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n. 12/2007 - © copyright

RICCARDO NOBILE*

Segretari comunali e legge finanziaria 2008:
due elementi di criticità

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1. Introduzione.

I segretari comunali e provinciali sono l’unica categoria del pubblico impiego non ancora dotata di contratto collettivo nazionale di lavoro. Il caso è emblematico. Notevolmente inferiori al numero dei comuni e delle province esistenti, hanno perso buona parte del loro potere contrattuale. Denominarli “categoria” fa sorridere; meglio attenersi al dato normativo: sono un comparto della contrattazione collettiva nazionale; e come tali sono trattati. Il modo è sotto gli occhî di tutti. In cosa si riconoscono, dopo tutto?

In questi casi è sempre bene misurare le parole. Un comparto contrattuale che rimane privo di contratto collettivo nazionale di lavoro per quasi un decennio si commenta da solo. Anzi, si commentano da soli coloro che ne fanno parte e, perché no, anche coloro che li rappresentano.

Ma ecco che dopo quasi un decennio di latitanza si torna a parlare di contratto collettivo nazionale in modo puntuale.

Lo si è fatto con il protocollo di intesa del 27/11/2007 fra governo, associazioni degli enti locali e associazioni sindacali maggiormente rappresentative con il quale sono stati enunciati due principî.

In primo luogo, è stato chiarito che l’attività svolta dal segretario comunale e provinciale ha contenuto dirigenziale. Per la verità, le parti dell’accordo hanno fatto riferimento alla “funzione dirigenziale” svolta dal segretario comunale e provinciale. Un piccolo peccato veniale che è tipico di chi non rilegge i grandi del diritto amministrativo.

In secondo luogo, è stato espressamente ribadito che la retribuzione del segretarî comunali e provinciali deve essere onnicomprensiva.

Ribadire il riferimento all’onnicomprensività della retribuzione non è un optional semantico, né un’affermazione di principio, ma una vera e propria insidia, dal momento che essa è già ampiamente presente nell’ordinamento contrattuale di comparto. E siccome il testo del protocollo di intesa in esame è stato trasfuso nell’art. 3, comma 138 della legge finanziaria per l’esercizio 2008, il rischio che ne deriva è tale da indurci a parlare della possibilità di un vero e proprio bidone. E per giunta ben confezionato sotto l’albero di Natale.

Vediamo il perché.

2. L’ambiguità delle affermazioni.

Quali sono le motivazioni che inducono a parlare di “bidone natalizio”?

La prima. Il riferimento al contenuto dell’attività del segretario comunale e provinciale.

Enunciata a chiare lettere dall’art. 97 del D.Lgs. 18/8/2000 n. 267, essa è un minestrone ad ingredienti variabili. Come dire, un prodotto l’esito del cui successo è lasciato al caso. Per chi non l’avesse ancóra compreso, l’ingrediente a geometria variabile è costituito dall’art. 97, comma 4, lett. d) del D.Lgs. 18/8/2000 n. 267. Vi si può insaccare di tutto. Basta prevederlo in un regolamento interno o inserirlo in un atto del capo dell’amministrazione.

Ciò che colpisce nella lettura dell’art. 97 del D.Lgs. 18/8/2000 n. 267 è la completa assenza di riferimenti a funzioni gestionali. La norma, infatti, prevede che “il segretario comunale e provinciale svolge compiti di collaborazione e funzioni di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell'ente in ordine alla conformità dell'azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti. […] Il segretario sovrintende allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e ne coordina l'attività, salvo quando ai sensi e per gli effetti del comma 1 dell'art. 108 il sindaco e il presidente della provincia abbiano nominato il direttore generale. Il segretario inoltre: a) partecipa con funzioni consultive, referenti e di assistenza alle riunioni del consiglio e della giunta e ne cura la verbalizzazione; b) esprime il parere di cui all'art. 49, in relazione alle sue competenze, nel caso in cui l'ente non abbia responsabili dei servizi; c) può rogare tutti i contratti nei quali l'ente è parte ed autenticare scritture private ed atti unilaterali nell'interesse dell'ente; d) esercita ogni altra funzione attribuitagli dallo statuto o dai regolamenti, o conferitagli dal sindaco o dal presidente della provincia; e) esercita le funzioni di direttore generale nell'ipotesi prevista dall'art. 108, comma 4”.

Il segretario comunale e provinciale è un sovrintendente di attività: un coordinatore di dirigenti; ossia di soggetti che gestiscono risorse. Spesso di funzionarî non ascritti ai ruoli della dirigenza contrattualizzata, ma ciò nondimeno titolari di funzioni dirigenziali ai sensi del combinato disposto degli artt. 107 e 109, comma 2 del D.Lgs. 18/8/20200 n. 267 e 8 e 11 del c.c.n.l. 31/3/1999.

Insomma – caso piú unico che raro in qualunque organizzazione ispirata dalla piú elementare regola del buon senso – egli coordina l’attività di soggetti che gestiscono, ma non può gestire egli stesso; anzi non gestisce tout court perché gli è precluso. Un coordinatore che non è vertice gestionale perché non può gestire. Una sorta di telum imbelle sine ictu; in sintesi, il prodotto di un vero e proprio pasticcio. Qui vogliamo solo ricordare che “coordinare” significa ordinare una pluralità di attività orientandole ad un fine comune, e che da ciò sarebbe bene sapere e volere trarre tutte le conseguenza del caso.

Ma si sa, il nostro è il paese nel quale tutto è possibile; anche le assurdità piú evidenti ed i pasticcî piú conclamati.

Ecco l’evidenza accettata delle parti del protocollo di intesa piú volte ricordato: nessun trattamento economico aggiuntivo se non a fronte dell’esercizio di funzioni “straordinarie e come tali non riconducibili ai compiti istituzionali”. Diremmo noi a quei cómpiti che eccedono le indicazioni fornite all’art. 97 del D.Lgs. 18/8/2000 n. 267. Puntualmente ripresa dall’art. 3, comma 138 della legge finanziaria per l’esercizio 2008.

Eccone l’enunciazione: “in sede di rinnovo contrattuale del biennio 2006-2007 si provvede alla valorizzazione del ruolo e della funzione dei segretari comunali e provinciali e alla razionalizzazione della struttura retributiva della categoria attraverso strumenti che assicurino la rigorosa attuazione del principio dell'omnicomprensività della retribuzione, con particolare riguardo alla contrattazione integrativa e agli istituti ivi disciplinati. Ai predetti fini, nell'ambito del fondo di mobilità di cui all'articolo 20 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 4 dicembre 1997, n. 465, una quota di 5 milioni di euro è altresì destinata, a decorrere dall'anno 2008, con finalità perequative e solidaristiche, agli enti non sottoposti al patto di stabilità interno. Per gli enti locali sottoposti al patto di stabilità interno sono definite, in sede contrattuale, puntuali misure volte ad assicurare il raggiungimento degli obiettivi indicati dal presente comma anche con il concorso delle risorse derivanti dalla razionalizzazione delle singole voci retributive alla copertura degli oneri del rinnovo contrattuale e fermo restando il rispetto del patto di stabilità interno”.

Di qui la seconda ragione di perplessità: la struttura della retribuzione.

Il principio affermato nei due documenti è quello dell’onnicomprensività. Ma che significa che la retribuzione di un lavoratore subordinato deve essere onnicomprensiva? Siamo proprio sicuri che le parti dell’accordo del 27/11/2007 si siano davvero rese conto delle implicazioni immediate e mediate delle loro affermazioni? La domanda non è peregrina, anche perché i suoi contenuti sono stati recepiti dal piú volte richiamato art. 3, comma 138.

Onnicomprensiva”, riferito alla retribuzione, significa che essa è remunerazione di tutte le attività che costituiscono prestazione esigibile da parte del datore di lavoro.

E siccome il datore di lavoro sostanziale del segretario comunale e provinciale e il capo dell’amministrazione con la quale vi è rapporto di servizio e dato che le prestazioni esigibili nei suoi confronti sono quelle indicate dall’art. 97 del D.Lgs. 18/8/2000 n. 267, ne segue che l’onnicomprensività è riferita alle attività cosí espressamente individuate dalla norma.

Se il segretario comunale e provinciale esercita funzioni dirigenziali è di tutta evidenza che la sua retribuzione – o, per meglio dire, la struttura della sua retribuzione – debba essere onnicomprensiva: ciò discende dai principî generali in materia di retribuzione della dirigenza.

Ecco che palesa tutta la sua insidiosità il riferimento apparentemente pleonastico contenuto nell’art. 3, comma 138 della legge finanziaria per l’esercizio 2008: “in sede di rinnovo contrattuale del biennio 2006-2007 si provvede […] alla razionalizzazione della struttura retributiva della categoria attraverso strumenti che assicurino la rigorosa attuazione del principio dell'omnicomprensività della retribuzione, con particolare riguardo alla contrattazione integrativa e agli istituti ivi disciplinati”.

Dalla previsione di legge discende un’importante conseguenza: la retribuzione contrattuale del segretario comunale e provinciale deve essere remunerativa di tutte le funzioni che egli esercita istituzionalmente, ossia per dato legislativo, perché vi è obbligato.

Di qui due importanti conseguenze.

La prima: ogni funzione non espressamente nominata dall’art. 97 del D.Lgs. 18/8/2000 n. 267 può e deve essere remunerata con un incremento della retribuzione di posizione. Lo asserisce il protocollo d’intesa del 27/11/2007, secondo il quale “occorrerà altresì prevedere che in nessun caso potranno essere stabilite in sede di contrattazione decentrata maggiorazioni del trattamento economico di posizione, se non per prestazioni che si configurino oggettivamente come straordinarie e come tali non riconducibili ai compiti istituzionali”.

La coerenza del sistema è assicurata dall’art. 7, comma 4, lett. d) del D.Lgs. 18/8/2000 n. 267, il quale prevede che gli atti regolamentati interni di ciascun ente locale possano prevedere l’attribuzione di funzioni aggiuntive al segretario comunale e provinciale.

La seconda: nessuna funzione istituzionale attribuita al segretario comunale e provinciale può essere retribuita in aggiunta al trattamento economico fondamentale, neppure in sede decentrata.

Resta ora da comprendere il senso dell’affermazione corroborata legislativamente secondo cui la struttura della retribuzione del segretario comunale e provinciale deve essere attuazione del principio di “rigorosa onnicomprensività”.

E qui, delle due l’una: o l’affermazione è del tutto pletorica, o riguarda una o piú voci stipendiali attualmente previste dalla contrattazione collettiva nazionale di comparto.

Il sospetto, tuttaltro che infondato, è che il riferimento del legislatore inveri la seconda opzione.

Se così fosse, la voce retributiva interessata non potrebbe che essere quella relativa ai diritti di segreteria, i quali sono il corrispettivo di una funzione ordinamentalmente prevista proprio dall’art. 97, comma 4, lett. c) del D.Lgs. 18/8/2000 n. 267.

Come noto, l’attività rogatoria del segretario comunale e provinciale è obbligatoria nel senso che egli non può sottrarvisi.

Essa genera entrata a favore dell’ente locale, poi ammessa a riparto in ragione di percentuali predefinite in modo sostanzialmente identico alle indicazioni dell’art. 41 della Legge 11/7/1980 n. 312 che dispone che una quota dei diritti di segreteria che il Comune deve riscuotere per la rogitazione di una determinata tipologia di contratti comunali “è attribuita al segretario comunale e provinciale rogante, in misura pari al 75 per cento e fino ad un massimo di un terzo dello stipendio in godimento”.

La norma è stata potenziata dall’art. 21 del D.P.R. 4/12/1997 n. 465 che ha esteso l’obbligo della riscossione dei diritti di segreteria a tutti i contratti ed atti unilaterali rogati dal segretario comunale, ampliandone di conseguenza l’ámbito di estensione.

La relativa previsione è stata trasfusa nell’art. 97, comma 4, lett. c) del D.Lgs. 18/8/2000 n. 267, il quale prevede che il segretario comunale e provinciale possa rogare “tutti i contratti nei quali l'ente è parte ed autenticare scritture private ed atti unilaterali nell'interesse dell'ente”.

Per effetto della depubblicizzazione del rapporto di pubblico impiego attuata con la Legge 23/10/1992 n. 421 e del relativo D.Lgs. 30/3/2001 n. 165, l’art. 41 della Legge 11/7/1980 n. 312 ha perso immediata rilevanza giuridica.

Secondo l’art. 2, comma 3 del del D.Lgs. 30/3/2001 n. 165, infatti, “l'attribuzione di trattamenti economici può avvenire esclusivamente mediante contratti collettivi o, alle condizioni previste, mediante contratti individuali. Le disposizioni di legge, regolamenti o atti amministrativi che attribuiscono incrementi retributivi non previsti da contratti cessano di avere efficacia a far data dall'entrata in vigore del relativo rinnovo contrattuale”.

In coerenza con quest’ultima disposizione, l’art. 37 del c.c.n.l. 16/5/2001 del comparto segretarî comunali e provinciali ha indicato tra le componenti della retribuzione anche i diritti di segreteria.

La previsione dei diritti di segreteria quale voce stipendiale contrattualmente indicata non mette al riparo da sgradite sorprese.

È evidente, infatti, che gli importi che devono essere corrisposti a tale titolo al segretario comunale e provinciale sono una variabile dell’attività rogatoria svolta, la interessano solo parzialmente, e sono un corrispettivo calcolato in proporzione e non in valore assoluto.

Il sospetto fondato è che il principio della “rigorosa onnicomprensività” riguardi proprio i diritti di segreteria ed il relativo compenso fino ad oggi erogato come corrispettivo dell’esercizio delle funzioni roganti previsto per il segretario comunale e provinciale in termini di obbligatorietà.

Se ciò fosse vero, la contrattazione collettiva di comparto dovrebbe eliminare la voce stipendiale corrispondente ai diritti di segreteria, con la conseguenza che la relativa attività sottostante non troverebbe piú alcuna fonte di remunerazione aggiuntiva.

Essa potrebbe essere forse ed al piú sostituita con un incremento della retribuzione di posizione, ma solo in presenza di un’acclarata particolare difficoltà da dimostrare e corroborare in modo puntuale. Secondo un’operazione interpretativa di dubbio contenuto argomentativo e di scarsa efficacia persuasiva; che potrebbe essere il presupposto di un’azione di responsabilità per danno erariale.

Ecco, in sintesi, il rischio di bidone: bene infiocchettato, s’intende.

3. Conclusione.

Il protocollo d’intesa del 27/11/2007 e l’art. 3, comma 138 della legge finanziaria per l’esercizio 2008 pongono a serio rischio una delle voci del trattamento economico dei segretarî comunali e provinciali: i diritti di segreteria.

L’utile conseguito agendo in tal modo è evidente: le somme riscosse dall’ente locale in relazione all’attività rogatoria rimangono interamente attribuite alle casse erariali per effetto dell’abolizione della loro messa a riparto.

Questo sarebbe davvero un bel modo di “valorizzare le competenze vaste e trasversali dei segretari comunali e provinciali, anche in conseguenza della riconosciuta autonomia normativa dell’ente locale” come enuncia il protocollo di intesa del 27/11/2007.

Il vantaggio realizzato dagli enti locali è altrettanto evidente: la contrattazione decentrata viene finanziata con una maggiore entrata acquisita al bilancio. Nessun nuovo onere a carico dell’erario comunale o provinciale, ma solo modesta diminuzione dell’eventuale maggiore entrata che deriva dalla riscossione dei diritti di rogito non piú ammessi a riparto.

Proprio un bell’affare. Al quale i segretarî comunali e provinciali sono peraltro abituati; anche perché i precedenti non mancano. Non sono lontani i tempi nei quali è stata abolita l’obbligatorietà dell’alloggio di servizio e la riduzione dei costi del trasporto ferroviario, quest’ultima finanziata proprio con i diritti di segreteria che oggi sono a serio rischio.

Una parola sull’indennità di risultato. L’art. 42, comma 2 del c.c.n.l. 16/5/2001 ne prevede la corresponsione senza individuare i margini per la sua quantificazione. Ci piacerebbe che dal riconoscimento del contenuto dirigenziale dell’attività svolta dal segretario comunale e provinciale si traessero tutte le conseguenze del caso. Che l’indennità di risultato possa essere commisurata in modo infimo perché calcolata con percentuali ridicole è semplicemente scandaloso. Come scandalosa è la disposizione contrattuale che ne esprime il senso “gli Enti del comparto destinano a tale compenso, con risorse aggiuntive a proprio carico, un importo non superiore al 10 % del monte salari riferito a ciascun segretario nell’anno di riferimento e nell’ambito delle risorse disponibili e nel rispetto della propria capacità di spesa”.

Intelligenti pauca.

 

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* Segretario generale e Direttore generale di Enti locali.


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