n. 6/2005 - © copyright

NICOLA GIANNONE*

La disciplina per il personale delle Aziende ospedaliero-universitarie, introdotta dal CCNL del comparto Università 2002-2005

(In appendice il testo degli artt. 1, 2, 3, 28 e 29 del CCNL 27 gennaio 2005)

Con il CCNL del comparto Università, relativo al quadriennio normativo 2002-2005 e al biennio economico 2002-2003, sottoscritto il 27 gennaio 2005, è stato affrontato, dopo una negoziazione definita anche dall’ARAN “lunga e tribolata”, uno dei problemi più complessi del comparto, relativo al personale che opera presso le Aziende ospedaliero-universitarie.

Anche la Corte dei Conti, nel rendere certificazione positiva sull’ipotesi di CCNL, afferma che tale materia rappresenta la parte più complessa, ma il testo dell’art. 28 viene dalla stessa definito “di non facile lettura”. Ancora più rilevanti risultano poi le difficoltà interpretative riscontrate in fase di attuazione delle disposizioni contrattuali, tanto che, senza un autorevole intervento chiarificatore, risulta di fatto seriamente compromesso l’avvio della contrattazione di secondo livello e viene resa incerta anche l’applicazione delle parti del CCNL che le Amministrazioni sono tenute ad attuare, per quanto previsto dall’art. 1, comma 4, del CCNL medesimo, entro i 30 giorni successivi alla data di sottoscrizione, con l’evidente rischio che le stesse possano essere chiamate in giudizio perché inadempienti.

La distinta disciplina introdotta per il personale che opera presso le Aziende ospedaliero-universitarie, proprio per il suo carattere innovativo, rappresenta quindi la parte del CCNL che richiede una più approfondita analisi, la quale non può prescindere dal contesto fortemente diversificato che caratterizza gli attuali rapporti tra Università e Aziende. Sembra infatti che in alcuni Atenei le norme introdotte rappresentino la codificazione di un modus operandi ampiamente consolidato, mentre in altri contesti i preesistenti rapporti tra Università e Aziende vengono radicalmente mutati, creando, in taluni casi, criticità che necessitano verosimilmente di un autorevole intervento super partes.

Già con i primi articoli del CCNL 27 gennaio 2005, vengono infatti introdotti notevoli elementi caratterizzanti:

a)   Con il primo articolo (comma 1) viene individuato tra i destinatari del CCNL, non solo il personale universitario in servizio presso le AOU ma anche quello dipendente direttamente dalle Aziende ospedaliero-universitarie (di cui alla lettera A dell’art. 2 del D.Lgs. n. 517/2002). Viene così stabilito che il CCNL da applicare a tutto il personale in servizio presso l’Azienda, è quello del comparto universitario, ad eccezione, ovviamente, del personale ricercatore e docente, non contrattualizzato, e dei dirigenti, destinatari di distinta disciplina contrattuale.

b)   Con il secondo articolo (comma 4) viene poi definita la composizione della Delegazione di parte pubblica, titolare del potere negoziale nelle Aziende ospedaliere universitarie. Poiché tale composizione risulta diversa da quella dell’Ateneo, viene di fatto istituita una separata area di contrattazione di secondo livello. Dovranno, conseguentemente, essere stipulati due distinti contratti integrativi, finanziati secondo le modalità previste dall’art.28, comma 3.

c)   Infine, poiché con l’art. 3, comma 2, viene ribadito che la delegazione di parte sindacale rimane costituita ai sensi dell’art. 9 comma 2 del CCNL 9.8.2000 (RSU e OO.SS. del comparto Università), risultano chiaramente escluse dalla contrattazione le OO.SS. del comparto Sanità, che andavano assumendo un ruolo sempre più preminente, in quanto soggetti titolati (più di ogni altro) a negoziare gli istituti dei contratti della Sanità, ampiamente (se non in via esclusiva) applicati nelle AOU.

Le richiamate disposizioni contrattuali sembrerebbero quindi orientate a riaffermare la natura delle Aziende ospedaliero-universitarie, nate come Enti strumentali delle Università. Infatti, le norme di riferimento per la gestione dei rapporti di lavoro risultano ora essere inequivocabilmente quelle del comparto Università. E non va certamente sottovalutato quanto i contratti collettivi di lavoro concorrano alla definizione del quadro di riferimento, per l’organizzazione del lavoro. Sembrerebbe, quindi, che con il nuovo CCNL venga ripristinato l’originario legame di inscindibile interdipendenza tra le funzioni proprie dell’Università (didattica e ricerca) e quelle tipicamente ospedaliere (assistenza). Viene così posto un limite alla deriva verso la quale sembrava tendessero i Policlinici  che, trascinati verso un modello aziendalistico prettamente ospedaliero, utilizzavano i CC.CC.NN.L. del comparto Sanità.

Tuttavia, la specifica disciplina introdotta dal Titolo III del CCNL 27 gennaio 2005, non sembra perseguire con analoga incontrovertibilità tale orientamento. Infatti, mentre i commi 1 e 2 dell’art.28 prevedono che le Aziende ospedaliero-universitarie provvederanno, dopo l'applicazione del successivo comma 6, a collocare nelle specifiche “fasce AOU”, sia il personale dipendente dalle Aziende che quello universitario, il secondo periodo del citato comma 6 introduce una deroga di non indifferente portata, prevedendo un (non meglio identificato) contingente di personale  che non troverà collocazione nella medesima tabella.

Nel predetto contingente rientra, per esplicita previsione contrattuale, anche la categoria Elevate Professionalità, di norma equiparata nelle AOU a qualifiche dirigenziali del comparto Sanità. Nel CCNL in esame non si riscontrano, però, altre disposizioni che chiariscano a quale disciplina debba essere assoggettato il personale che non troverà collocazione nelle fasce e, pertanto, risulta estremamente difficile individuare il contesto normativo di riferimento. Per provare ad assicurare una certa sistematicità all’analisi, occorre allora valutare distintamente gli effetti che la nuova disciplina sortirà per il personale collocato nelle fasce e per quello che non vi troverà collocazione.

Un elemento di riferimento, quantomeno interessante, può essere rappresentato dalla delibera con la quale la Corte dei Conti, nell’adunanza a sezioni riunite in sede di controllo del 26 gennaio 2005, ha reso la prescritta certificazione positiva sull’ipotesi di accordo. Dalla lettura delle “motivazioni e raccomandazioni” del rapporto allegato alla citata delibera, sembrerebbe che la chiarezza (e la conseguente certezza) delle norme contrattuali che si andavano a ratificare, sia stata semplicemente sacrificata alle esigenze del contenimento della spesa. La Corte inoltre, dichiarando esplicitamente le difficoltà riscontrate nell’interpretazione del testo, ritiene che il personale potrà mantenere una, non meglio specificata, “eventuale eccedenza retributiva”, sotto forma di “assegno personale non riassorbibile”.

In tali circostanze, non essendo chiaro neppure rispetto a quale trattamento economico debba, eventualmente, essere calcolata l’eccedenza che darebbe luogo all’assegno ad personam  richiamato nel rapporto della Corte (ma non rilevabile nel testo del CCNL) e, tenuto conto dei non trascurabili effetti derivanti dalle diverse interpretazioni, si reputa opportuno riportare di seguito uno stralcio del citato rapporto, affinché possa essere meglio compreso in quale contesto si stanno avviando i negoziati per la contrattazione di secondo livello: “Il definitivo inquadramento degli interessati nelle qualifiche corrispondenti alle mansioni di fatto svolte, sulla base di una tabella di corrispondenza con le qualifiche del comparto Sanità, avrebbe potuto determinare un generalizzato slittamento verso l’alto, in contrasto con l’esigenza di effettuare la predetta operazione senza oneri aggiuntivi. La soluzione adottata nel contratto all’esame è stata quella di “fotografare” la situazione esistente con una “collocazione” degli interessati nella qualifica del comparto Sanità corrispondente al trattamento retributivo attualmente in godimento mantenendo ciascuno, a titolo di assegno personale non riassorbibile, l’eventuale eccedenza. In tal senso sembra doversi interpretare il testo, di non facile lettura, dell’art.28 dell’ipotesi di accordo. La soluzione adottata risolve solo in parte le problematiche inerenti a tale categoria di personale. L’applicazione della disposizione contrattuale, fino a quando non verrà definita l’esatta collocazione degli interessati nel comparto università o in quello sanitario, potrà dar luogo a difficoltà di ordine interpretativo, con particolare riferimento alla individuazione della quota corrispondente all’ex indennità De Maria tuttora a carico del SSN”.

Tra le poche certezze maturate dallo studio della norma che si commenta, si può comunque intanto annoverare l’immutato status del personale che opera presso le Aziende ospedaliero-universitarie, che è rimasto inalterato rispetto alla previgente disciplina, sia in termini di dipendenza del rapporto di lavoro (che rimane intestato all’Azienda o all’Università, in relazione al soggetto giuridico che ha stipulato i relativi contratti di lavoro), che di posizionamento nel sistema di classificazione del comparto di provenienza.

Inoltre, poiché il comma 9 del citato art. 28 CCNL precisa che “al personale universitario collocato nelle fasce si applicano le norme del presente CCNL”, si deve ritenere che per detto personale è escluso qualsiasi possibile riferimento, in sede di contrattazione integrativa, a istituti dei contratti collettivi nazionali del comparto Sanità, anche perché con l’art.50 CCNL 27.1.2005 è stato disapplicato, tra l’altro, il DPR 319/90 (a eccezione dell’art.20, relativo all’indennità di rischio), che consentiva l’applicazione, ove più favorevole, degli istituti giuridici ed economici riconosciuti, in sede di rinnovo contrattuale, a favore del personale del Servizio Sanitario Nazionale (v. art.22, comma 7, DPR 319/90, richiamato poi dall’art.53, comma 2, del CCNL 21.5.96). La norma ribadisce quanto già stabilito dall’art.1, comma 1, del CCNL 27.1.2005, per cui non sembrerebbe che con l’esplicito riferimento al “personale universitario” si sia inteso sottrarre quello aziendale, collocato nelle fasce, alla disciplina del comparto Università.

Si può anche ragionevolmente ritenere che le assunzioni effettuate (anche attraverso processi di mobilità) direttamente dall’Azienda o dall’Università (per le esigenze delle strutture della Facoltà di Medicina, ricomprese nell’Azienda) successivamente alla data di stipula del nuovo CCNL, avverranno esclusivamente secondo il sistema di classificazione del comparto Università, con la contestuale collocazione nelle “fasce AOU”. E poiché continua ad applicarsi l’art.31 del DPR 761/70, il collocamento nelle fasce comporterà verosimilmente l’automatica attribuzione del trattamento economico previsto per l’analogo profilo del comparto Sanità. Sembra inoltre abbastanza logico continuare a mantenere il collegamento dinamico con i CC.CC.NN.L. del comparto Sanità, per quanto attiene gli incrementi retributivi dei profili iscritti nelle fasce AOU.

Non essendo invece chiaramente individuata la tipologia di personale che NON troverà collocazione nelle fasce, in assenza di più esplicite indicazioni, sembrerebbe che ci si debba riferire al personale universitario equiparato a figure dirigenziali del comparto Sanità (EP, ma non solo) e a quello dipendente dalle AA.O.UU., assunto o comunque in servizio anch’esso con qualifiche dirigenziali. Per inciso va evidenziato che per il personale che non troverà collocazione nelle fasce, la norma contrattuale prevede che vengano fatte salve le “posizioni conseguite per effetto delle corrispondenze con le figure del personale del SSN”.

Sembrerebbe quindi che, mentre per il personale del comparto (collocato nelle fasce) si è addivenuti a una sorta di “sanatoria” – che per evidenti motivi desta non poche perplessità - con la quale vengono fatte salve le posizioni giuridiche e economiche “comunque conseguite”, per quello universitario che, in virtù della qualifica dirigenziale riconosciuta in sede di equiparazione ospedaliera (ex art.31 DPR 761/79), non verrà collocato nelle fasce, si debba fare riferimento a un sistema di “corrispondenza”, che la contrattazione nazionale, per i motivi indicati dalla Corte dei Conti, non ha ritenuto di dover definire.

Dalla lettura del testo contrattuale si potrebbe anche desumere che, in deroga a quanto previsto dal già citato art.1, comma 1, CCNL 27 gennaio 2005 (in base al quale il personale in servizio presso le Aziende ospedaliero-universitarie, sia esso universitario che aziendale, è ricompresso tra i destinatari del CCNL medesimo), il personale universitario equiparato a figure dirigenziali del comparto Sanità e quello aziendale in servizio anch’esso con qualifiche dirigenziali, NON collocato nelle fasce, rimarrà del tutto estraneo alla distinta disciplina introdotta dalle norme contrattuali che si commentano. Quest’ultima interpretazione pone però problemi di non facile soluzione, anche per effetto della su richiamata disapplicazione delle norme che consentivano il riferimento ai contratti del comparto Sanità. Conseguentemente, qualora in assenza di una interpretazione autentica si dovessero continuare ad applicare, anche per semplice inerzia, i CC.CC.NN.L. della Sanità, si correrà seriamente il rischio di rendere annullabili gli accordi stipulati, tra l’altro, con una delegazione di parte sindacale la cui composizione non è chiaramente desumibile dalla norma contrattuale.

A tal proposito, va ricordato che l’ARAN, con nota n°4260 del 27 maggio 2004, ha precisato che “la delegazione di parte sindacale è composta dalla RSU e dai dirigenti accreditati dalle Organizzazioni sindacali di categoria firmatarie del CCNL che si sta applicando” e, quindi, se per il predetto personale continueranno a trovare applicazione i CC.CC.NN.L. della Dirigenza area III (medica e veterinaria) e area IV (amministrativa, sanitaria, tecnica e professionale), le OO.SS. del comparto Sanità potrebbero conseguentemente mantenere, per il personale non collocato nelle fasce, la titolarità della contrattazione integrativa, in quanto firmatarie dei predetti CC.CC.NN.L.

Volendo tuttavia perseguire l’ipotesi (non oggettivamente riscontrabile nel CCNL), secondo la quale il personale NON collocato nelle fasce mantiene lo status di dirigente del comparto Sanità, all’interno del quale svilupperà la propria carriera professionale, si deve conseguentemente ritenere che le norme sulle progressioni, introdotte dall’art.29, non sono applicabili al personale NON collocato nelle fasce, il quale segue la disciplina della dirigenza del comparto Sanità, per la quale non è previsto alcun tipo di progressione. È, però, evidente che il modesto riscontro oggettivo di tale possibile orientamento, prospetta uno scenario di probabile crescita del contenzioso, alimentato dalle eventuali determinazioni che potrebbero ridurre l’attuale accesso ai fondi del salario accessorio e/o alle progressioni: si pensi, per esempio, al personale universitario di categoria D equiparato a figure dirigenziali del comparto Sanità che, secondo tale orientamento, rimarrebbe escluso dalle progressioni verticali.

Sembrerebbe, infatti, che il sistema di progressione, sia economica che verticale, cui fa riferimento l’art.29, si sviluppi esclusivamente all’interno delle fasce AOU, lasciando inalterata la posizione ricoperta dai dipendenti, secondo il sistema di classificazione del comparto Università, alla data di entrata in vigore del nuovo CCNL. Anche perché sembrerebbe ovvio che, così come i dipendenti universitari in servizio presso strutture diverse dall’AOU non potranno partecipare alle procedure selettive aziendali in quanto non collocati nelle fasce, i dipendenti collocati nelle fasce non possano partecipare alle procedure per la progressione economica e verticale attivate dall’Ateneo per il restante personale.

Continuando poi a seguire tale tesi, il dispositivo del terzo comma dell’art.28 CCNL, dovrà conseguentemente essere interpretato nel senso che l’assenza di un esplicito riferimento al trasferimento dei costi del salario accessorio a carico dei bilanci dell’AOU per il personale non collocato nelle fasce, è dovuto al fatto che per tale personale, titolare di posizione dirigenziale, gli oneri “diversi dal trattamento fondamentale” dovrebbero già essere a totale carico del bilancio dell’Azienda.

Comunque, a prescindere dalla specifica problematica derivante dall’incerta collocazione del personale, sia esso universitario che aziendale, equiparato o comunque in servizio con qualifica dirigenziale del SSN, altre questioni necessitano di un approfondito esame, che non può sempre limitarsi a una interpretazione letterale ma che richiede, spesso, una più completa analisi del contesto normativo e contrattuale di riferimento. 

In tal senso, non dovrebbero trovare conforto le tesi secondo le quali quote di trattamento fondamentale, attualmente assunte a carico del bilancio aziendale, dovrebbero essere spostate, in attuazione del citato art.28, comma 3 CCNL, a quello universitario, solo perché norme contrattuali o atti deliberativi degli Organi di governo degli Atenei hanno nel tempo intestato alle Università i rapporti di lavoro instaurati per le esigenze dei Policlinici, non ancora dotati di autonoma personalità giuridica (cfr. CS 9.4.2001, in merito al mantenimento dei costi del personale inquadrato nei ruoli universitari, in applicazione del combinato disposto degli artt. 19 c.12 e 51 c.5 del CCNL 9.8.2000, a carico dei bilanci delle Aziende). Anche l’ipotesi che il monte salari del personale universitario in servizio presso l’AOU possa essere utilizzato per la costituzione dei fondi del personale collocato nelle fasce, mal si adatta con la precisa indicazione del terzo comma dell’art. 28 CCNL 21.1.2005, il quale chiarisce che il salario accessorio del predetto personale “viene finanziato con l’indennità perequativa prevista dall’art.31 del DPR 761/79”, affermando così inequivocabilmente che tali costi dovranno essere posti a carico del servizio sanitario.

Con la nuova disciplina sembrerebbe quindi che venga ulteriormente accentuata l’autonomia gestionale della Direzione aziendale, che provvederà non solo agli aspetti prettamente legati all’organizzazione del lavoro (definizione della dotazione organica aziendale, assegnazioni e trasferimenti, affidamenti di incarichi, ecc. …), ma anche all’adozione dei provvedimenti che determinano il trattamento giuridico (relativamente alla posizione ospedaliera, che potrà evolversi in funzione delle progressioni, distinte da quelle dell’Ateneo e autonomamente gestite dall’Azienda) ed economico (relativamente all’impiego del salario accessorio, regolamentato dal distinto CCI aziendale), ferma restando la titolarità della Dirigenza dell’Ateneo a gestire la carriera universitaria del proprio personale, la quale però rimarrà congelata alla data di entrata in vigore del CCNL, salvo i successivi incrementi economici contrattuali.

In conclusione, chi scrive ritiene che sarebbe necessario, oltre che opportuno, che per le clausole del CCNL controverse venissero attivate, nel più breve tempo possibile, le procedure di interpretazione autentica, previste dall’art.49 del D.Lgs.165/2001. In alternativa sarà necessario attendere il prossimo CCNL della Dirigenza dell’area VII (Università e Ricerca) per verificare se sarà previsto, per il personale NON COLLOCATO nelle fasce, un dispositivo analogo a quello dell’art.28 del CCNL 27.1.2005 o se almeno con il prossimo CCNL del comparto università, relativo al biennio economico 2004-2005, verranno eliminate le ambiguità dell’attualmente testo e chiariti i numerosi dubbi interpretativi emersi in sede di applicazione del vigente CCNL.

CONTRATTO COLLETTIVO NAZIONALE DI LAVORO RELATIVO AL PERSONALE DEL COMPARTO UNIVERSITÀ PER IL QUADRIENNIO NORMATIVO 2002 - 2005 E IL BIENNIO ECONOMICO 2002 – 2003, SOTTOSCRITTO IL 27 GENNAIO 2005

(STRALCIO)

ART. 1 – CAMPO DI APPLICAZIONE, DURATA E DECORRENZA DEL PRESENTE CCNL.

1. Il presente CCNL si applica a tutto il personale con rapporto a tempo sia indeterminato sia determinato, esclusi i dirigenti, appartenente al comparto delle Università e delle altre istituzioni, compreso il personale delle Aziende ospedaliere universitarie, di seguito tutte definite "Amministrazioni" nel testo del presente CCNL, di cui all'articolo 13 del CCNQ per la definizione dei comparti di contrattazione, sottoscritto il 18.12.2002.

OMISSIS

ART. 2 – COMPOSIZIONE DELLE DELEGAZIONI

All'art. 9 del CCNL 9.8.2000 è aggiunto il seguente comma 4:

4. Nelle Aziende di cui all'art. 13 del CCNQ 18.12.2002 la delegazione di parte pubblica è costituita dal titolare del potere di rappresentanza dell'Azienda o da un suo delegato e dal Rettore o da un suo delegato.

ART. 3 – TEMPI E PROCEDURE PER LA STIPULAZIONE O IL RINNOVO DEL CONTRATTO COLLETTIVO INTEGRATIVO

OMISSIS
2. L'Amministrazione provvede a costituire la delegazione di parte pubblica abilitata alle trattative di cui al comma 1 entro trenta giorni da quello successivo alla data di stipulazione del presente CCNL ed a convocare la delegazione sindacale di cui all'art.9 per l'avvio del negoziato, entro trenta giorni dalla presentazione delle piattaforme.

OMISSIS

ART. 28 – PERSONALE CHE OPERA PRESSO LE A.O.U.

1. A decorrere dall'entrata in vigore del presente CCNL il personale dipendente dalle A.O.U. di cui all'art. 13 del CCNQ per la definizione dei comparti di contrattazione, sottoscritto il 18.12.2002, e il personale dipendente dalle Università così come definito dall'art. 51, comma 1, del CCNL 9.8.2000, è collocato nelle specifiche fasce di cui alla colonna A della successiva tabella.

2. Le Aziende ospedaliere universitarie integrate con il SSN provvedono, dopo l'applicazione del successivo comma 6, alla collocazione del personale nelle fasce di cui al precedente comma, con riferimento al trattamento economico in godimento.

* Valori economici del CCNL della Sanità riferiti a profili esemplificativi

3. Il trattamento economico fondamentale e l'indennità di ateneo delle fasce di cui alla colonna A resta a carico dell'Università per l'importo relativo alla categoria di provenienza, e per la restante parte, ivi compreso il salario accessorio, viene finanziato con l'indennità perequativa prevista dall'art. 31 del DPR n.761/79.

4. La posizione conseguita come nei precedenti commi spetta esclusivamente al personale di cui al presente articolo. La stessa non comporta effetti di trascinamento economico e di conservazione della retribuzione nelle ipotesi di mobilità compartimentale o intercompartimentale del personale stesso verso strutture diverse dalle Aziende ospedaliere universitarie integrate con il SSN, salvo che presso il SSN medesimo.

5. Le ipotesi di mobilità di cui al comma precedente si realizzano comunque con l'assenso dell'interessato, salvo che per le fattispecie che danno luogo a sanzioni disciplinari o per processi concordati di ristrutturazione aziendale.
Nelle Aziende di cui al successivo art. 30 sono comunque fatte salve le posizioni economiche orizzontali in caso di mobilità non volontaria.

6. Sono fatte salve, con il conseguente inserimento nella colonna A della precedente tabella, le posizioni giuridiche ed economiche, comunque conseguite, del personale già in servizio nelle A.O.U. alla data di entrata in vigore del presente CCNL. Per il personale che, anch'esso già in servizio nelle A.O.U. alla data di entrata in vigore del presente CCNL, non trova collocazione nella medesima tabella di cui al comma 2, ivi comprese le EP, sono fatte salve le posizioni conseguite per effetto delle corrispondenze con le figure del personale del SSN.

7. I benefici economici derivanti dall'applicazione dell'art. 51, comma 4, ultimo capoverso del CCNL 9.8.2000 e art. 5, comma 3, del CCNL 13.5.2003, sono conservati "ad personam", salvo eventuale successivo riassorbimento.

8. Al personale di cui al presente articolo e del successivo art. 30 si applica, per quanto concerne i diritti e gli obblighi di formazione professionale, la normativa in vigore nei CCNL Sanità.

9. Per quanto non disciplinato diversamente nel presente capo, al personale universitario collocato nelle fasce come da colonna A della tabella di cui al comma 2, si applicano le norme del presente CCNL.

ART. 29 – PROGRESSIONI ORIZZONTALI E VERTICALI

1. La progressione economica orizzontale del personale collocato nelle fasce di cui alla colonna A della precedente tabella si realizza con le modalità, con i valori economici e alle condizioni previste dal CCNL della Sanità.

2. Sono fatti salvi gli accordi fin qui intervenuti in materia di progressioni orizzontali e verticali.

3. Le progressioni verticali si realizzano attraversano il regolamento aziendale da definirsi con le modalità di cui all'art. 57 del CCNL 9.8.2000.