Fabio Saitta
(Ricercatore nell’Università degli Studi di Reggio Calabria)

 

SOMMARIO: 1. Premessa introduttiva.- 2. La "specialità della Corte dei conti in sede giurisdizionale.- 3. La pluralità delle attribuzioni giurisdizionali del giudice contabile: necessità di operare delle distinzioni.- 4. Il giudizio di conto: residuo storico da sopprimere o istituto da sottoporre ad integrale revisione? - 5. Il giudizio di responsabilità: i problemi non si risolvono con il giudice unico, ma sfruttando meglio il giudice specializzato.- 6. Il giudizio pensionistico: se non può essere affidato al giudice amministrativo, che resti dov'è.- 7. Conclusioni.

1. La vicenda inerente alle funzioni giurisdizionali della Corte dei conti rasenta il paradosso.

La legge 14 gennaio 1994 n. 19, convertendo con modificazioni il decreto legge 15 novembre 1993 n. 453, che faceva seguito a quattro precedenti decreti legge non convertiti (1), era apparsa il punto di arrivo di una vicenda legislativa tormentata, che per un verso chiudeva un'epoca della giurisdizione contabile nel nostro Paese e per altro verso gettava le coordinate di fondo di un nuovo assetto, che però non aveva ancora raggiunto un impianto del tutto definitivo (2).

A meno di un anno di distanza, il legislatore è tornato sulla materia, emanando un nuovo decreto legge (3), che non è riuscito, però, ad ottenere la conversione in legge ed è stato reiterato, con modificazioni, ben undici volte (4) prima di essere finalmente convertito in legge (5).

Non è questa la sede per esaminare approfonditamente la portata della riforma attivata tra l'inizio del 1994 e la fine del 1996: diversi studiosi, peraltro, si sono dedicati a questo compito, per cui non mancano i punti di riferimento (6).

Non v'è dubbio che tale riforma presenta dei limiti, anche perchè il legislatore è arrivato all'emanazione delle due leggi del 1994 (7) con estrema fatica (8): ad es., per quanto attiene alla procedura, si è probabilmente persa una ghiotta occasione per adeguare le vecchie e superate norme del testo unico e del regolamento di procedura, alle quali sono stati apportati solo lievi ritocchi (9).

E' altrettanto indubbio, però, che il rinnovato interesse mostrato nei confronti della giurisdizione contabile, per troppo tempo eccessivamente trascurata (10), lasciava intravedere notevoli margini di miglioramento del sistema: in particolare, l'istituzione di procure e sezioni giurisdizionali in ogni regione induceva a sperare in una sempre maggiore incisività della giurisdizione della Corte, soprattutto per quanto attiene alla responsabilità amministrativo-contabile (11).

In questo contesto, è apparso assai strano che, dopo che le leggi di riforma hanno tentato di rendere più capillare l'azione della Corte, nell'ambito della Commissione bicamerale per le riforme costituzionali ne sia stata prospettata addirittura la soppressione, per sostituirla con un giudice amministrativo che ne assorbirebbe le competenze ovvero con una inedita figura di giudice unico "onnicompetente".

Per offrire un modesto contributo di riflessione sull'argomento, del quale si è prontamente già occupata la magistratura contabile dedicandovi un apposito convegno nel marzo scorso (12), pare opportuno svolgere una breve analisi delle peculiari attribuzioni giurisdizionali della Corte dei conti.

2. Tutto questo discorso presupporrebbe, in verità, che la giurisdizione contabile venisse esattamente collocata nell'ambito dell'ordinamento generale.

Calcolo che si sono cimentati in tale compito, però, sono giunti - com'è noto - a conclusioni almeno parzialmente diverse; il che contribuisce a complicare ulteriormente l'indagine.

In estrema sintesi, può dirsi che, secondo l'impostazione che si sembra prevalente almeno nell'ambito della manualistica, la Corte dei conti va collocata tra le cc.dd. giurisdizioni amministrative speciali, laddove con tale termine si intendono le giurisdizioni amministrative non appartenenti al complesso giurisdizionale tribunali amministrativi regionali - Consiglio di Stato (13).

Tale opinione, tuttavia, può condividersi soltanto optando per una siffatta configurazione della categoria in questione, mentre risulta opinabile qualora per "specialità" si intenda "eccezionalità". In sostanza, il concetto di "giurisdizioni amministrative speciali" (14) è di problematica identificazione, anche a causa dello scarso rilievo che assumono a tal fine le norme costituzionali dedicate all'argomento (15), per cui, se non si chiarisce in partenza il concetto di "specialità", anche i tribunali amministrativi regionali ed il Consiglio di Stato possono considerarsi giurisdizioni speciali, in antitesi alla giurisdizione ordinaria (civile e penale) (16), mentre essi sono ormai considerati giudici ordinari degli interessi legittimi (17).

In definitiva, "ciò che oggi è speciale può domani, per graduali e progressive modificazioni, divenire ordinario e viceversa", per cui diventa indispensabile individuare da quale punto di vista va determinata la specialità (18).

Può aversi riguardo alla posizione dell'organo, alla natura delle controversie sulle quali esso è chiamato a pronunciarsi, al quantum di giurisdizione attribuita ad un giudice rispetto ad un altro, al procedimento (19).

Poichè nessuno di questi criteri ci porta a qualificare come "speciale" la giurisdizione contabile, anzichè definirla tale sol perchè distinta dalla giurisdizione amministrativa c.d. ordinaria, preferiamo considerarla anch'essa "ordinaria" nell'ambito delle materia attribuitele dalla legge; sia la dottrina (20) che la giurisprudenza (21) prevalenti sembrano, del resto, confermare questa impostazione.

3. La seconda tappa del nostro itinerario passa attraverso l'individuazione dell'oggetto delle attribuzioni giurisdizionali della Corte dei conti.

Il discorso qui si amplia a dismisura, costringendoci a rinviare, per maggiori approfondimenti, ad un nostro lavoro monografico che di qui a poco dovrebbe essere pubblicato (22).

In questa sede, ci si limita ad osservare che il termine "processo contabile" può ormai andar bene solo - per descrivere una categoria astratta, comprendente diversi tipi di processo che, pur presentando gli elementi comuni, si distinguono (spesso nettamente) in relazione al loro oggetto (23). Com'è stato efficacemente segnalato, infatti, sul c.d. "nucleo storico" del processo contabile si sono via via innestati e sviluppati diversi tipi di procedimenti giurisdizionali (24).

Non resta altro da fare, pertanto, che analizzarli separatamente, seppure - com'è ovvio - soltanto dal punto di vista che qui interessa.

Prima di intraprendere tale analisi, sia consentita però una considerazione di ordine generale.

Si ha l'impressione che per poter valutare l'opportunità di affidare ad altro giudice il contenzioso in atto devoluto alla Corte dei conti si dovrebbe preliminarmente chiarire che futuro ha, in un ordinamento che tende ad assumere connotazioni più o meno marcatamente federaliste, l'interesse alla corretta gestione delle pubbliche risorse, che, a vario titolo, trova tutela nei vari giudizi contabili.

Se si è davvero convinti che siffatto interesse, la cui proponente emergenza nelle materie di contabilità pubblica ha indotto gli studiosi a configurare i relativi processi come esercizio di giurisdizione oggettiva (25), possa trovare ormai adeguata tutela in altra sede, non necessitando di un organo giurisdizionale unitario, il problema si riduce soltanto all'esigenza di garantire comunque che il giudice cui verranno affidate tali controversie sia sufficientemente specializzato.

Viceversa, qualora si dovesse ritenere che - come peraltro, almeno sino a qualche anno fa era stato affermato dalla stessa Corte costituzione (26) - il decentramento agli enti territoriali di servizi e funzioni statali non possa (e non debba) comportare un affievolimento delle garanzie giurisdizionali anteriormente apprestate per assicurare la corretta gestione del pubblico denaro, alla giurisdizione contabile dovrebbe riconoscersi, anche in prospettiva futura, una funzione insostituibile.

E ciò - si badi bene - a prescindere da qualsivoglia riforma della funzione di controllo esercitata dalla stessa Corte dei conti, che costituisce attribuzione del tutto autonoma, sotto il profilo concettuale e della disciplina legislativa rispetto alla funzione giurisdizionale (27).

4. Poste queste premesse generali, possono prendersi le mosse dal giudizio di conto, che costituisce la più antica e tipica attribuzione della Corte dei conti (28).

In estrema sintesi, può dirsi che essa ha ad oggetto l'accertamento della regolarità del conto, ossia delle risultanze patrimoniali della gestione ivi contenute (29).

Se, poi, con ci si vuole arrestare all'individuazione dell'oggetto formale immediato, del processo, può aggiungersi che, secondo una impostazione che, seppure alquanto risalente nel tempo, ci sentiamo di condividere, nel giudizio di conto non trova tutela soltanto il generico interesse dell'amministrazione alla tutela del diritto obiettivo, bensì anche lo specifico interesse della stessa all'accertamento di eventuali addebiti nei confronti del contabile in relazione ad una determinata gestione, cui corrisponde l'interesse del contabile ad ottenere il discarico in sede giurisdizionale (30).

La circostanza che, per questa e per altre ragioni, il giudizio di conto costituisca un processo a contenuto oggettivo, secondo l'accezione accolta dalla dottrina civilprocessualistica (31), non però - a nostro avviso - sufficiente per giustificare il mantenimento in vita, almeno così com'è attualmente disciplinato.

Lo studioso che, prima di tutti, ha approfondito l'argomento ha osservato che, data la natura amministrativa della funzione di controllo contabile, lo Stato potrebbe limitarsi ad accertare la regolarità o meno del conto nell'ambito dell'organizzazione amministrativa, salvo il diritto del contabile di provocare un giudizio sulla legalità dell'accertamento (32).

Poichè è in gioco l'interesse patrimoniale dello Stato ed indirettamente la libertà del cittadino, prima di accertare in via definitiva le risultanze gestionali lo Stato chiede al giudice di controllare la gestione conformando la sua condotta al responso giudiziale: il giudizio di conto serve, pertanto, ad accertare se l'amministrazione sia tenuta ad accogliere, in relazione alle risultanze gestionali, esposte dal contabile, la situazione patrimoniale che appare dal conto (33).

La bontà di tale intuizione è confermata dal fatto che, nonostante le contrarie indicazioni provenienti dalla Corte costituzionale (34), da più parti è stato auspicato che il giudizio di conto perda il suo carattere di necessarietà per divenire eventuale: in sostanza, si vorrebbe che l'esame dei conti ritenuti regolari resti un semplice procedimento amministrativo e che il giudizio venga riservato ai soli casi in cui il conto si appalesa irregolare (35).

A questa impostazione intesa a ridimensionare il giudizio di conto per rivitalizzare l'intera giurisdizione contabile (val la pena precisare che tale proposta non presuppone l'abbandono del principio della necessità della presentazione del conto ad un magistrato, bensì, per dirla con le stesse parole usate dall'autore, l'eliminazione del "feticcio della giurisdizionalità dell'esame del conto in forma paludata" (36)) è stato obiettato che lasciare le amministrazioni elettive arbitre di riconoscere o meno la regolarità dei conti potrebbe costituire arma per persecuzioni politiche, per cui l'abbandono del principio della necessità - che indubbiamente avrebbe il salutare effetto di sollevare la Corte dei conti dall'onere di esaminare migliaia di conti che cono già stati puntualmente verificati in sede amministrativa - dovrebbe contemporaneamente salvaguardare l'automatismo processuale che costituisce un efficace strumento per la verificazione delle gestioni pubbliche (37).

A nostro avviso, la soluzione va - come spesso accade - trovata a metà strada.

Va decisamente scartata, cioè, l'idea di sopprimere del tutto la giurisdizione sui conti esercitata dalla Corte per affidarla ad altro giudice, amministrativo o civile che sia: una speciale forma mentis, una particolare sensibilità che solo il giudice contabile è in grado di assicurare per averle acquisite nel corso di oltre 135 anni di attività.

Ciò non vuol dire, che tutto debba restare immutato.

Com'è stato acutamente rilevato durante il sopra menzionato convegno del marzo scorso, la specialità che contraddistingue l'azione giurisdizionale della Corte dei conti va tutelata e conservata nella misura in cui non tradisca la sua funzione fondamentale di "dire il diritto" e non si distacchi dall'esigenza di fornire giustizia; essa va, quindi, continuamente adeguata alle esigenze determinate dal mutare del contesto socio-giuridico (38).

Ed allora, va preso atto, da un lato, del fatto che il giudizio di conto è processo solo perchè lo vuole la legge, la quale prescrive che per giungere alla dichiarazione di regolarità (come quella di irregolarità) del conto sia l'amministrazione che il contabile debbono ottenere la decisione del giudice (39); dall'altro, che, se non si vuole sopprimerlo, si deve evitare che il giudizio di conto divenga davvero un residuo storico e lo si deve sottoporre ad integrale revisione.

Non e casuale, d'altronde, che a partire dalla dichiarazione di incostituzionalità dei consigli di prefettura (40), la conformazione del giudizio di contro ha costituito oggetto di dibattito in sede parlamentare e di progetti di riforma legislativa (41).

5. mentre alla base del giudizio di conto sta, quindi, la c.d. obbligazione di rendiconto (42), il fondamento del giudizio di responsabilità amministrativa è costituito dall'obbligo di amministrare bene, valutato sulla base dei parametri dell'illecito civile.

Quest'ultimo giudizio, in sostanza, ha ad oggetto l'accertamento della responsabilità amministrativa attraverso la valutazione dell'operato dei soggetti che abbiano provocato danno all'ente (43), ossia del comportamento attribuito ad un soggetto, legato da un rapporto di servizio con l'ente stesso, che si assume lesivo di interessi pubblici di natura patrimoniale (44).

Pur non essendo questa la sede più idonea per ritornare sul dibattuto problema della natura giuridica della responsabilità amministrativa, deve notarsi come sarebbe errato trasporre integralmente gli schemi civilistici nel giudizio di responsabilità, il cui oggetto - per usare le parole di una recente decisione - "non è costituito da una pera pretesa risarcitoria di ordine patrimoniale, ma dalla condotta dell'agente e della sua incidenza su in patrimonio pubblico" (45).

Si tratta di una responsabilità avente comunque carattere "pubblicistico"(46), in conseguenza del fatto che, secondo l'impostazione comunemente accettata, il danno di ogni singoli ente che viene tutelato mediante l'azione di responsabilità è, attraverso la multiforme gestione del pubblico denaro, danno per l'intera collettività che contribuisce alla finanza pubblica (47). Ci pare insomma, che si possa escludere che il giudizio di responsabilità amministrativa tuteli interessi canonizzati nello "Stato-persona", essendo evidente che attraverso lo stesso si finisce piuttosto per salvaguardare l'ordinamento generale, ossia l'interesse sociale e pubblico all'attuazione della legge (48).

Solo tenendo conto della natura (almeno in parte) pubblica degli interessi curati possono spiegarsi l'attribuzione alla Corte dei conti della competenza a giudicare delle fattispecie di responsabilità amministrativa - che, in quanto involgenti diritti soggettivi patrimoniali, in assenza dell'art. 103, 2° comma, Cost., dovrebbero ricadere nell'ambito della giurisdizione ordinaria (49) - e le numerose derivazioni dalle regole del processo civile (50).

Ebbene, proprio la rilevata specialità della responsabilità amministrativa rafforza - a nostro modo di vedere - la posizione della giurisdizione contabile in materia, che va definita, quindi, "speciale" solo nel senso che è attribuita alla Corte dei conti in deroga al tradizionale criterio di riparto, privilegiando l'esistenza di una tutela, appunto, "speciale" dei beni appartenenti agli enti pubblici.

Se si tengono presenti queste considerazioni, ci si accorge del rischio cui si andrebbe incontro sopprimendo la giurisdizione del danno erariale spettante alla Corte per attribuirla al giudice amministrativo (51).

All'altare del mito, oggi sempre più osannato, dell'unità della giurisdizione, si sacrificherebbe, infatti, quella specialità di cognizione e, soprattutto, quella insostituibile sensibilità cognitiva che hanno sinora contraddistinto l'azione del giudice contabile e che, nella gestione di vicende tanto vicine alle esigenze pratiche dei cittadini, vanno, invece, assolutamente difese.

Si ha l'impressione, insomma, che la preoccupazione - in certa misura probabilmente giustificata - che l'ambito di incidenza della Corte dei conti risulti eccessivamente esteso a causa della crescente dilatazione dell'area dei giudizi di responsabilità amministrativa abbia indotto taluni rappresentanti politici ad un atteggiamento critico nei confronti dell'intero operato della Corte che appare obiettivamente eccessivo ed ingiustificato. Anche in tal caso, l'idea di sopprimere tout court la giurisdizione della Corte dei conti in materia, più che il frutto di una scelta ponderata, sembra il risultato di un'analisi superficiale ed affrettata e rischia di dilapidare l'importantissimo contributo che - sia pure, ripetesi, con qualche eccesso (penso al caso degli scrutatori di seggio chiamati a risarcire il danno causato ad un'amministrazione comunale che ha dovuto ripetere le operazioni di rinnovo del consiglio comunale annullate dal giudice amministrativo per l'omessa apposizione di alcune firme sui relativi verbali" (52)) - la magistratura contabile ha dato, soprattutto negli ultimi anni, successivi al decentramento, nella repressione degli illeciti perpetrati all'interno delle amministrazioni pubbliche.

Piuttosto che far confluire il giudizio di responsabilità nella giurisdizione amministrativa, si dovrebbe, semmai, rivedere la legge n. 639 del 1996, che appare tutt'altro che esente da imperfezioni, e riformare in toto le procedure di esecuzione delle sentenze di condanna per danno erariale onde ovviare gli insoddisfacenti risultati cui ha dato luogo sinora la normativa regolamentare in materia, risalente a circa sett'antanni fa (53).

6. A differenza della giurisdizione nelle materia di contabilità pubblica, espressamente prevista dalla Costituzione, la giurisdizione pensionistica, sia ordinaria che di guerra, ha natura speciale a tutti gli effetti (54).

Sia in dottrina (55) che in giurisprudenza (56) prevale, ormai, nettamente la tesi secondo cui la giurisdizione pensionistica ha ad oggetto l'accertamento della titolarità del diritto a pensione, ossia l'intero rapporto pensionistico che lega il cittadino allo Stato.

Relativamente al c.d. oggetto "mediato" di tale giudizio, si ritiene che esso abbia un rilievo pubblico in ragione dell'aggravio delle pubbliche finanze conseguente all'erogazione del trattamento di quiescenza (57).

A nostro avviso, però, anche ammettendo che pure in tal caso trovino tutela gli interessi obiettivi dell'ordinamento - tra cui quello erariale connesso ad ogni esborso di pubblico denaro, nella specie, peraltro, spesso difficilmente ripetibile -, tra l'oggetto principale del giudizio pensionistico, sia l'ordinario che di guerra (58), resta il diritto soggettivo del privato (59).

Trattandosi di un processo di parti assai simile, per quanto concerne il contenuto, al processo amministrativo di giurisdizione esclusiva (molte controversie escluse dalla giurisdizione pensionistica, come ad es. quelle in materia di equo indennizzo (60) o di indennità di buonuscita (61), sono attratte nell'ambito di quest'ultima), a prima vista non si ravvisano particolari ragioni per salvaguardare l'attribuzione delle controversie in materia alla Corte dei conti.

Si rammenti, del resto, che, durante i lavori preparatori della legge istitutiva dei tribunali regionali, fu ventilata l'ipotesi di affidare ad essi anche la giurisdizione pensionistica (nonchè quella tributaria), ipotesi che fu scartata in considerazione dell'enorme mole del contenzioso arretrato, che - si disse - "avrebbe reso asfittico se non addirittura soffocato... il nascituro organismo" (62).

Solo considerazioni analoghe (il contenzioso in atto pendente presso i T.A.R. è aumentato a dismisura (63), potrebbero indurre ad escludere anche oggi un siffatto trasferimento di competenze.

A ciò si aggiunga che la devoluzione al giudice ordinario delle controversie in materia di pubblico impiego operata con il decreto legislativo n. 29 del 1993 - che, grazie al recentissimo avallo della Corte costituzionale (64), dovrebbe di qui a poco divenire operante - impedirebbe comunque di realizzare l'idea di una giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo estesa a tutti i profili del rapporto di lavoro pubblico.

Anzichè affidare al giudice civile del lavoro anche il contenzioso pensionistico appare, allora, più che opportuno conservare questa tutela differenziata, la quale risponde - com'è stato in passato autorevolmente sottolineato - ad un'esigenza di globalità ed effettività di giustizia: meglio, insomma, mantenere un giudice ed un processo comunque adeguati alla particolarità delle controversie (65) che riformare il sistema solo per il gusto di farlo.

7. La breve analisi effettuata dimostra come sarebbe scientificamente errato, oltre che in concreto illusorio, pensare che gli interessi pubblici in vario modo ed in diverse misure coinvolti nei giudizi attualmente rientranti nella competenza della Corte dei conti possano essere tutelati attraverso le ordinarie azioni previste al diritto processuale civile o amministrativo.

In particolare, appare evidente, nelle materie di contabilità pubblica, che sarebbe assai difficile, per non dire impossibile, trasferire automaticamente il processo presso un giudice - sia quello civile, sia quello amministrativo - sprovvisto della necessaria conoscenza della complessa fenomenologia della gestione finanziaria e patrimoniale delle pubbliche risorse.

Gli stessi processi civili e/o amministrativi, del resto, costruiti come processi di parti e fondati sul principio dispositivo, mal si prestano ad accertamenti che involgono in larga misura l'esercizio di facoltà pubbliche.

Ed allora, alle proposte di stampo massimalista elaborate all'interno della Commissione bicamerale, volte a ricondurre la giurisdizione contabile nell'alveo comune di quella amministrativa, se non addirittura di una giurisdizione unica onnicomprensiva, va contrapposta un'idea di riforma più diversificata, che passi, da un lato, per una riduzione dell'ambito di intervento della Corte dei conti, ma, dall'altro, anche per un contestuale potenziamento degli strumenti a sua disposizione e per una parallela intensificazione della sua natura di giudice specializzato.

A ben guardare, infatti, il malessere riscontrato nei vertici delle amministrazioni pubbliche, soprattutto locali, nasce dall'esigenza di eliminare tutta una serie di vincoli che ne ostacolano o rallentano l'attività: in quest'ottica, per quanto qui interessa, sarebbe sufficiente circoscrivere l'area dei giudizi contabili, mettendo dei paletti tra l'autonomia degli enti ed il sindacato del giudice contabile; cosa, che, peraltro, ha in parte già fatto la legge n. 639 del 1996 (66).

Viceversa, attribuire le materia attualmente devolute alla Corte dei conti ad un giudice "despecializzato" sarebbe un grave errore in quanto questi tenderebbe inevitabilmente ad assumere, per la scarsa dimestichezza e conoscenza delle questioni trattate, un atteggiamento di eccessiva timidezza e tolleranza ovvero al contrario, di sicurezza estrema nei confronti del presunto responsabile (67).

La riforma realizzata attraverso il decentramento delle funzioni giurisdizionali della Corte dei conti sul territorio nazionale deve, pertanto, costituire piuttosto l'occasione per renderne ancora più incisiva l'azione, facendo in modo magari che - com'è stato auspicato - i giudici contabili si specializzino in ciascuna branca dell'amministrazione e giudichino con criteri diversificati secondo ognuna di esse (68).

(1) D.L. 8 marzo 1993 n. 54, in G.U. 9 marzo 1993 n. 56; D.L. 15 maggio 1993 n. 143, ivi 17 maggio 1993 n. 113; D.L. 17 luglio 1993 n. 232, ivi 17 luglio 1993 n. 166; D.L. 14 settembre 1993 n. 359, ivi 15 settembre 1993 n. 217.

(2) E. Ferrari, Corte dei conti e giurisdizione contabile nella dimensione regionale, in Studium iuris 1995, 27.

(3) D. L. 23 dicembre 1994, n. 718 ("Disposizioni urgenti in materia di ordinamento della Corte dei conti"), in G.U. 28 dicembre 1994 n. 302.

(4) D.L. 25 febbraio 1995 n. 47, in G.U. 27 febbraio 1995 n. 48; D.L. 29 aprile 1995 n. 131, ivi 29 aprile 1995 n. 99: D.L. 28 giugno 1995 n. 248, ivi 29 giugno 1995 n. 150; D.L. 28 agosto 1995 n. 353, ivi 29 agosto 1995 n. 201; D.L. 27 ottobre 1995 n. 439, ivi 28 ottobre 1994 n. 253; D.L. 23 dicembre 1995 n. 541, ivi 28 dicembre 1995 n. 301; D.L. 26 febbraio 1996 n. 79, ivi 27 febbraio 1996 n. 48; D.L. 26 aprile 1996 n. 215, ivi 27 aprile 1996 n. 98; D.L. 22 giugno 1996 n. 333, ivi 22 giugno 1996 n. 148; D.L. 8 agosto 1996 n. 441, ivi 26 agosto 1996 n. 199; D.L. 23 ottobre 1996 n. 543, ivi 23 ottobre 1996 n. 249.

(5) L. 20 dicembre 1996 n. 639, in G.U. 21 dicembre 1996 n. 299. Il testo del D.L. n. 543/1996, coordinato con la legge di conversione n. 639/1996, è stato ripubblicato ivi 25 gennaio 1997 n. 20.

(6) Per un primo commento possono vedersi P. Virga, Corte dei conti: riforma sofferta ed incompleta, in Corr. giur. 1994, 699 ss.; P.G. Alberti, La Corte dei conti: novità e continuità di un istituto, in Quad reg. 1994, 927 ss.; E. Ferrari, Le sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti dalla legittimità amministrativa alla giustizia contabile, in Riv. dir. proc. 1995, 377 ss.; N. Piazza, La nuova struttura della Corte dei conti dopo la istituzione delle sezioni regionali, in Nuova rass. 1995, 45 ss.; S. Imperiali, Brevi note sul rinnovamento della Corte dei conti e sul decentramento della sua giurisdizione, in Riv. Corte dei conti, 1996, n. 1, 336 ss.

(7) Si allude alla L. 14 gennaio 1994 n. 20, che cerca l'identica rubrica ("Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti" è della coeva L. n. 19/1994, avrebbe dovuto disciplinare esclusivamente il controllo, ma contiene anche norme in materia giurisdizionale (ad es. l'art. 2 riguardante il giudizio di conto).

(8) E. Ferrari, op. ult. cit. 377-378, parla in proposito di un traguardo al quale pare che il legislatore "sia stato trascinato comunque sia giunto soltanto a causa del gioco concomitante di forze irresistibili"; per ulteriori approfondimenti cfr. G. D'Auria, Controllo successivo su gestioni amministrative e controllo di legittimità su atti, alla ricerca di una "onorevole" convivenza, in Foro it., 1994, III, 196, che ha definito la relativa vicenda parlamentare come una "delle più contorte e convulse della XI legislatura".

(9) P. Virga, op. cit., 707.

(10) In argomento, anche per un'attenta ricostruzione di tutte le tappe dell'evoluzione della giustizia contabile, v. O. Sepe, La giurisdizione contabile, in Trattato di diritto amministrativo (diretto da G. Sataniello) XVI ed. Padova 1997.

(11) S. Imperiali, op. cit., 338.

(12) Si tratta del Convegno su: "La Corte dei conti tra tradizione storica ed esigenze della società", tenutosi il 18-19 marzo 1997 presso la Biblioteca della Camera, i cui risultati sono sintetizzati da R. Farella, La Corte dei conti tra tradizione storica ed esigenze della società, in Riv. amm. 1997, 195 ss.

(13) Cfr. L. Verrienti, Giurisdizioni amministrative speciali, in Dig. disc. pubbl. VII, Torino 1991, 490.

(14) Su cui v., oltre al fondamentale contributo di S. Romano, Le giurisdizioni speciali amministrative, in Primo trattato completo di diritto amministrativo italiano (a cura di V.E. Orlando), III, Milano 1901, 509 ss., AA.VV., Le giurisdizioni speciali amministrative (Quaderni dell'associazione fra gli studiosi del processo civile), Milano, 1956.

(15) L. Verrienti, op. cit. 490-491.

(16) Così, ad es. V. Ottaviano, Sulla nozione di ordinamento amministrativo e di alcune sue applicazioni, in Riv. trim. dir. pubbl. 1958, 872 ss.; già prima C. Di Maio, Giurisdizioni speciali, Milano 1941, 4, il quale precisa però che il Consiglio di Stato può considerarsi giurisdizione speciale "solo quando la sua attività giurisdizionale non è esercitata dai giudizi ordinari e che tuttavia anche ciò non è del tutto esatto".

(17) V. per tutti M. Nigro, Giustizia amministrativa, 4° ed. Bologna 1994, 124-126.

(18) N. Merlo, Sulla natura del contenzioso elettorale e sull'applicabilità ai ricorsi innanzi alla G.P.A. delle norme sul processo amministrativo ordinario, in Rass. dir. pubbl. 1957, 305.

(19) N. Merlo, op. cit., 306.

(20) Cfr., ex multis, F. Trombetta, Tutela della pubblica finanza: cenni sulla giurisdizione contabile, in Econ. cred. 1986, n. 4, 152; in termini V. Guccione, Corte dei conti, in Enc. Giur., IX Roma 1988, 9; P.G. Alberti, op. cit. 930; M. Sciascia, Manuale di diritto processuale contabile, Milano 1996, 8-9, che considera giurisdizioni speciali soltanto le commissioni tributarie ed i consigli nazionali degli ordini professionali.

(21) V. per tutte Corte conti, Sez. riun, 4 agosto 1958 n. 9, in Foro amm. 1958, III, 2.85

(22) F. Saitta, L'appello nel processo contabile. Profili sistematici.

(23) M. Sciascia, op. cit., 51.

(24) L. Schiavello, Il nucleo storico del processo contabile (Polegomeni alla ricostruzione dogmatica), in Riv. trim. pubbl. 1981, 1192 ss.; Id., Processo, contabile, in Enc. dir. XXXVI, Milano 1987, 713; cfr. altresì, per una più recente ma altrettanto ampia ricostruzione storica, S. Girella-F. Tommaselli-A. Patumi, La responsabilità dell'agente contabile, in Riv. Corte conti 1994, n. 3, 228 ss.

(25) Anche a tal proposito, per esigenze di sinteticità, non può che rinviarsi a F. Saitta, op. cit., passim.

(26) 26 giugno 1970, in Cons. Stato 1970, II, 630.

(27) Sul punto, cfr. G. Correale, Corte dei conti e sistema generale, in Studi in onore di V. Ottaviano, Milano 1993, I, 315-316.

(28) M. Cantucci, Il giudizio di conto degli agenti contabili dello Stato, Padova 1958, 95: più recentemente, R. Coltelli, Giurisdizione contabile, in Dig. disc. pubbl., VII, Torino 1991, 446: L. Verrienti, op. cit. 497.

(29) M. Cantucci, op. cit., 153.

(30) M. Cantucci, op. cit., 161.

(31) Sul punto v. amplius F. Saitta, op. cit., cap. I, par. 11, ed ivi ulteriori indicazioni bibliografiche.

(32) M. Cantucci, op. cit., 104.

(33) M. Cantucci, ibidem.

(34) Si allude alla sentenza 3 novembre 1988 n. 1007 in Foro it. 1989, I, 2408, con la quale la Corte ha ribadito l'importanza delle norme che configurano come necessario l'esame giudiziale del conto, affermando che "il principio della necessarietà del giudizio sul conto ha un duplice significato in quanto comporta tanto che non possano essere poste condizioni in grado di rendere eventuale o aleatorio il giudizio stesso, quanto che nessuna parte può essere sottratta alla giurisdizione della Corte dei conti; in altre parole il requisito della necessarietà riguarda sia l'an del giudizio, sia l'oggetto dello stesso".

(35) In tal senso, O. Sepe, op. cit., 239 ss.

(36) O. Sepe, op. cit., 242, secondo il quale "il sindacato sui conti erariali da parte delle sezioni giurisdizionali rappresenta la duplicazione di un controllo effettuato con altre forme".

(37) F. Garri, La giurisdizione contabile prospettive, in La giustizia amministrativa (a cura di M.S. Giannini), Roma 1972-229, ad avviso del quale il giudizio di conto dovrebbe essere instaurato, ogni volta che vi sia sospetto di irregolarità, anche da parte del procuratore generale; Id., I giudizi innanzi alla Corte dei conti, Milano 1995, 17, laddove viene evidenziata la funzione di "chiusura" dei sistemi di garanzia che il giudizio di conto assume onde assicurare il principio che tutti i gestori di beni pubblici debbono rendere conto anche G. Laserra, Il rendiconto dei conti nel processo civile a confronto con la rendicontazione nel processo contabile, in Riv. trim. dir. proc. civ. 1982, 1403; M. Sciascia, op. cit., 52.

(38) V. Caputi Jambrenghi, la cui opinione è riassunta da R. Farella, op. cit., 37.

(39) M. Cantucci, op. cit. 153, ss.

(40) Corte Cost., 27 dicembre 1965 n. 93 e 3 giugno 1966 n. 55, in Giur. cost. 1965, 1288 e 1966, 879. In argomento, v. F.G. Scoca, Il contenzioso contabile dopo la dichiarazione di incostituzionalità dei Consigli di prefettura, ivi 1966, 1487.

(41) Ampie indicazioni al riguardo in F. Garri, Il giudizio di contro analisi e prospettive, in Foro amm. 1984, 199, ss.

(42) V. Guccione, Rendiconto (dir. amm.), in Enc. dir. XXXIX, Milano 1988, 811.

(43) Corte conti, Sez. giur. Sicilia, 2 novembre 1993 n. 99, in Riv. Corte conti 1994 n. 1, 94.

(44) Corte conti, Sez. riun., 11 gennaio 1993 n. 821, in Riv. amm. 1993, 1414, con nota di T. Miele, Efficacia di certificazioni mediche e responsabilità amministrativo-contabile in una recente decisione delle Sezioni Riunite della Corte dei conti.

(45) Corte conti, Sez. I, 21 settembre 1992 n. 195, in Riv. Corte conti 1992, n. 5, 45.

(46) Su cui v. anche L. Greco, Il processo contabile, in Riv. trim. dir. pubbl. 1961, 343, ad avviso del quale tale carattere si rivela particolarmente nel potere riduttivo del giudice.

(47) Corte conti, Sez. riun., 11 giugno 1986 n. 498/A, in Riv. Corte conti 1987, 124.

(48) Nel senso che l'interesse del procuratore generale si identifica con il suddetto interesse pubblico, Corte conti, Sez. I, 26 aprile 1982 n. 53, in Foro amm. 1983, 1479.

(49) F.G. Scoca, op. cit., 1488.

(50) R. Coltelli, op. cit., 447; M. Ristuccia, La responsabilità nella gestione dei servizi pubblici locali, in Riv. Corte conti 1996, n. 1, 284.

(51) AA.VV., La responsabilità amministrativa ed il suo processo (a cura di F.G. Scoca), Padova 1997, 262 ss.; G. Colombini, La giurisdizione contabile degli enti locali, Roma 1985, 169.

(52) La giurisprudenza ha, comunque, escluso la responsabilità per mancanza dell'elemento soggettivo: v. Corte conti, Sez. giur. Puglia, 10 maggio 1994 n. 42 e 16 febbraio 1994 n. 6, in Riv. Corte conti 1994, n. 3, 136 e n. 1, 144.

(53) In atto, l'esecuzione delle sentenze di condanna della Corte dei conti da parte delle amministrazioni statali è disciplinata dal r.d. 5 settembre 1909 n. 776, richiamato dall'art. 76 t.u. del 1934 e dall'art. 24 reg. proc., nonchè da quest'ultima disposizione e dal regolamento per la contabilità generale dello Stato, approvato con r.d. 23 maggio 1924 n. 827. L'art. 20 della legge "Bassanini I" (L. n. 59/1997), ha, però, previsto l'adozione di un regolamento modificativo. Interessanti considerazioni sul tema, da ultimo, in A. Corsetti, In tema di esecuzione delle sentenze di condanna della Corte dei conti: osservazioni e proposte, in Riv. Corte conti 1996, n. 4, 321 ss.

(54) O. Sepe, Ambiguità e democraticità del processo contabile, in Riv. amm. 1988, 1520.

(55) Senza pretese di completezza si segnalano: L. Verrienti, op. cit., 499; V. Guccione, Corte dei conti, cit., 11; B. Moretti-A. Mastelloni-E. Mancuso, La Corte dei conti, Milano 1985, 540; M. Sciascia, op. cit., 562; F. Garri, I giudizi, cit., 74 ss.

(56) Tra le pronuncie più rappresentative: cfr. Corte cost., 15 gennaio 1976 n. 8 e 11 dicembre 1989 n. 530, in Giur. cost. 1976, I, 39 e 1989, 2413; Corte conti, Sez. riun., 14 settembre 1981 n. 52/C e 1° luglio 1987 n. 66/C, in Riv. Corte conti 1981, 866 e 1987, 1031: Cass. Sez. un., 10 maggio 1993 n. 5329, ivi 1993, n. 3, 21.

(57) M. Sciascia, op. cit., 463.

(58) La differenza sta nel fatto che, mentre nel diritto di trattamento pensionistico del lavoratore subordinato si individua un diritto soggettivo perfetto a contenuto patrimoniale (L. Verrienti, op. cit., 499; V. Guccione, ibidem), avente i caratteri di una retribuzione con erogazione differita nel tempo (M. Vari, Pensioni ordinarie, in Enc. dir. XXXII, Milano, 1982, 937), alla pensione di guerra si attribuisce carattere risarcitorio (in tale senso espressamente l’art. 1 t.u. 23 dicembre 1978 n. 915), o comunque indennitaria (M. Vari, Pensioni di guerra, ivi 959).

(59) F. Saitta, op. cit., cap. I, par. 7.

(60) Corte conti, Sez. giur. Piemonte, 12 luglio 1996 n. 490, in Riv. Corte conti 1996, n. 4, 198.

(61) Corte conti, Sez. giur. Lombardia, 2 aprile 1996 n. 837, in Riv. Corte conti 1996, n. 3, 168.

(62) Cfr. Relazione 20 ottobre 1971, in Atti Senato, nn. 1351 e 1249A: R. Luciferi-V. Canaiello, I tribunali amministrativi regionali, Torino 1972, 64.

(63) C. Talice, Analisi dell’attività della giustizia amministrativa nel 1966, in Cons. Stato, 1997, II, 1015 ss.

(64) Corte cost., 16 ottobre 1997 n. 309, in Guida al diritto - Il Sole 24 ore 1997, n. 41, 91, con commento di M. Clarich.

(65) M. Nigro, Trasformazione dell’amministrazione e tutela girisdizionale differenziata, in La riforma del processo amministrativo, Milano 1980, 177-178; sulla tutela differenziata v. altresì, G. Crisci, Per una giustizia amministrativa effettiva e globale, in Foro it. 1986, V, 305.

(66) Si allude al divieto di sindacare le scelte discrezionali (su cui v. P. Virga, Preclusa alla Corte dei conti la sindacabilità nel merito delle scelte discrezionali, in Giust. amm. sic. 1997, 343) ed alla limitazione della responsabilità al dolo ed alla colpa grave (su cui v. C. Astraldi De Zorzi, Colpa grave e dolo, responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti, in Enti pubbl. 1996, 10).

(67) M. Clarich, Specializzazione del giudice amministrativo e "intensità" del controllo, in Il Consiglio di Stato e la riforma costituzionale (a cura di S. Cassese), Milano 1997, 92 ss.

(68) N. Piazza, op. cit., 49.