ter e 2-quater possono essere derogate per imprescindibili e prevalenti esigenze di servizio. Si applicano, anche in questo caso, le disposizioni di cui ai commi 1 e 2.

3. Per quanto riguarda la corte suprema di cassazione il Consiglio superiore della magistratura delibera sulla proposta del primo presidente della stessa corte.

3-bis. Al fine di assicurare un più adeguato funzionamento degli uffici giudiziari sono istituite le tabelle infradistrettuali degli uffici requirenti e giudicanti che ricomprendono tutti i magistrati, ad eccezione dei capi degli uffici.

3-ter. Il Consiglio superiore della magistratura individua gli uffici giudiziari che rientrano nella medesima tabella infradistrettuale e ne dà immediata comunicazione al Ministro di grazia e giustizia per la emanazione del relativo decreto.

3-quater. L'individuazione delle sedi da ricomprendere nella medesima tabella infradistrettuale è operata sulla base dei seguenti criteri:

a) l'organico complessivo degli uffici ricompresi non deve essere inferiore alle quindici unità per gli uffici giudicanti;

b) le tabelle infradistrettuali dovranno essere formate privilegiando l'accorpamento tra loro degli uffici con organico fino ad otto unità se giudicanti e fino a quattro unità se requirenti;

c) nelle esigenze di funzionalità degli uffici si deve tener conto delle cause di incompatibilità funzionali dei magistrati;

d) si deve tener conto delle caratteristiche geomorfologiche dei luoghi e dei collegamenti viari, in modo da determinare il minor onere per l'erario.

3-quinquies. Il magistrato può essere assegnato anche a più uffici aventi la medesima attribuzione o competenza, ma la sede di servizio principale, ad ogni effetto giuridico ed economico, è l'ufficio del cui organico il magistrato fa parte. La supplenza infradistrettuale non opera per le assenze o impedimenti di durata inferiore a sette giorni.

3-sexies. Per la formazione ed approvazione delle tabelle di cui al comma 3-bis, si osservano le procedure previste dal comma 2.

7-ter. Criteri per l'assegnazione degli affari e la sostituzione dei giudici impediti.

1. L'assegnazione degli affari alle singole sezioni ed ai singoli collegi e giudici è effettuata, rispettivamente, dal dirigente dell'ufficio e dal presidente della sezione o dal magistrato che la dirige, secondo criteri obiettivi e predeterminati, indicati in via generale dal Consiglio superiore della magistratura ed approvati contestualmente alle tabelle degli uffici e con la medesima procedura. Nel determinare i criteri per l'assegnazione degli affari penali al giudice per le indagini preliminari, il Consiglio superiore della magistratura stabilisce la concentrazione, ove possibile, in capo allo stesso giudice dei provvedimenti relativi al medesimo procedimento e la designazione di un giudice diverso per lo svolgimento delle funzioni di giudice dell'udienza preliminare. Qualora il dirigente dell'ufficio o il presidente della sezione revochino la precedente assegnazione ad una sezione o ad un collegio o ad un giudice, copia del relativo provvedimento motivato viene comunicata al presidente della sezione e al magistrato interessato.

2. Il Consiglio superiore della magistratura stabilisce altresì i criteri per la sostituzione del giudice astenuto, ricusato o impedito.

3. [Il Consiglio superiore della magistratura determina i criteri generali per l'organizzazione degli uffici del pubblico ministero e per l'eventuale ripartizione di essi in gruppi di lavoro].

[15] Così, espressamente, C. cost., n. 4 del 1986 e nn. 272 e 419 del 1998, nonché, Circolare sulla formazione delle tabelle di organizzazione degli uffici giudiziari per il biennio 2006/2007 (Circ. n. P – 27060 del 19.12.2005 – Deliberazione del 15 dicembre 2005, pubblicata sul sito internet del C.S.M.

[16] La questione è sorta quando la Procura Lazio, a seguito d’istruttoria sul punto, ha accertato che, rispetto al momento di pendenza della res iudicanda, coincidente col deposito nella segreteria della Sezione dell’atto di citazione, avvenuto in data 10 ottobre 2005, il Presidente della sezione giurisdizionale Lazio, con provvedimenti dell’aprile 2006, aveva designato prima il giudice relatore e, soltanto successivamente, aveva costituito il Collegio giudicante che avrebbe trattenuto in decisione la causa all’udienza del 25 settembre 2006. Ciò in assenza di atti del Consiglio di presidenza di contenuto analogo a quelli previsti dall’art. 7 bis e 7 ter dell’Ord. giud. e in mancanza di criteri obiettivi e predeterminati fissati dal Consiglio di presidenza dai quali far derivare la costituzione del collegio giudicante e l’assegnazione dell’affare al giudice relatore,

Le date di adozione dei provvedimenti in questione dimostrano che sia l’individuazione del giudice relatore (aprile 2006) sia la costituzione del Collegio giudicante (sempre aprile 2006) sono successivi alla pendenza della res iudicanda (10.10.2005).

[17] Occorre precisare al riguardo che un primo tentativo venne compiuto dal Consiglio di presidenza nel 1998, ma senza concreti risultati che consentissero di arrivare all’elaborazione di tabelle o altri atti analoghi.

[18] V. Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per il Lazio, sentenza n. 1972 del 2006, punto 1.3 del considerato in diritto.

[19] Al riguardo, occorre rilevare che, fatta eccezione, almeno per quanto attiene ai criteri per l’assegnazione degli affari, per le Sezioni giurisdizionali di Sicilia, Liguria, Puglia, Marche e Umbria, la condizione nella quale, allo stato, sembrano versare le altre sezioni giurisdizionali della Corte dei conti si rivela unica nel suo genere, in quanto anche il Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa ha emanato un Testo unico contenente le direttive per l’organizzazione degli uffici giudiziari nel quale sono contenuti i criteri obiettivi e predeterminati ai quali i presidenti di sezioni si devono rifare per assegnare gli affari e precostituire i collegi giudicanti: v. Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa, deliberazione del 25 febbraio 2005 e s.m.i.

[20] Circ. n. P – 27060 del 19.12.2005 – Deliberazione del 15 dicembre 2005, pubblicata sul sito internet del C.S.M.

[21] V. Corte dei conti, Sez. I, 5 aprile 1988, n. 56.

[22] Il programma, per la magistratura ordinaria, si compone di due parti: una relativa agli organici e l' altra relativa alla organizzazione.

La prima parte utilizza i dati degli archivi informatici gestiti dalle varie Commissioni del CSM e rappresenta il punto di partenza per gli uffici giudiziari. Si tratta della indicazione numerica dell' organico, dei nominativi dei magistrati assegnati all' ufficio e di quelli di cui è stato deliberato il trasferimento ad altro ufficio.

La seconda parte descrive le articolazioni dell' ufficio, indicando per il Tribunale e le Corti d' Appello le singole sezioni dell' ufficio, i criteri di ripartizione degli affari tra le sezioni, la composizione di ogni sezione, i criteri di formazione dei collegi, i criteri di ripartizione degli affari tra i singoli magistrati della sezione, i criteri di sostituzione dei magistrati assenti, impediti o ricusati.

Infine si segnala che l' informatizzazione delle tabelle degli uffici giudiziari risponde all' esigenza non solo di organizzazione degli uffici stessi, ma anche di valutazione dei risultati conseguiti, sia con riferimento ai criteri organizzativi adottati, sia con riferimento alla valutazione del lavoro dei singoli magistrati, problema la cui soluzione è ancora oggetto di ampie discussione in seno all’Organo di autogoverno della magistratura contabile.

L' obiettivo della acquisizione, nei prospetti tabellari, di dati statistici utili per una valutazione dei criteri organizzativi adottati con la proposte di formazione e variazione tabellare, sarà conseguito con il progetto ministeriale ( Ufficio Sistemi Informativi Automatizzati ) di informatizzazione dei registri delle cancellerie . A questo scopo, in campo civile, il gruppo di lavoro nominato dalla VII Commissione del CSM, di concerto con il Ministero della Giustizia e con il consenso del Consiglio Nazionale Forense, ha redatto una tabella relativa agli eventi più importanti nell' ambito di un procedimento civile e una tabella relativa alla tipologia degli oggetti , distinti per ciascun ruolo civile: contenzioso , camerale e volontaria giurisdizione , esecuzione civile , lavoro ecc.

Il CSM ha previsto che tali dati statistici rilevino il carico di lavoro non solo degli uffici , ma anche dei singoli magistrati. Con il progetto di automazione delle procedure di formazione e variazione delle tabelle di composizione degli uffici giudiziari, il CSM si propone di realizzare anche il secondo obiettivo , quello di acquisire dati statistici utili per una valutazione dei criteri organizzativi adottati. Il programma necessita, naturalmente, dell' aggiornamento dei dati in presenza di variazioni tabellari che modificano l'assetto organizzativo degli uffici.

[23] IACOBONO, Precostituzione e capacità del giudice. Le violazioni tabellari ed il regime delle nullità, Milano, 2005.

[24] La definizione è di C.A. JEMOLO, in Sugli asseriti riflessi costituzionali della ricusazione, in Giur cost., 1951, I, 645.

[25] ROMBOLI, L’azionabilità del diritto al giudice naturale, in Studi in onore di Palazzolo, Milano 1986, 734 e ss.

[26] “Ogni persona ha diritto ad un’equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole, davanti a un tribunale indipendente e imparziale costituito per legge, al fine della determinazione sia dei suoi diritti e dei suoi doveri di carattere civile, sia della fondatezza di ogni accusa penale che gli venga rivolta”.

[27] Ancora, Corte cost. sent. n. 272 del 1998.

[28] Le regole sulla pre costituzione del giudice, infatti, non assumono unicamente una valenza interna, rendendo quasi irrilevante sul piano giuridico la loro eventuale violazione. Il sistema tabellare, o altro analogo che realizzi comunque in concreto il rapporto di immedesimazione organica tra magistrato persona fisica e organo giurisdizionale in un momento precedente all’insorgere della controversia, assume anche una fondamentale valenza esterna, costituendo il presupposto per l’operatività dei meccanismi d’imputazione personale del sistema di responsabilità dei magistrati (v. art. 1, l. 13 aprile 1988, n. 117). In tale prospettiva, la costituzione del giudice successivamente all’insorgere della controversia da parte di un capo di un ufficio giudiziario può integrare gli estremi di un’ipotesi di illecito, come detto, suscettibile di una pluriqualificazione giuridica, qualora sia disposta in violazione dei principi normativi chiariti dalla giurisprudenza costituzionale e prescindendo da qualsiasi criterio obiettivo e predeterminato dall’Organo di garanzia della sfera d’autonomia costituzionalmente garantita alla magistratura.


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