LexItalia.it - IGNAZIO LA GROTTA

Revoca per violazione dei doveri d’ufficio e procedimento di assegnazione dei Segretari Comunali e Provinciali: profili di giurisdizione

Le due ordinanze del T.A.R. Puglia oggetto del presente contributo attengono all’ormai nota questione della nomina e della revoca dei segretari comunali e provinciali; se ne ritiene opportuna la loro segnalazione perché costituiscono un contributo importate, anche se non chiarificatore, sulla giurisdizione in materia di segretari comunali e provinciali, che evidentemente, dato il contrasto giurisprudenziale in atto, sarà sicuramente oggetto di un intervento della Corte di Cassazione.

Con l'ordinanza n. 794 in data 16 dicembre 1999 il TAR Puglia, Bari, 2^ Sezione (rel. Dott. Maria Abruzzese), in una controversia attinente ad un provvedimento sindacale di revoca dell'incarico di Segretario Generale, a seguito della nota di contestazione di gravi violazioni dei doveri d'ufficio e, quindi, di avvio del procedimento di revoca, ha respinto l'istanza di sospensione degli atti impugnati sulla scorta della seguente motivazione:

"considerato che, nella fattispecie, ai sensi del D.Lgs. n. 80/98, sussiste la giurisdizione dell'A.G.O. (cfr. TAR Lecce, sez. 2^, ord. n. 1048/98; Pretura Firenze, 11.11.1999, tra le altre):

Con la seconda ordinanza, in commento, n. 1355 in data 15 dicembre 1999 il TAR Puglia, Lecce, 1^ Sezione (rel. Dott. Orazio Ciliberti), in una controversia attinente, invece, il provvedimento dell'Agenzia Autonoma dell'Albo dei Segretari Comunali e Provinciali di rigetto dell'istanza di assegnazione di un segretario comunale privo dei requisiti per ricoprire la carica di Segretario Generale della Provincia di Lecce, ha accolto l'istanza cautelare proposta dal ricorrente, ritenendo, quindi, la propria giurisdizione in materia, sulla scorta della seguente motivazione:

"Considerato che, stando ad una prima delibazione, si può ritenere che il ricorrente sia in possesso dei requisiti di cui all'art. 11 comma quinto DPR 465/97 e possegga, a prescindere dalla non ancora applicata norma del successivo art. 14, un'idoneità di fatto a ricoprire la Segreteria Generale di I A basata sull'esperienza nelle Segreterie Generali di II classe ultratriennale".

Ciò posto, al fine di favorire la piena cognizione della fattispecie in esame si ritiene opportuno, preliminarmente, ricostruire, alla luce dei recenti ed innovativi interventi legislativi introdotti nell'ordinamento [1], la figura dei segretari comunali e provinciali [2], con particolare riferimento alla natura del rapporto di lavoro ed al procedimento di nomina dei segretari [3].

Il nuovo ordinamento dei segretari comunali e provinciali è disciplinato dall'art.17, commi 67-86, della legge n. 127/1997[4].

La scelta innovativa operata dalla legge è stata quella di ridefinire ruolo e funzioni del segretario e istituire un’apposita Agenzia, avente personalità giuridica di diritto pubblico, con la quale il segretario instaura il proprio rapporto di lavoro, mentre quello di servizio si instaura con l'ente, sulla base di un nuovo sistema di accesso incentrato sui percorsi formativi organizzati dalla Scuola superiore dei dirigenti della p.a. locale, prevista dalla legge, che è chiamata a svolgere un ruolo importante per l'accrescimento professionale della categoria.

Il successivo regolamento di attuazione della legge, approvato dal governo con il d.p.r. n. 465/1997, ha completato in via transitoria, la definizione dell'assetto ordinamentale sino alla prossima disciplina, che sarà contenuta nel contratto collettivo di lavoro dei segretari.

Il nuovo sistema, con la costituzione e l'insediamento degli organi dell'Agenzia, previsti dalla legge, è stato ormai avviato e la diretta assunzione delle delicate responsabilità, sia dei rappresentanti degli enti locali che dell'Agenzia Nazionale e delle sue articolazioni territoriali, costituisce una garanzia perché lo stesso funzioni con efficienza al servizio dell'attività degli enti locali.

Il comma 67 dell'art. 17 della legge n. 127/97, dispone che " il comune e la provincia hanno un segretario titolare...".

La legge nell'affermare in modo inequivocabile questo principio, che non può essere disatteso con forme sostitutive mediante soggetti che non hanno seguito i necessari percorsi professionali e/o requisiti, individua nel segretario l'unica figura tecnica necessaria, per ogni ente, a mantenere un assetto istituzionale omogeneo nel complessivo sistema delle autonomie.

L'ulteriore scelta compiuta dalla riforma, che merita una particolare sottolineatura, attiene all'affermazione della dipendenza pubblica del segretario.

Lo stesso comma 67 dell'art. 17, infatti, dispone che il segretario è "...dirigente o funzionario pubblico dipendente da apposita Agenzia avente personalità di diritto pubblico e iscritto all'Albo...".

La storica questione riguardante la dipendenza del segretario comunale e provinciale che, prima e dopo l'entrata in vigore della legge 142/1990 era stata oggetto di vivaci confronti in dottrina, ha trovato, pertanto, definitiva soluzione con la legge n. 127/97[5].

Il nuovo modello previsto dalla legge n. 127/97 risolve, infatti, in via definitiva la questione del "rapporto di lavoro" e del "rapporto di servizio" all'interno di un sistema omogeneo e coerente di riferimento, operando la formale distinzione tra l'uno e l'altro.

Il rapporto di lavoro a tempo indeterminato si instaura con l'Agenzia avente personalità giuridica di diritto pubblico (comma 67 art. 17), mentre quello di servizio a tempo determinato, con l'ente stesso presso cui il segretario è chiamato a svolgere le proprie funzioni (comma 70 art. 17)[6].

La costituzione dell'Agenzia per la gestione della categoria, il cui governo è stato affidato ai soggetti interessati (enti locali e segretari), è uno dei profili più innovativi della riforma [7].

Il legislatore, infatti, abbandonando il principio della collocazione statale del segretario, che ormai non rispondeva più all'esigenza stessa del sistema, introduce un nuovo assetto ordinamentale capace di garantire al sistema delle autonomie nel suo complesso la cura nazionale dei propri interessi, senza subire l'ingerenza di altri livelli di governo.

Il rapporto di lavoro a tempo indeterminato con l'Agenzia si instaura nel momento in cui viene conseguita l'iscrizione all'Albo dei segretari comunali e provinciali che, come previsto, si articola in sezioni regionali ed il cui numero di iscritti è programmato in base a quello degli enti, maggiorato di una percentuale funzionale a garantire una adeguata "scelta" dei sindaci e dei presidenti di Provincia.

All'Albo dei segretari, articolato per fasce professionali, si accede dopo il conseguimento dell'abilitazione rilasciata dalla Scuola superiore, a seguito della frequentazione di un corso, al quale possono accedere per concorso nazionale i laureati in giurisprudenza, Scienze politiche ed economia e commercio.

L'iscrizione all'Albo determina la dipendenza dall'Agenzia e consente, come conseguenza, la possibile instaurazione del rapporto di servizio con l'ente.

Il procedimento di nomina[8] dei segretari è disciplinato dall'art. 12, comma 70, della L. 127/97 e dall'art. 15, comma 2 e 4, del D.P.R. 4 dicembre 1997 n. 465[9].

Il procedimento di nomina si articola in più fasi, delle quali l'inserimento nell'apposito albo dei segretari, tenuto dall'Agenzia, costituisce il presupposto necessario, ma non sufficiente; segue, infatti, l'avvio del procedimento (art. 15, 4° comma, del D.P.R. n. 465/97), pubblicizzato nelle forme stabilite dal consiglio nazionale d'amministrazione dell'Agenzia, che fornisce, a richiesta, i curricula relativi alle categorie professionali dei segretari [10].

Successivamente il Sindaco e/o il Presidente della Provincia procede all’individuazione, con provvedimento che deve essere motivato, del segretario prescelto e, previo accertamento dei requisiti necessari, di competenza dell'Agenzia, procede alla relativa nomina.

Il profilo che emerge dalle disposizioni di riferimento (e che si vuole evidenziare) attiene alla circostanza che, pur nell'ampia discrezionalità, voluta dalla legge, in materia di nomina dei segretari in favore del Sindaco o del Presidente della Provincia, la procedura in esame non è di esclusiva competenza del Sindaco o del Presidente della Provincia, ma si inserisce in un procedimento più vasto, caratterizzato da diverse attività sub - procedimentali.

Il procedimento di nomina, infatti, deve essere circondato da una serie di garanzie che, quantunque non espressamente previste, derivano dal nostro ordinamento costituzionale [11].

Infatti, la disposizione di cui al 4° comma dell'art. 15 del D.P.R. n. 465/97, pur nella sua sinteticità, "l'avvio della procedura di nomina è pubblicizzato nelle forme stabilite dal consiglio nazionale di amministrazione", è comunque significativa perché conferma, che la nomina dei segretari non costituisce un mero atto interno di scelta del Sindaco o del Presidente della Provincia, ma costituisce un vero e proprio procedimento articolato in più fasi[12].

4. La giurisdizione del g.o nelle controversie relative ai rapporti di lavoro.

In forza del D. Lgs. 31 marzo 1998 n. 80, così come modificato dal D. Lgs. 29 ottobre 1998 n. 387, le controversie relative ad atti di nomina, revoca e/o non conferma di Segretari Comunali e Provinciali, intervenuti dopo il 1° luglio 1998, sono devolute alla competenza dell’Autorità Giudiziaria Ordinaria, vertendo sulla disciplina di un settore privatizzato del pubblico impiego [13].

Già la giurisprudenza di merito in applicazione del cit. D. Lgs. n. 80/98, aveva affermato che l’A.G.O. è competente a conoscere della revoca, da parte del Sindaco, per violazione dei doveri d’ufficio, del Segretari Comunale per effetto dell’art. 68 D. Lgs n. 29/93 come novellato dall’art. 29 del D. Lgs. n. 80/98, in quanto la recente riforma di cui alla legge 15.5.97 n. 127 e relativo regolamento hanno confermato la posizione del Segretario Comunale quale funzionario che rende la sua prestazione all’interno di un rapporto di servizio con l’ente locale (Trib. La Spezia, sez. Lavoro ord. 26.4.1999; T.A.R. Toscana, ord. 10.3.1999; T.A.R. Piemonte, sent. 11 marzo 1999, n. 41)[14].

Tale orientamento trova conferma e definizione nel D. Lgs. del 29.10.1998 n. 387 che, modificando l’art. 68 del D. Lgs. n. 29/93, ha ricompreso espressamente nell’ambito della giurisdizione ordinaria “il conferimento e la revoca di incarichi dirigenziali e le responsabilità dirigenziali”[15] .

In tal senso anche le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno ritenuto devoluta alla giurisdizione del Giudice Ordinario la controversia relativa alla decadenza dall'incarico del direttore generale sanitario per gravi motivi, per violazione di legge e dei principi di buon andamento ed imparzialità dell'azione amministrativa, prevista dal sesto comma dell'art. 3 del d. lgs. n. 502/92 (Cass. sez. Un. n. 100/99)[16].

L’intervenuta modifica, nel sancire un dato, per quanto appena accennato, già desumibile in via interpretativa, vale comunque a sgomberare opportunamente il campo da qualsiasi ulteriore incertezza circa l’attribuzione all’A.G.O. anche della cognizione sugli atti comportanti la nomina dei dipendenti pubblici di più alto livello, quali, nel sistema delle Autonomie, i Segretari Comunali e/o Provinciali.

L’estensione del regime di diritto privato del rapporto di lavoro anche ai Dirigenti Generali ed equiparati delle PP.AA., costituisce del resto uno dei principi ispiratori del completamento del quadro di privatizzazione del pubblico impiego voluto dalla L. 17. marzo 1997 n. 59 [17].

Tra l’altro la giurisprudenza, anche dei giudici amministrativi, è ormai uniforme nell’orientamento indicato, come si evince dalla recenti pronunce dei T.A.R., si veda T.A.R. Lombardia – Brescia, 1.6.1999 n. 497, che in materia di non conferma ha dichiarato d'ufficio inammissibile il ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo [18] (Cfr. anche T.A.R. Toscana, ord. n. 170 del 10.3.1999), e dei Tribunali (Trib. La Spezia, sez. Lavoro ord. 26.4.1999).

Nonché ovviamente l’ordinanza del TAR Puglia, Bari, n. 794/99, in commento, che coerentemente ha ritenuto sussistere la giurisdizione del G.O. anche in ipotesi di revoca dell’incarico di segretario comunale.

Orientamento il cui solco è stato inizialmente tracciato proprio dalla dal T.A.R., Puglia, Lecce che, con l’ordinanza n. 1084/98 della 2^ Sezione, respinse la domanda incidentale di sospensione di un provvedimento di non conferma proposta da un segretario comunale, poiché il Collegio rilevò che, nella fattispecie in esame, ai sensi del D. Lgs. n. 80/98 sussiste la giurisdizione dell’A.G.O..

In tale orientamento si inserisce l’innovativa ordinanza n. 794/99 della 2^ Sezione del T.A.R. Puglia, Bari, che, con un ragionamento giuridico condivibile, ha collocato il procedimento di revoca per violazione dei doveri d'ufficio nell'alveo della giurisdizione ordinaria.

Con la seconda ordinanza in commento, invece, il T.A.R. Lecce contrariamente all’orientamento assunto con la citata ordinanza n. 1084/98 della 2^ Sezione, ha, inopinatamente, ritenuto sussistere la giurisdizione del G.A. nella controversia tra il Segretario e l’Agenzia in materia di procedimento di nomina ed, in particolare, sul provvedimento attinente l’assegnazione.

Orbene risulta evidente che tale controversia si inserisca nel procedimento di nomina del segretario.

La stessa, infatti, verte sull'atto con il quale l'Agenzia, nel sub procedimento volto all'accertamento dei requisiti necessari, che debbono possedere i soggetti interessati alla nomina di segretario, ha disposto di rigettare l'istanza di assegnazione del Segretario [19].

Ciò posto nel caso di specie è incontrovertibile che a conoscere della controversia dovesse essere il G.O., infatti, la stessa verte su provvedimenti che incidono sullo status giuridico del segretario [20], in fattispecie attinente la nomina; e, comunque, verte sul rapporto di lavoro tra l'Agenzia ed il segretario che, per effetto della legge n. 127/1997, può dirsi ormai pienamente privatizzato [21].

Infatti, il comma 74 dell'art. 17 della legge n. 127/1997, prevede espressamente che il "rapporto di lavoro dei segretari comunali e provinciali è disciplinato dai contratti collettivi ai sensi del decreto legislativo 3 febbraio 1993 n. 29".

Il successivo art. 11, comma 7, del d.p.r. n. 465/1997 stabilisce quindi che sia la contrattazione collettiva a fissare "il numero delle fasce professionali e la loro articolazione interna, i requisiti di appartenenza ed il relativo trattamento giuridico ed economico", ed ancora alla contrattazione collettiva l'art. 17 del regolamento assegna il compito di regolare la materia delle sanzioni e del procedimento disciplinare, limitandosi a dettare una disciplina transitoria.

Alla luce delle suesposte considerazioni si deve ritenere che l’orientamento della 2^ Sezione del T.A.R. Puglia (ordinanza n. 794/99) inserendo anche il provvedimento di revoca nell’ambito della giurisdizione del G.O. sia condivisibile in quanto in linea con la privatizzazione del pubblico impiego e coerente con il sistema normativo introdotto con le recenti innovazioni.

Viceversa, a parere dello scrivente, non appare condivisibile la pronuncia del T.A.R., Lecce che, con l'ordinanza n. 1355/99 modificando un precedente orientamento, ha ritenuto sussistere la giurisdizione del G.A. nella controversia tra Segretario ed Agenzia.

Tale decisione suscita non poche perplessità, a prescindere dal merito della vicenda che investiva la nota problematica dell’assegnabilità o meno dei segretari di fascia inferiore, privi dei requisiti, ad un ente di classe 1 A [22], perché la controversia, sia nell’ipotesi si inserisca nel procedimento di nomina del segretario (caratterizzato da un procedimento suddiviso in fasi sub procedimentali) sia nel caso attenga ad una controversia tra datore di lavoro a tempo indeterminato (Agenzia) e lavoratore (Segretario), competente a conoscere di tale rapporto dovrebbe essere esclusivamente il G.O. alla luce della privatizzazione del rapporto.

Visto il ricorso n. 2693/99 proposto da DE CANDIA GIOACCHINO, rappresentato e difeso da Rotondi Avv. Angela;

per l'annullamento, previa sospensione dell'esecuzione, dell'ordinanza sindacale n. 11786/99, notificata il 25.08.99, di revoca in-carico di Segretario Generale;

nonché per la delibera di G.C. n. 159 del 19.8.1999 e della nota prot.n.11248 del 5.8.1999 di contestazione di grave violazione dei doveri d'ufficio e di avvio procedimento;

Vista la domanda di sospensione della esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dal ricorrente;

Uditi gli avv.ti Massimo Vernola su delega dell’avv. A. Rotondi e Benegiamo su delega dell’avv. T. di Gioia;

Considerato che, nella fattispecie, ai sensi del D. Lgs. N. 80/98 sussiste la giurisdizione dell’AGO (cfr. TAR Lecce, sez. II, ord. M. 1048/98; Pretura Firenze, 11.11.99, tra le altre);

Ritenuto pertanto che non sussistono i presupposti richiesti dal citato art. 21, ultimo comma, della Legge 1971, n.1034;

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sede di Bari - Seconda Sezione, respinge la suindicata domanda incidentale di sospensione.

La presente ordinanza sarà eseguita dalla Amministrazione ed è depositata presso la Segreteria di questo Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

per l'annullamento, previa sospensione dell'esecuzione, del provvedimento prot.n. 20423 del 18.10.99, a firma del Direttore Generale dell'Agenzia Autonoma per la Gestione dell'Albo dei Segretari Comunali e Provinciali, di diniego dell'assegnazione del ricorrente alla Segreteria Generale della Provincia di Lecce;

Vista la domanda dì sospensione della esecuzione dei provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dal ricorrente;

Agenzia Autonoma per la Gestione dell'Albo dei Segretari Comunali e Provinciali

Udito il relatore Ref. ORAZIO CILIBERTI e uditi altresì per le parti gli Avv.ti Sticchi Damiani, Matteo e Langiù

Considerato che, stando ad una prima delibazione, si può ritenere che il ricorrente sia in possesso dei requisiti di cui all'art. 11 comma quinto DPR 465/97 e possegga, a prescindere dalla non ancora applicata norma del successivo art. 14, un'idoneità di fatto a ricoprire la Segreteria Generale di I A basata sull'esperienza nelle Segreterie Generali di II classe ultratriennale".

Visti gli artt. 19 e 21, u.c., della Legge 6 dicembre 1971, n. 1034, e l'art. 36 del R.D. 17 agosto 1907, n. 642;

Ritenuto che --, sussistono i presupposti previsti dal comma terzo del citato art.21;

Accoglie (Ricorso numero 2661/1999) la suindicata domanda incidentale di sospensione.

La presente ordinanza sarà eseguita dalla Amministrazione ed è depositata presso la Segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

NOTE

[1] ITALIA E BASSANI, Le autonomie locali, in AA.VV., Milano 1990, 678; BARUSSO E., Il segretario comunale e provinciale , in AA.VV. ( con coordinamento ITALIA), Lo snellimento dell’attività amministrativa, Milano, 1997, pp. 148; BARUSSO E., Il segretario Comunale e Provinciale, Giuffrè, Milano, 1998.

[2] Si indica di seguito una bibliografia essenziale per la ricostruzione della figura del segretario comunale e provinciale, MEOLI C., Segretario comunale e provinciale, in Encicl. Dir., Giuffrè, Milano, 1989, vol. XLI, 1006; SANTELIA D., Segretari comunali e provinciali, in Encicl. Giur. Treccani, Roma, 1992, vol. XXVIII; MOR G., Evoluzione dell’ordinamento dei segretari comunali, in Confronti 1995, n. 3, 19; BALDINI E., Il ruolo del segretario comunale nel nuovo ordinamento delle autonomie locali, in Il nuovo ordinamento locale, a cura di G. AMIRANTE E A. SACCOMANNO, Messina, 1995, 1672; DE MARTINO A., MONTEFUSCO F., Il segretario comunale nel nuovo ordinamento delle autonomie locali, in Confronti, 1995, n. 3, 35 ss.

[3] Sul punto si v. VIRGA G., Il procedimento di nomina dei segretari comunali e provinciali: competenza, avvio, pubblicizzazione, relazione tenuta durante la giornata di studio organizzata dalla Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione Locale, Catania, Palazzo Elefanti, 4 giugno 1999, in www.lexitalia.it;

[4] IUDICELLO L., La riforma dell'ordinamento dei segretari comunali e provinciali (L n. 127/1997 e D.P.R. n. 465/1997), in Il Lavoro nelle Pubbliche Amministrazioni, 1998, pagg. 491 ss.

[5] BARUSSO E., Il segretario Comunale e Provinciale, op. cit.

[6] IUDICELLO L., La riforma dell'ordinamento dei segretari comunali e provinciali (L n. 127/1997 e D.P.R. n. 465/1997), op. cit.;

[7] OLIVIERI L., Poteri e competenze dell’agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali – profili critici, in www.lexitalia.it 1999.

[8] OLIVIERI L., Il sistema delle nomine dei segretari comunali, in www.lexitalia.it.

[9] BARUSSO E., Il segretario comunale e provinciale, Giuffrè, Milano , 1998;

[10] VIRGA G., Il procedimento di nomina dei segretari comunali e provinciali: competenza, avvio, pubblicizzazione, op. cit.;

[11] BASSANI M, ITALIA V., TRAVERSO C.E., Leggi fondamentali del diritto pubblico e costituzionale, XXI ed., Milano 1997;

[12] VIRGA G., Il procedimento di nomina dei segretari comunali e provinciali: competenza, avvio, pubblicizzazione, op. cit;

[13] MONTINI M., Segretari comunali, revoca dell'incarico per grave violazione dei doveri d'ufficio e giurisdizione ordinaria, nota a Pretura di Firenze, ordinanza 11 gennaio 1999, in Il Lavoro nella Pubbliche Amministrazioni, gen - febb. 1999, n. 1, pagg. 152 e ss.;

[14] ANTONINI I., I segretari comunali e provinciali dopo la riforma contenuta nella legge n. 127 del 1997, in Il Lavore nelle Pubbliche Amministrazioni, sett. - ott. 1999, n. 6, pagg. 961 ss.;

[15] Cons. Stato, sez. IV, 1 settembre 1999, n. 1383.

[16] La Corte di cassazione ha ritenuto, infatti, che un procedimento che attiene a specifiche inadempienze del direttore generale, si svolge su un piano paritetico, non si risolve in un apprezzamento discrezionale dei risultati ottenuti e comporta, perciò, lesione di diritti soggettivi e non di interessi legittimi.

[17] ANTONINI I., I segretari comunali e provinciali dopo la riforma contenuta nella legge n. 127 del 1997, op. cit.

[18] MEZZACAPO S., Per l’assegnazione della competenza il rebus delle scelte organizzative, in Guida agli Enti Locali, 3 luglio 1999 - n. 2.

[19] AREZZO di TRIFILETTI G., La nomina dei segretari comunali e provinciali a regime del regolamento approvato con DPR 4 dicembre 1997, n. 465: è essenziale il corso di specializzazione per poter ricoprire le segreterie generali, www.lexitalia.it.

[20] OLIVIERI L., Lo status giuridico e la direttiva contrattuale della funzione pubblica – un passo avanti verso lo spoil system, in www.lexitalia.it.

[21] V. contra DE MARINIS L., Risoluzione delle controversie riguardanti la nomina e la revoca dei segretari comunali e provinciali: quale giudice è competente ? in www.lexitalia.it.

[22] Nella fattispecie in esame il segretario (ricorrente) appartenente alla IV fascia professionale, non titolare di classe 1 B, iscritto alla Sezione regionale dell’Albo, chiedeva l'assegnazione ad una Provincia di classe 1 A). Su tale vicenda si riserva un ulteriore approfondimento quando saranno note le motivazioni della sentenza, che si ipotizza positiva per il ricorrente, visto l’esito della fase cautelare con l'ordinanza in commento.


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