Inaugurazione dell’anno giudiziario 2008 del T.R.G.A.

Relazione del Presidente Francesco Mariuzzo

(Trento, 7 marzo 2008)

1 – Rivolgo, anzitutto, il cordiale saluto dei miei Colleghi e mio personale ai Parlamentari qui convenuti congiuntamente ai presidenti del Consiglio provinciale e della Giunta regionale e provinciale ed ai Sindaci di Trento e di Rovereto insieme al rappresentante del Consiglio comunale di Trento. Altrettanto cordialmente saluto il Commissario di Governo, il Presidente ed il Procuratore generale della Corte d’Appello di Trento, il rappresentante del Magnifico Rettore dell’Università ed il Preside della Facoltà di giurisprudenza di Trento, il Presidente della Sezione di controllo ed Procuratore della Corte dei Conti, i Generali Comandanti dell’Arma dei Carabinieri e della Guardia di Finanza per la Regione Trentino-Alto Adige ed il Questore di Trento, i componenti della Commissione dei 12, i Presidenti dell’Associazione degli Industriali di Trento e dell’Autostrada del Brennero, nonché con eguale cordialità e gratitudine per la loro presenza tutte le altre Autorità civili e militari presenti.

Saluto, poi, dandogli con l’occasione il benvenuto a Trento, l’Avvocato distrettuale dello Stato, i Presidenti dei Consigli degli Ordini degli Avvocati di Trento e di Rovereto e tutti gli Avvocati delle due Province autonome insieme a quelli delle Avvocature pubbliche del distretto. Infine, ringrazio i Colleghi di Bolzano per la loro gradita presenza, assicurando che sarò alla Gerstburg per l’analoga cerimonia del prossimo 14 marzo.

Ancora un ringraziamento, da ultimo, ai rappresentanti della stampa, che seguono con attenzione le sovente non agevoli vicende sottoposte al giudizio di questo Tribunale regionale, dandone attenta comunicazione ai loro lettori.

Anche in questa occasione, dopo il mio primo anno di lavoro a Trento, voglio interpretare nella folta ed autorevole presenza di tutti gli invitati l’interesse per i problemi della giustizia amministrativa nel distretto.

2 – Svolgo ora qualche breve riflessione sul lavoro svolto dal Tribunale regionale lo scorso anno, il che mi sembra utile sia per una retta ed attenta gestione della cosa pubblica da parte delle Amministrazioni statali, regionali e provinciali sia per tutti i difensori delle parti pubbliche e private in giudizio.

Anzitutto è mia opinione che la significativa novella della L. 7.8.1990, n. 241, introdotta con la L. 11.2.2005, n. 15, che ha autorizzato le Amministrazioni ad integrare in giudizio le ragioni di fatto e di diritto dei provvedimenti amministrativi impugnati, abbia consentito anche nel 2007 una positiva concentrazione della fase decisoria delle vertenze e nel contempo il depotenziamento dei vizi d’ordine meramente formale, in precedenza fonte di annullamenti, peraltro raramente forieri di una positiva conclusione delle relative vicende litigiose.

In tale legge si coglie, tuttavia, da parte di quanti intendano dare piena applicazione alle sue norme, un implicito, ma palese invito rivolto al Giudice nella gestione delle liti in sede di attività amministrativa vincolata, quando, cioè, il funzionario che proceda debba soltanto tradurre in coerente prassi amministrativa i precetti della legge, dei regolamenti e di ogni altra norma che enunci i presupposti della sua statuizione. Se quest’ultima non è, infatti, annullabile per vizi di forma o di procedimento quando questi ultimi sussistano ciò significa trasparentemente che, per converso, l’obbligo della sua adozione, ove dibattuto in giudizio, sia egualmente suscettibile di accertamento da parte del Giudice con conseguente potestà di disporre o meno l’emanazione del relativo provvedimento, infrangendo per tale via l’altrimenti generalizzato divieto d’imporre un "facere" alla pubblica Amministrazione.

A seguito del successivo D.L. 14.3.2005, n. 35, convertito con L. 11.10.2005, n. 80, identica conclusione vale, poi, esplicitamente nell’ipotesi dell’inerzia della pubblica Amministrazione sulle domande inoltrate da soggetti privati cui non consegua un silenzio - assenso, quando più ardua si presenta dunque la contesa nei confronti dell’inadempiente Autorità amministrativa.

E’ dunque soltanto nelle tassative vicende in cui l’Amministrazione gestisca un reale potere discrezionale attribuitole direttamente dalla legge che, in linea con le sentenze 6.7.2004, n. 204 e 28.7.2004, n. 281 della Corte costituzionale e con il risalente insegnamento di Carlo Marzuoli, residua il mero potere di annullamento dei provvedimenti impugnati nel rispetto dell’area della riserva amministrativa.

3 - Altrettanto importante, come è stato segnalato nella relazione del Presidente del Consiglio di Stato, è stato anche a Trento il ruolo esercitato sull’ordinamento nazionale e provinciale dal diritto comunitario in tutte le materie dallo stesso direttamene disciplinate, nonchè dai principi generali elaborati dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, quali quelli di proporzionalità, del divieto di discriminazione, di parità di trattamento, nonchè dell’effetto utile delle norme comunitarie, che debbono essere applicati dall’Amministrazione e garantiti in giudizio dai Giudici nazionali anche al di sotto della soglia di applicazione del diritto sovranazionale.

Non si può, poi, sottacere come, dopo tanta resistenza da parte della nostra giurisprudenza, la Corte costituzionale abbia recentemente riconosciuto con le assai rilevanti sentenze 24.10.2007, n. 348 e 349 l’applicabilità nel nostro ordinamento delle norme della convenzione europea per la tutela dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali sia pure per il tramite del rinvio ad essa della relativa questione di legittimità costituzionale. Si tratta di un risultato che, se non premia l’aspirazione di tanta parte della dottrina e della giurisprudenza anche del Giudice ordinario a riconoscere l’applicabilità diretta della fonte convenzionale in sede giurisdizionale, apre un rilevante varco per la tutela effettiva di questi diritti anche nel nostro ordinamento.

Una vicenda tutta interna ed oggetto di vibrante dibattito è, al contrario, quella pertinente la risarcibilità degli interessi legittimi dopo l’inizio della sua lunga marcia con la sentenza 22.7.1999, n. 500 delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione.

Il pomo della discordia è rappresentato dal problema della cosiddetta pregiudiziale amministrativa e, cioè, della necessità d’impugnare o meno un provvedimento amministrativo, conseguirne l’annullamento se del caso al termine di due gradi di giudizio e soltanto a seguito di ciò poter avanzare un’azione di risarcimento del danno.

Come è noto questa tesi, che è sempre stata fatta propria dal Consiglio di Stato, ma non di tutti i Tribunali amministrativi, è stata contraddetta dalla Sezioni Unite della Corte di Cassazione ancora nel giugno del 2006 sul presupposto che l’esistenza del diritto al risarcimento del danno non possa e non debba restare subordinato ad un termine di decadenza e, cioè, a quello per l’impugnazione di un preovvedimento amministrativo, ma soltanto a quello ordinario di prescrizione, come ricorre per tutti i diritti soggettivi.

A questa conclusione, inizialmente accettata da parte delle Sezioni del Consiglio di Stato, ha opposto peraltro una argomentata risposta l’Adunanza plenaria che, con la decisione del 22.10.2007, n. 12, ha illustrato al riguardo le proprie motivate perplessità, ivi comprese quelle per la persistenza in vita di diritti soggettivi a fronte di provvedimenti amministrativi imperativi. In tale ultima affermazione è stata richiamata a sostegno la sentenza 24.7.2007, n. 140 della Corte costituzionale, che tale ordine di idee ha contraddetto.

Nell’attuale proscenio processuale non è dunque oggi autorizzabile alcuna prognosi certa, pur essendo ipotizzabile che la Corte di Cassazione rivendicherà la sua supremazia in merito all’interpretazione delle norme dell’ordinamento giuridico, nella sua veste di unico custode della sua essenziale unità, respingendo dunque le affermazioni svolte sia dalla Corte costituzionale sia dal Consiglio di Stato. Si tratta in ogni caso di una situazione tuttora aperta con una persistente incertezza in ordine all’effettività della tutela giurisdizionale.

Sul fronte della giurisdizione di altrettanto rilievo è, infine, la sentenza 28.12.2007, n. 27169, con cui le Sezioni Unite hanno dichiarato la giurisdizione del Giudice ordinario in materia di annullamento del contratto. Se a tale vicenda i difensori abbiano interesse a pervenire dopo l’annullamento dell’aggiudicazione di una gara per l’affidamento di un pubblico appalto pronunciato dal Giudice amministrativo essi dovranno dunque rivolgersi esclusivamente all’Autorità giudiziaria ordinaria.

4 – Tralascio ora per brevità, certo di recare una buona novella agli ascoltatori, la lunga elencazione del numero di tutte le sentenze e delle ordinanze redatte nello scorso anno, oltre che dei ricorsi depositati e di ogni altro ragguaglio utile a rappresentare l’operosità del Tribunale, dati tutti che potranno essere agevolmente trovati negli allegati a questa relazione.

Mi limito soltanto a ricordare che il maggiore impegno del Tribunale si è avuto nella specifica materia degli appalti con particolare riguardo al principio di libera concorrenza, di semplificazione e di divieto di aggravamento delle procedure. Segnalo, al riguardo, le sentenze 15.5.2007, n. 84 e 12.7.2007, n. 130; con quest’ultima sono state definite numerose e complesse questioni in sede di gare svoltesi per l’affidamento della gestione del servizio oil e non oil nelle varie stazioni di servizio sull’autostrada del Brennero.

Non sono mancate, tuttavia, altre significative pronunce in materia urbanistica ed edilizia e di diritto d’accesso alla documentazione amministrativa; ricordo per quest’ultima materia la sentenza 19.1.2007, n. 10, che ha affermato la prevalenza dell’esigenza della trasparenza rivendicata per ragioni di giustizia rispetto a quella della riservatezza.

In generale vorrei, poi, sottolineare che i collegi giudicanti hanno costantemente assolto l’obbligo di una congrua motivazione a sostegno del dispositivo delle ordinanze cautelari, involgenti questioni spesso non semplici, come è accaduto nel caso dell’acquisto di due elicotteri per il soccorso da parte della Provincia, quale meditata espressione del rispetto per lo sforzo dei difensori delle parti in causa e della necessità di mantenere la res adhuc integra sino alla conclusione della lite; la manifestazione delle puntuali ragioni addotte a fondamento delle pronunce di accoglimento o di reiezione è, infatti, a parere del Tribunale, uno strumento di essenziale garanzia della effettività della tutela giurisdizionale, ma anche della potenziale evoluzione della lite sia in sede di autotutela, come non infrequentemente è accaduto, sia di transazione secondo l’antica massima dell’aliquid datum, aliquid retentum.

Nella definizione del merito delle controversie e in quella delle domande cautelari è stata altrettanto attenta in coerenza con quanto sopra esposto la parametrazione dell’area occupata dalla riserva amministrativa, dalla stessa escludendo non soltanto ogni circostanza inerente ai fatti, complessi o meno che siano, ovvero a valutazioni meramente tecniche, ma anche ogni altra questione in cui non constasse coinvolta una puntuale potestà pubblica e dunque la conseguente subordinazione dei mezzi di tutela disponibili al preminente interesse pubblico perseguito dalle Amministrazioni.

E’ opinione dei miei Colleghi e mia che, così procedendo, sia possibile assicurare una tutela giurisdizionale più forte agli interessi legittimi nel rispetto dell’art. 24 della Costituzione.

5 - Concludendo questa mia relazione vorrei ora porre in luce due circostanze, che sono state recentemente oggetto di attenzione da parte della stampa.

La prima attiene all’attuale organico del personale di magistratura, che si è incisivamente ridotto dopo il rientro alla sede di Brescia di due magistrati colà residenti ed il trasferimento a Firenze di altro magistrato. La copertura di queste tre vacanze si è avuta soltanto con l’arrivo a Trento del Collega Lorenzo Stevanato, proveniente dal T.A.R. per il Veneto, posto che il Consiglio di Presidenza non ha ritenuto di accedere alla mia richiesta d’indire un interpello per la relativa ricopertura, se del caso anche soltanto con un solo magistrato.

Per conseguenza i collegi giudicanti che si possono ora costituire sono soltanto due con la costante ed obbligatoria presenza a norma delle vigenti norme di attuazione dello Statuto di autonomia del Collega Stevanato e mia ed a turno dei due magistrati designati dal Consiglio provinciale.

Non posso che rammaricarmi di questa inaspettata decisione che pone in una situazione di indubbia fragilità il Tribunale, che ha ora un organico pari all’esatta metà di quello della Sezione autonoma di Bolzano, peraltro a parità di carico di lavoro e per la quale persisto a confidare che, spes ultima dea, al termine del pubblico concorso in fase di svolgimento per il reclutamento di nuovi magistrati amministrativi, il Consiglio voglia positivamente riconsiderare la propria posizione.

Lo scorso anno ha, invece, positivamente registrato l’iniziativa assunta dalla Provincia per la definitiva sistemazione in ruolo del personale amministrativo tramite una norma d’attuazione ad hoc dello Statuto, la cui approvazione chiuderebbe un pluriennale periodo di comando. Se lo scioglimento del Parlamento ha impedito l’ulteriore iter del progetto confido che, con la nuova legislatura, il suo esame sia ripreso al più presto in sede di Commissione dei 12 con un’auspicabile varo della nuova norma nel testo a tale scopo da tempo predisposto.

In attesa di buone notizie colgo l’occasione per ringraziare di cuore tutto il personale amministrativo per non aver fatto mancare, nonostante la lunga attesa, la cortesia e la fattività nell’espletamento delle rispettive mansioni, riscuotendo il costante apprezzamento non soltanto di tutti i Magistrati e del segretario generale , ma anche il generalizzato plauso del foro.

Il secondo problema concerne la presenza da più parti vivacemente contestata dei due consiglieri non togati, che indubiterebbe l’imparzialità del Tribunale nei confronti dell’Amministrazione provinciale.

In proposito avevo lo scorso anno espresso la mia positiva valutazione per l’esistenza della relativa previsione, che con buon fondamento potrebbe essere introdotta anche nelle altre Regioni, ove ad esse fossero trasferiti più rilevanti poteri propri ovvero delegati da parte dello Stato.

Dopo un anno di lavoro a Trento posso confermare quella mia prima valutazione, osservando che, da una parte, la designazione da parte del Consiglio provinciale, che è titolare al pari della Regione e del Parlamento nazionale di potere legislativi, esprime l’identica garanzia che opera per l’elezione dei Giudici della Corte costituzionale e, dall’altra, che alla loro designazione ha fatto seguito l’avviso favorevole in ordine ai titoli ed alla necessaria competenza degli interessati da parte del Consiglio di Presidenza della Giustizia amministrativa.

Rilevo, poi, che il gratuito sospetto di parzialità che è stato da taluno avanzato pare collidere con il concetto della particolare autonomia di cui gode la Provincia e con l’esigenza che, dopo la definitiva risoluzione del rapporto di lavoro dei magistrati non togati, la loro presenza, possa far emergere in sede di decisione l’opportuna conoscenza dei luoghi e soprattutto il comune modo di sentire del corpo sociale, ferma restando la speciale composizione dei collegi giudicanti, in cui sono costantemente presenti, pena l’annullabilità delle relative sentenze, due componenti togati.

Osservo ancora del resto che, come chiaramente emerge dalle statistiche allegate, la soccombenza della Provincia autonoma nelle cause in cui è stata parte convenuta è in linea con quella delle altre Amministrazioni in giudizio ed assomma al 50% circa di tutte le controversie decise sia in sede cautelare sia in quella di merito.

La questione sollevata con riguardo alla norma di attuazione che tale designazione impone è dunque soltanto politica, sede in ordine alla quale professo il mio rispetto, ma sarebbe certamente opportuno che quanti hanno sottoposto ad un gratuito dileggio il Tribunale, accusato sulla stampa di essere autore di sentenze politiche, si ricordassero che ogni sentenza è pur sempre offerta alla discussione ed alla motivata e libera critica, ma che l’ingiusta denigrazione rivolta all’operato dei Giudici non giova al clima generale ed al necessario credito delle istituzioni repubblicane.

In conclusione posso in coscienza affermare che l’autonomia, l’indipendenza e la terzietà del Tribunale restano salde, quale strumento di garanzia nei rapporti tra l’Autorità amministrativa e la comunità trentina così come lo è la serenità di tutti noi, pur esposti ad una ingiusta gogna mediatica.

Ringrazio tutti per la loro attenzione.

Trento, 7.3.2008

(Francesco Mariuzzo)