Antonio Purcaro
(Segretario del Comune di Serina - prov. Bergamo)

Il nuovo modello di amministrazione pubblica locale: piano esecutivo di gestione, segretario e direttore generale. Spunti per una riflessione.

Il nuovo modello di Amministrazione Pubblica Locale è stato definitivamente tracciato con l’approvazione della legge 191 del 16 giugno 1998 e con la stipulazione del nuovo contratto collettivo nazionale di lavoro dei dipendenti del comparto Regioni-Enti Locali.

Cardine del processo di riorganizzazione dell’attività della pubblica amministrazione locale è il principio della distinzione dei ruoli tra gli organi politici e la struttura amministrativa.

Il principio di separazione tra attività di indirizzo politico-amministrativo e attività gestionale, timidamente introdotto dal Legislatore con l’art. 51 della legge n. 142 del 8 giugno 1990, consolidatosi con l’emanazione del decreto legislativo n. 29 del 3 febbraio 1993, si è definitivamente affermato con l’approvazione della legge n. 127 del 15 maggio 1997.

Le istanze di rinnovamento del sistema delle Autonomie Locali, alla ricerca di un nuovo modello di governo locale in grado di coniugare ad un tempo democrazia, partecipazione ed efficienza, hanno dunque trovato un approdo definitivo.

La legge n. 142/1990, la legge n. 241/90, il decreto legislativo 29/93, la successiva legge 81/93 in materia di elezione diretta del Sindaco, il decreto legislativo n.77/95 in materia di ordinamento finanziario e contabile e la successiva legge n.127/90, hanno operato una ridistribuzione delle competenze fra gli organi comunali, definitivamente superando il precedente assetto dei poteri all’interno della organizzazione del Comune, investendo altri soggetti, dell’esercizio di rilevanti funzioni.

Agli organi di governo, e quindi al Sindaco, alla Giunta ed al Consiglio Comunale, è riservata in via esclusiva la definizione degli obiettivi e dei programmi da attuare, nonché la verifica a posteriori, attraverso l’attivazione dei "nuclei di valutazione", (c.d. controllo interno di gestione) della rispondenza dei risultati della gestione amministrativa alle direttive generali impartite; ai "dirigenti", invece, compete la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa, compresa l’adozione di tutti gli atti che impegnano l’amministrazione verso l’esterno, mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane e strumentali. Essi sono responsabili della gestione e dei relativi risultati.

Fondamentale per il progresso e per il governo delle comunità locali è l’attività di programmazione.

Al Consiglio Comunale compete l’attività di macro-programmazione: in materia finanziaria, tributaria e patrimoniale, che si realizza attraverso l’adozione del bilancio; in materia urbanistica, che si realizza attraverso l’adozione del piano regolatore generale e relative varianti; in materia di opere pubbliche, che si realizza attraverso l’adozione del programma dei lavori pubblici; in materia di politiche del personale e di sviluppo delle risorse umane, che si realizza attraverso l’adozione del programma triennale delle assunzioni e l’adozione dei criteri generali per l’organizzazione degli uffici e dei servizi; in materia di modalità di gestione dei servizi da erogare alla collettività ed in materia di cooperazione con altri enti locali.

La Giunta Comunale, invece, collabora con il Sindaco nell’attività di elaborazione degli strumenti di programmazione che andranno sottoposti all’approvazione del Consiglio e nell’esecuzione quotidiana delle scelte operate dal Consiglio, ciò anche attraverso l’adozione di atti di programmazione delle risorse finanziarie, strumentali ed umane, quali il regolamento degli uffici e dei servizi ed il piano esecutivo di gestione.

L’attuazione delle scelte elaborate in sede di programmazione ed il perseguimento degli obiettivi individuati compete ai soggetti preposti alla gestione: direttore generale e dirigenti.

Secondo quanto disposto dell’art.51 della legge 8 giugno 1990 n.142, così come risultante dalle modifiche apportate dalla legge 8 giugno 1990 n.142 e dalla legge 191/98, spetta ai dirigenti la direzione degli uffici e dei servizi secondo i criteri e le norme dettate dagli statuti e dai regolamenti, fonti normative che si uniformano al principio per cui i poteri di indirizzo e di controllo spettano agli organi elettivi mentre la gestione amministrativa è attribuita ai dirigenti.

Spettano ai dirigenti tutti i compiti, compresa l'adozione di atti che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, che la legge e lo statuto espressamente non riservino agli organi di governo dell'ente.

Sono ad essi attribuiti tutti i compiti di attuazione degli obiettivi e dei programmi definiti con gli atti di indirizzo adottati dall'organo politico, tra i quali in particolare, secondo le modalità stabilite dallo statuto o dai regolamenti dell'ente:

a) la presidenza delle commissioni di gara e di concorso;

b) la responsabilità delle procedure d'appalto e di concorso;

c) la stipulazione dei contratti;

d) gli atti di gestione finanziaria, ivi compresa l'assunzione di impegni di spesa;

e) gli atti di amministrazione e gestione del personale;

f) i provvedimenti di autorizzazione, concessione o analoghi, il cui rilascio presupponga accertamenti e valutazioni, anche di natura discrezionale, nel rispetto di criteri predeterminati dalla legge, dai regolamenti, da atti generali di indirizzo, ivi comprese le autorizzazioni e le concessioni edilizie, nonché tutti i provvedimenti di sospensione dei lavori, abbattimento e riduzione in pristino di competenza comunale, nonché i poteri di vigilanza edilizia e di irrogazione delle sanzioni amministrative previsti dalla vigente legislazione statale e regionale in materia di prevenzione e repressione dell'abusivismo edilizio e paesaggistico-ambientale;

g) le attestazioni, certificazioni, comunicazioni, diffide, verbali, autenticazioni, legalizzazioni ed ogni altro atto costituente manifestazione di giudizio e di conoscenza.

I dirigenti sono responsabili in via esclusiva dell'attività amministrativa, della gestione e dei relativi risultati.

L’applicazione del modello descritto trova applicazione in tutti gli enti, a prescindere dalla dimensione demografica; la distinzione di competenze tra indirizzo e gestione non ammette deroghe.

Il principio recato dall’art.3 del D.Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, secondo il quale gli organi di governo esercitano le funzioni di indirizzo politico-amministrativo (definendo gli obiettivi ed i programmi da attuare ed adottando gli altri atti rientranti nello svolgimento di tali funzioni e verificando la rispondenza dei risultati dell'attività amministrativa e della gestione agli indirizzi impartiti), mentre ai dirigenti spetta l'adozione degli atti e provvedimenti amministrativi (compresi tutti gli atti che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, nonché la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali), si applica a tutte le Amministrazioni pubbliche, senza eccezioni.

Nei comuni privi di personale di qualifica dirigenziale, il Sindaco attribuisce le funzioni di gestione ai dipendenti in possesso della necessaria preparazione e di idonea qualificazione professionale, fatta salva la possibilità di affidare l’esercizio delle funzioni sopra descritte al Segretario comunale in applicazione del comma 68, lettera c), dell'articolo 17 della legge 15 maggio 1997, n. 127.

Il Comune può in alternativa ricorrere alla costituzione di uffici consortili o in convenzione con altri enti locali, così come già peraltro previsto dall’art.17 della legge 11 febbraio 1994 n.109 e dall’art.3 del decreto legislativo 25 febbraio 1995 n.77, ovvero avvalersi, nei modi e nelle forme previste dalla legge, anche in convenzione con altri enti, di professionalità esterne.

L’art.11 del nuovo ordinamento professionale del comparto Regioni-Enti Locali, stipulato in data 31 marzo 1999, riconosce ai dipendenti comunali individuati quali responsabili di Servizio uno status particolare (c.d. posizioni organizzative), riconoscendo loro un’indennità di posizione, per retribuire il grado di responsabilità ricoperto ed una indennità di risultato, correlata al grado di raggiungimento degli obiettivi.

Il coordinamento dell’attività gestionale dei dirigenti, ovvero dei responsabili degli uffici e dei servizi è affidata al direttore generale.

La figura del direttore generale non prevista nell’impianto originario della legge 8 giugno 1990 n.142 è stata introdotta con la legge 15 maggio n.127, legge che ha altresì provveduto a modificare la figura del Segretario comunale.

Il sindaco nei comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti, previa deliberazione della giunta comunale, può nominare un direttore generale, al di fuori della dotazione organica, con contratto a tempo determinato, secondo i criteri stabiliti dal regolamento di organizzazione degli uffici e dei servizi, che provvede ad attuare gli indirizzi e gli obiettivi stabiliti dagli organi di governo dell'ente, secondo le direttive impartite dal sindaco, e che sovrintende alla gestione dell'ente, perseguendo livelli ottimali di efficacia ed efficienza. Compete in particolare al direttore generale la predisposizione del piano dettagliato di obiettivi previsto dalla lettera a) del comma 2 dell'articolo 40 del decreto legislativo 25 febbraio 1995, n. 77, nonché la proposta di piano esecutivo di gestione previsto dall'articolo 11 del predetto decreto legislativo n.77 del 1995. A tali fini, al direttore generale rispondono, nell'esercizio delle funzioni loro assegnate, i dirigenti dell'ente, ad eccezione del segretario del comune.

Nei comuni con popolazione inferiore ai 15.000 abitanti è consentito procedere alla nomina del direttore generale previa stipula di convenzione tra comuni le cui popolazioni assommate raggiungano i 15.000 abitanti. In tal caso il direttore generale dovrà provvedere anche alla gestione coordinata o unitaria dei servizi tra i comuni interessati; non è quindi consentita la nomina in convenzione del direttore generale se non accompagnata dalla gestione in forma associata della gran parte dei servizi erogati ai cittadini.

Quando non risultino stipulate le convenzioni in parola ed in ogni altro caso in cui il direttore generale non sia stato nominato, le relative funzioni possono essere conferite dal sindaco, ed in questo caso non necessita la preventiva deliberazione della Giunta Comunale, al Segretario comunale, il quale, comunque, salvo quando ai sensi e per gli effetti del comma 1 del citato articolo 51-bis della legge n. 142 del 1990, il sindaco abbia provveduto, previa deliberazione della Giunta comunale, alla nomina del direttore generale, continua a sovrintendere allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti ed a coordinarne l'attività.

Pur essendo l’ufficio di segretario comunale obbligatoriamente istituto in ogni Comune della Repubblica, diverse sono le funzioni attribuite al Segretario, il cui atteggiarsi concreto è fortemente condizionato dall’esistenza (rectius: dalla coesistenza) con il direttore generale.

Poiché il direttore generale è una figura alternativa rispetto al Segretario, per quanto riguarda l’attività di coordinamento e di sovraintendenza dei dirigenti e dei responsabili di servizio, diverse saranno le competenze attribuite al Segretario, variando il modulo organizzativo di ogni singolo Ente; dunque le funzioni che l’ordinamento attribuisce ai segretari comunali possono definirsi a "geometria variabile".

Esaminando quindi le funzioni attribuite dall’ordinamento al Segretario comunale, si possono individuare:

a) funzioni tipiche del segretario non esercitabili da altro soggetto quale la funzione di collaborazione e di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell'ente in ordine alla conformità dell'azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti, la partecipazione con funzioni consultive, referenti e di assistenza alle riunioni del consiglio e della giunta, anche curandone la verbalizzazione, ed il rogito di tutti i contratti nei quali l'ente è parte;

b) funzioni esercitate dal Segretario solo qualora il Sindaco non si sia avvalso della facoltà di nominare un direttore generale, quale la funzione di sovrintendere allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e di coordinarne l'attività;

c) funzioni esercitate dal Segretario nel caso in cui il Sindaco attribuisca al Segretario stesso la funzione di direzione generale, esercizio della quale comporta l’attuazione degli indirizzi e degli obiettivi stabiliti dagli organi di governo dell'ente, secondo le direttive impartite dal sindaco, la sovrintendenza alla gestione dell'ente, perseguendo livelli ottimali di efficacia ed efficienza, ed in particolare la predisposizione del piano dettagliato di obiettivi previsto dalla lettera a) del comma 2 dell'articolo 40 del decreto legislativo 25 febbraio 1995, n. 77, nonché la formulazione della proposta di piano esecutivo di gestione previsto dall'articolo 11 del predetto decreto legislativo n. 77 del 1995.

Mentre l’attività di coordinamento dell’attività dei dirigenti può alternativamente essere svolta sia dal Segretario dell’Ente (in assenza del Direttore), che dal direttore generale medesimo, l’attività di predisposizione del piano esecutivo di gestione e del piano dettagliato degli obiettivi è invece tipica del direttore generale, ovvero del Segretario se destinatario dell’attribuzione delle funzioni di direzione generale.

Il principio costituzionale del buon andamento della pubblica amministrazione e quindi dell’avvertita necessita da parte del Legislatore di informare l’attività amministrativa a criteri di economicità ed efficienza oltre che di pubblicità ed imparzialità, ha aperto le porte della pubblica amministrazione e della pubblica amministrazione locale al controllo di gestione.

L’art.39 del decreto legislativo n.77 del 25 febbraio 1995, ha previsto che gli enti locali, al fine di garantire la realizzazione degli obiettivi programmati, la corretta ed economica gestione delle risorse pubbliche, l'imparzialità ed il buon andamento della pubblica amministrazione e la trasparenza dell'azione amministrativa, debbano applicare il controllo di gestione.

Il controllo di gestione è la procedura diretta a verificare lo stato di attuazione degli obiettivi programmati e, attraverso l'analisi delle risorse acquisite e della comparazione tra i costi e la quantità e qualità dei servizi offerti, la funzionalità dell'organizzazione dell'ente, l'efficacia, l'efficienza ed il livello di economicità nell'attività di realizzazione dei predetti obiettivi.

Il controllo di gestione ha per oggetto l'intera attività amministrativa del comune e deve essere svolto con una cadenza periodica definita dal regolamento di contabilità dell'ente.

Il controllo di gestione si articola nelle seguenti fasi:

a) predisposizione di un piano dettagliato di obiettivi;

b) rilevazione dei dati relativi ai costi ed ai proventi nonché rilevazione dei risultati raggiunti;

c) valutazione dei dati predetti in rapporto al piano degli obiettivi al fine di verificare il loro stato di attuazione e di misurare l'efficacia, l'efficienza ed il grado di economicità dell'azione intrapresa.

Il controllo di gestione è svolto in riferimento ai singoli servizi e centri di costo, verificando in maniera complessiva e per ciascun servizio i mezzi finanziari acquisiti, i costi dei singoli fattori produttivi, i risultati qualitativi e quantitativi ottenuti e, per i servizi a carattere produttivo, i ricavi.

La verifica dell'efficacia, dell'efficienza e della economicità dell'azione amministrativa è svolta rapportando le risorse acquisite ed i costi dei servizi, ove possibile per unità di prodotto, ai parametri gestionali preventivamente elaborati quali indicatori di efficacia (domanda soddisfatta/domanda richiesta), di efficienza (servizio prestato/risorse impiegate), di economicità (costo preventivato/costo effettivo), di produttività (volume di produzione/tempo impiegato per addetto) e di qualità (tempo effettivo/tempo previsto), ed all’analisi degli scostamenti.

La struttura operativa (c.d. Nucleo di valutazione), alla quale, ai sensi dell'articolo 20, comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993 n. 29 è assegnata la funzione del controllo di gestione fornisce le conclusioni del predetto controllo agli amministratori ai fini della verifica dello stato di attuazione degli obiettivi programmati ed ai dirigenti dei servizi affinché questi ultimi abbiano gli elementi necessari per valutare l'andamento della gestione dei servizi di cui sono responsabili.

L’introduzione del controllo di gestione e l’istituzione del nucleo di valutazione è un meccanismo di centrale importanza nell’ambito del nuovo modello organizzativo, in quanto rende oggettivamente controllabile il grado di raggiungimento dei risultati, evitando valutazioni di tipo politico ed al tempo stesso assicurando il rispetto degli indirizzi programmatici elaborati dagli organi di governo. In sostanza costituisce il fondamento di una reale separazione tra le competenze politiche e gestionali.

Non solo, il nuovo contratto collettivo nazionale di lavoro dei dipendenti degli enti locali richiede l’approntamento di un efficace sistema di valutazione ai fini della applicazione di una serie di istituti contrattuali che vanno dalla definizione delle posizioni organizzative alla disciplina della progressione orizzontale e verticale, alla gestione, formazione e motivazione del personale.

Accanto all’introduzione del controllo di gestione, nel quadro della distinzione voluta dalla legge fra funzione di indirizzo e di controllo e funzione di amministrazione e gestione, distinzione non diversamente derogabile, appare fondamentale e profondamente innovativa rispetto al sistema precedente l’istituzione del Piano esecutivo di gestione previsto dall’art.11 del D.Lgs. 25 febbraio 1995, n. 77.

Al primo comma dell’articolo in commento viene affermato che "sulla base del bilancio di previsione annuale deliberato dal consiglio, l'organo esecutivo definisce, prima dell'inizio dell'esercizio, il piano esecutivo di gestione, determinando gli obiettivi di gestione ed affidando gli stessi, unitamente alle dotazioni necessarie, ai responsabili dei servizi.

Da questa norma si desume l’obbligo per la Giunta di definire, con apposito documento programmatico, prima dell’inizio dell’esercizio: gli obiettivi che devono essere perseguiti con la gestione del bilancio finanziario, tenendo altresì in conto gli aspetti economici e patrimoniali; la dotazione dei mezzi finanziari, strumentali e delle risorse umane necessari al perseguimento degli obiettivi fissati e la individuazione dei dirigenti o funzionari cui viene connessa espressamente la responsabilità di perseguire gli obiettivi assegnati, secondo la struttura organizzativa dell’ente, nonché la fissazione delle direttive per il perseguimento di ciascun obiettivo.

E’ stato giustamente osservato che la nuova impostazione della gestione negli enti locali deve ritenersi strettamente connessa alla altrettanto nuova struttura del bilancio, il quale deve consentire una lettura per programmi, servizi ed interventi.

Il comma 2° dell’articolo citato prevede che il piano esecutivo di gestione contiene un ulteriore graduazione delle risorse dell’entrata in capitoli, dei servizi in centri di costo e degli interventi in capitoli, non solo dal punto di vista contabile, ma anche con riferimento alle attività che sono svolte.

Anche se l’ultimo comma dell’art.11 del decreto legislativo in commento rende facoltativa per gli enti locali con popolazione inferiore a 15.000 abitanti e per le comunità montane, l’adozione del piano esecutivo di gestione, tale disposizione alla luce delle considerazioni sin qui svolte deve ritenersi ormai implicitamente abrogata.

La definitiva estensione dell’applicazione del principio di separazione tra politica e gestione operata dalla legge 127 del 15 maggio 1997, rende tale norma concepita antecedentemente alla legge di riforma, ormai superata.

Argomentando diversamente sarebbe assai difficile, per esempio, applicare le disposizioni del nuovo contratto collettivo nazionale di lavoro dei dipendenti degli enti locali, a tutti i lavoratori interessati e quindi in tutti gli enti; basti solo pensare che l’art.17, comma 2, del nuovo contratto nell’individuare la distribuzione delle risorse per il finanziamento delle politiche di sviluppo delle risorse umane, prevede che le risorse a tal fine stanziate siano utilizzate, tra le altre finalità, per l’erogazione di compensi volti ad incentivare la produttività e il miglioramento dei servizi, attraverso la corresponsione di compensi correlati al merito ed all’impegno di gruppo per centri di costo, che altro non sono che la suddivisione dei "servizi" del bilancio operata in sede di piano esecutivo di gestione.

Fondamentale e dunque centrale nel nuovo modulo organizzativo delle Autonomie Locali è lo strumento del piano esecutivo di gestione, la cui predisposizione è rimessa in via esclusiva alla competenza del direttore generale.

Ogni competenza attribuita nell’organizzazione amministrativa è di ordine pubblico e come tale non può essere derogata, tranne che la legge stessa ammetta la delegazione o la sostituzione o l’avocazione della competenza.

Le norme che delimitano la competenza per materia si debbono considerare norme di carattere eccezionale e come tali non sono suscettibili di deroga.

Il direttore generale si può pacificamente definire quale organo dell’Amministrazione comunale. Del resto come non rilevare che, affinché un soggetto possa porre in essere atti riferibili all’Ente, necessita che tra il funzionario stesso ed il Comune, intercorra rapporto di immedesimazione organica.

Le persone giuridiche pubbliche non possono svolgere la loro attività se non avvalendosi di organi e cioè di persone fisiche poste al loro servizio, che esercitino le facoltà e le potestà di cui la persona giuridica è titolare. La persona fisica titolare dell’organo è essenziale ai fini della costruzione della nozione giuridica dell’organo, giacché è la persona fisica che, mettendo a disposizione dell’ufficio la sua attività e volontà, consente l’esercizio delle potestà inerenti all’ufficio stesso.

Attraverso l’organo è l’ente stesso che agisce e vuole, giacché è solo a mezzo degli organi che l’ente può esercitare i suoi poteri.

Di organo in senso tecnico-giuridico si può parlare sotto due profili: uno oggettivo ed uno soggettivo. Sotto il primo aspetto con il termine ora ricordato si intende indicare una fascia ovvero un insieme di competenze, cioè la fascia o porzione di potere esercitabile da un’articolazione strutturale dell’ente pubblico.

La competenza dell’organo rileva anche sotto il profilo della legittimità degli atti amministrativi, posto che l’adozione di atti da parte di un organo amministrativo diverso da quello che per legge ha la potestà di provvedere realizza una violazione delle norme di organizzazione della pubblica amministrazione, cioè di quelle disposizioni di legge che disciplinano la ripartizione delle attribuzioni tra i vari organi, individuando le varie sfere di competenza di questi ultimi.

Dunque rientrando la predisposizione del piano esecutivo di gestione e del piano dettagliato degli obiettivi, nell’ambito della competenza esclusiva del direttore generale, ed essendo il piano esecutivo di gestione ed il piano dettagliato degli obiettivi, strumenti indefettibili nel nuovo modello organizzativo degli Enti Locali, la previsione della figura del direttore generale e soprattutto la nomina del direttore generale ovvero l’attribuzione al Segretario dell’Ente dell’esercizio delle relative funzioni, si appalesa quale passaggio obbligato cui l’organo di vertice dell’Amministrazione Pubblica Locale, non può in alcun modo sottrarsi.

Il Sindaco neo-eletto dovrà quindi nel porre mano all’assetto organizzativo dell’Ente, oltre che provvedere alla scelta tra la conferma del segretario ovvero la nomina di un nuovo funzionario ed alla scelta dei dirigenti da preporre ai diversi servizi in cui si articola la struttura amministrativa dell’Ente, anche alla nomina del direttore generale, oppure dovrà provvederà all’attribuzione dell’esercizio delle relative funzioni al segretario comunale.

Affidando le funzioni in questione al Segretario comunale, si utilizzerebbero al meglio le sue competenze tecnico-giuridiche, ferma restando la necessità di finalizzarle all’attuazione dei principi fondamentali di gestione aziendale, principi che non possono mancare nel bagaglio culturale e professionale del Segretario-Direttore.