ALESSANDRA GASPARI

Autorità amministrative indipendenti

Gli attuali capisaldi su alcuni cruciali aspetti

PREMESSA

Quale prima tappa d’indagine, metodologicamente corretta, è opportuno identificare l’oggetto di studio, conoscerne le generalità perché esse ne costituiscono un significativo biglietto da visita. Sebbene gli organismi in esame siano comunemente denominati come Authorites o Garanti ovvero come Autorità Amministrative indipendenti, da più parti si manifestano dubbi sulla stessa validità di tale definizione (qualificazione) perché questa sottende 1 in effetti una realtà piuttosto ampia ed eterogenea sia per la diversità dei soggetti considerati e degli obiettivi perseguiti, sia per la varietà dei settori di competenza e dei poteri esercitabili. Correttamente ci si interroga in primis sulla stessa ammissibilità logica  del concetto di amministrazione indipendente 2 ed ancora se esse siano effettivamente autorità amministrative o non piuttosto autorità indipendenti tout court.

Per dipanare questi interrogativi chi scrive ritiene prioritario occuparsi del profilo della natura giuridica mediante l’esame dei peculiari connotati di siffatte autorità amministrative indipendenti.

CAPITOLO I

L’indagine sulla natura giuridica e la sua rilevanza

Tappa indefettibile ai fini dell’individuazione della conseguente disciplina applicabile, la qualificazione soggettiva ed istituzionale delle Autorità Amministrative Indipendenti dovrebbe, in linea teorica, precedere e determinare e non già, come è avvenuto in concreto, seguire e giustificare la definizione del regime di protezione giuridica rectius del tipo e dell’intensità del sindacato giurisdizionale ammesso nei confronti delle loro decisioni 3. In argomento non è superfluo notare che esiste tra legittimazione soggettiva dell’Autorità ed intensità della protezione giuridica riconosciuta a coloro che ne sono destinatari un rapporto inversamente proporzionale secondo il quale l’ampiezza della copertura dell’ordinamento normativo decresce di fronte all’aumento del grado di legittimazione soggettiva di cui gode l’apparato.

Secondo il tradizionale insegnamento dottrinale e giurisprudenziale , ai fini dell’accertamento dell’eventuale natura pubblica di questi organismi, in difetto di una previsione legislativa espressa, è necessaria una ricerca ermeneutica basata sulla comparazione dei dati normativo – regolamentari (in primis delle singole leggi istitutive) e degli elementi sintomatici identificati nella sussistenza di un sistema di controlli pubblici, nell’ingerenza dello Stato o di altra PA nella nomina e revoca dei dirigenti e nell’amministrazione dell’Ente, nella partecipazione dello Stato alle spese di gestione, nel potere di direttiva nei confronti degli organi,  nel finanziamento pubblico istituzionale, nella costituzione ad iniziativa pubblica 4 non disgiunta da un’analisi della genesi storica, della ratio e delle funzioni degli organismi de quo, che vale ad integrare adeguatamente il quadro.

Ad un primo sommario esame gli organismi de quo, inseriti, quale recente fattore evolutivo del sistema giuridico e quale momento di spinta propulsiva dell’ordinamento 5 nell’incessante evoluzione storico - normativa della nostra Amministrazione che diviene vieppiù polimorfica e policentrica, con sempre maggiore vocazione al pluralismo istituzionale, si presentano come strutture amministrative anomale rispetto a quelle già operanti nel sistema italiano6.

Di fronte all’assunzione di nuovi compiti e mansioni da parte dell’ordinamento statale (cd fini secondari e di progresso di stampo prettamente sociale) il legislatore ha invero sempre risposto  con l’introduzione di mutamenti dell’organizzazione tali da garantire l’idoneo adeguamento per soddisfare sia lo Stato – comunità che lo Stato – apparato.

Le formule organizzatorie progressivamente proposte ovvero il decentramento autarchico, il policentrismo autarchico ed il pluralismo autonomistico tuttavia risultano contraddistinte da un rapporto di dipendenza diretto od indiretto dal Governo in linea con il fondamentale principio espresso nell’art 95 Cost a tenore del quale il Governo è titolare e responsabile di tutte le funzioni amministrative e, a sua volta, risponde davanti al Parlamento.7

Il modello delle autorità amministrative indipendenti appare, invece, nuovo e rivoluzionario ad un tempo per l’alto tasso d’imparzialità dal potere politico e dall’apparato amministrativo – ministeriale e per l’esclusiva soggezione all’autorità della legge.

Il fenomeno dell’”erompere delle autorità indipendenti”, così efficacemente espresso dalla formula definitoria di Alberto Predieri 8 peraltro non è esclusivamente italiano ma ha precedenti negli altri ordinamenti delle democrazie occidentali ( vedi la Reichsbank nella repubblica di Weimar) nonché negli Stati Uniti con le Indipendent Regulatory Commissions create per la salvaguardia della libertà economica nei primi anni  90 e poi mutuate come modello 9 nella seconda metà degli anni 90 da alcuni paesi Europei. Un simile rilievo ultranazionale presumibilmente è dovuto al peculiare ruolo svolto dagli organismi de quo nell’ambito dei due grandi processi che hanno coinvolto le differenti amministrazioni nazionali id est l’integrazione europea e la crescente rilevanza della produzione normativa e delle politiche comunitarie sui processi di governo nazionale da un lato e la transizione da una concezione unitaria ed organicistica dello Stato amministrativo ad una sua riconfigurazione come una rete di poteri plurimi, intrinsecamente limitati ma provvisti di gradi e forme d’indipendenza decisionale dai tradizionali poteri dello Stato 10 dall’altro.

Limitatamente all’ordinamento italiano, come sottolineato nel documento conclusivo dell’indagine conoscitiva sulle Autorità indipendenti effettuata dalla Commissione Affari Costituzionali della Camera dei Deputati nella trascorsa legislatura, il fenomeno si è sviluppato in funzione di specifiche fattispecie, in mancanza di un unitario disegno strategico come pronta  risposta ai nuovi problemi che si erano già configurati in altri paesi maggiormente sviluppati 11. In effetti per un verso l’impreparazione tecnico – organizzativa degli apparati amministrativi tradizionali a gestire i nuovi strumenti e valori sostanziali riconducibili ai cd settori pubblici sensibili ha orientato verso organismi indipendenti ed altamente specializzati per un altro la privatizzazione degli Enti pubblici ha reso necessaria la presenza delle autorità indipendenti intese come organismi non limitati al perseguimento del solo interesse pubblico ma titolari di potestà regolatrice e risolutiva di conflitti in virtù della propria posizione di terzietà rispetto agli interessi in gioco, al fine di evitare la formazione di monopoli privati ai danni dell’utenza sotto il profilo dell’onerosità delle tariffe o della qualità del servizio 12.

D’altra parte le stesse normative di settore, elaborate secondo la nuova tecnica legislativa di convivenza tra interessi pubblici ed individuali, sembrano reclamare innovative soluzioni. Per tale ragione si è, quindi, creata una formula organizzativa di raccordo, di contemperamento e razionalizzazione di istanze pubblicistiche e privatistiche di collettività, di gruppi organizzati e non, di individui uti singuli… per assicurare un più alto livello di garanzia e d’imparzialità nell’indirizzo e nel controllo sull’andamento di attività economiche e di servizi d’interesse pubblico e collettivo 13.

Nonostante la molteplicità delle formule utilizzate, alcuni criteri e funzioni assimilabili consentono di distinguere nell’ampio genus le autorità di garanzia, destinatarie di importanti funzioni quali l’antitrust, le comunicazioni, la privacy da quelle di mera regolazione di settori sensibili tra le quali si ricordano l’Autorità per i servizi di Pubblica Utilità e l’Autorità per la Vigilanza sui Lavori Pubblici 14. In Italia l’introduzione dei nuovi organismi in esame si è sviluppata secondo tre cicli tanto che si parla di autorità di prima, seconda e terza generazione: dall’iniziale istituzione della Consob ( L 214/74) e dell’ISVAP (l 576/82) al Garante per la radiodiffusione e l’editoria (l 223/90) e all’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (l 287/90) fino a quelle degli anni post 90 ovvero l’Autorità per l’Informatica nella Pa ( Dlgs 39 del 12.2.03), la Commissione sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali (L 149/90), l’Autorità per la Vigilanza sui Lavori Pubblici (l 109/94), l’Autorità per i servizi di pubblica utilità (l 481/95) il Garante per la protezione dei dati personali (l 675/86), l’Autorità Garante delle Comunicazioni ( l 249/97).

L’accurata disamina delle funzioni e dei caratteri comuni delle autorità amministrative indipendenti invero pone in risalto aspetti di eccentricità rispetto al tradizionale modello di PA e la mancanza di alcuni di consolidati indici di riconoscimento della natura pubblica di un Ente.

Secondo Cassese 15 sarebbero addirittura quattro gli elementi che contraddistinguono le autorità indipendenti da quelle cd false che si fregiano del titolo per sottrarsi magari alla normativa sulla contabilità dello Stato, alla disciplina del rapporto di Pubblico Impiego statale etc 16 e dalle pubbliche amministrazioni tout court  ovvero la non appartenenza all’esecutivo con la conseguente sottrazione agli indirizzi del Governo, l’essere punti di un ordinamento organizzativo reticolare, il collegamento con organi stranieri equivalenti e la cura d’interessi collettivi di peculiare rilevanza.

Altra opzione dottrinaria ritiene, invece, connotato principale, caratteristico ed incontroverso degli organismi in questione 17 la neutralità che si distingue dall’imparzialità tipica delle Amministrazioni tradizionali per la posizione d’indifferenza rispetto agli interessi delle parti in gioco tanto da contraddistinguerne l’attività come una sorta di mero controllo di legalità assimilabile a quello demandato al giudice 18.

Siffatta neutralità o più semplicemente indipendenza, che trova la sua ratio proprio nella fondamentale funzione tutoria, di gestione e di regolamentazione di una serie di interessi generali di rilevanza costituzionale demandata alle autorità stesse, proietta i suoi effetti anche su altri profili degli organismi in esame e cioè in tema di poteri, di autonomia, di garanzie e di rapporti con il Governo. Non a caso per garantirne l’operato “in piena autonomia e con indipendenza di giudizio e valutazione” secondo la formula frequentemente utilizzata in molte leggi istitutive delle singole Autorità il legislatore conferisce ad esse tre tipologie di poteri, di cui mi occuperò nella specifica sede, ovvero di ispezione e d’indagine, sanzionatori e sollecitatori nonché decisori e regolamentari che si affiancano ad eventuali competenze amministrative tradizionali 19, ritenute dalla dottrina indispensabili per contrastare l’azione di operatori sia economici che politici, dotati di forti poteri d’influenza 20.

Parimenti elevato è anche il livello di autonomia 21 che si manifesta sotto vari aspetti e cioè nell’assenza di qualsiasi rapporto organizzativo dei Garanti con gli altri organi dello Stato, da cui conseguono “l’inamovibilità dei componenti”, “la non interferenza nel rapporto d’ufficio tra gli appartenenti all’organo” e “l’irresponsabilità politica ai sensi dell’art 95 Cost” 22, nel riconoscimento per alcune di esse della personalità giuridica e nelle diverse forme di autonomia che spaziano da quella organizzatoria con facoltà di darsi regole per il funzionamento degli organi a quella d’organo che consente di articolare e modificare le piante organiche dei dipendenti, a quella finanziaria con possibilità di disporre di entrate proprie, a quella contabile che permette di adottare regole proprie nella gestione del bilancio; nelle specifiche regole e nei criteri fissati nelle leggi istitutive in tema di nomina dei titolari degli organi, di requisiti soggettivi e d’incompatibilità nonché di durata nella carica; infine nei peculiari rapporti con il Governo. Riguardo a quest’ultimo aspetto si evidenzia che l’indipendenza non poteva considerarsi tale in mancanza di una ricaduta sul piano relazione cioè senza un autentico affrancamento e distacco dall’esecutivo 23 che pertanto non può esercitare poteri di direttiva o di controllo né tanto meno un controllo governativo sugli atti. Parimenti all’Esecutivo non è consentito di nominare i vertici delle Autorità ma soltanto di revocare il mandato per gravi e ripetute violazioni di legge e per impossibilità di funzionamento e, nel medesimo senso, i Presidenti delle Camere non possono esercitare analoghi controlli sulle Autorità dagli stessi nominate 24.

L’unico obbligo posto a capo delle Amministrazioni Indipendenti nei confronti del Parlamento, che in certo qual modo sembra mirato ad evitare il rischio che l’indipendenza si traduca in autoreferenzialità 25, è, per contro, rappresentato dalla trasmissione al Parlamento di una relazione annuale sulla propria attività che consente non solo di verificare gli obiettivi perseguiti dalle autorità ma anche di conoscere l’evoluzione dei vari settori dalle stesse presidiati.

Il quadro sin qui descritto rende ragione della mancanza di chiarezza sulla qualificazione della natura delle Autorità Indipendenti favorita, presumibilmente 26 dalla diversità e disomogeneità sotto il profilo strutturale e funzionale delle stesse o meglio dalla mancanza di una categoria unitaria ed unificante.

In effetti unico elemento certo è l’istituzione per legge ma, com’è noto, il precetto di cui all’art 4 della legge del parastato non ha valenza inequivoca e risolutiva per affermare la natura pubblica di un ente.

A ciò si aggiunga  che, come in precedenza evidenziato, quanto alle norme applicabili, non esiste un regime giuridico unitario perché ciascuna autorità indipendente è stata disciplinata dall’apposita normativa di settore dettata non già in attuazione di un unico disegno di politica legislativa quanto piuttosto in risposta ai problemi insorti nello specifico contesto 27.

Assunto come punto di partenza la definizione di queste autorità come amministrative in dottrina 28 si è a lungo discusso e con opposti esiti, circa la sussumibilità degli organismi in esame nell’ambito dei soggetti pubblici amministrativi. Secondo un orientamento più radicale la caratteristica indipendenza o meglio neutralità di queste autorità, sebbene attuata con forme ed intensità diverse in ognuna di esse, dovrebbe per ciò solo escluderne la natura amministrativa. Di contro si eccepisce che l’indipendenza non è inconciliabile con il concetto di amministrazione: la stessa Costituzione agli artt. 97 comma 1, 97 comma 3 e 98 conferma che l’Amministrazione può essere anche apparato a sé separato dal Governo ed in genere dal potere politico 29. Pertanto, secondo altra parte della dottrina, per verificare la natura giuridica degli organismi de quo è opportuno indagare non solo l’aspetto statutario - organizzativo, di per sé non decisivo, ma anche la natura delle funzioni conferite e dei poteri in concreto esercitati che potrebbero essere tali da rendere arduo qualsiasi sforzo concettuale mirato ad inquadrare la nuova formula organizzativa “al di qua del muro del diritto amministrativo” sia pure come “sua nuova frontiera” 30. In proposito si ricorda l’utile classificazione operata da Giuliano Amato 31 che in base all’elemento cronologico e a quello delle funzioni esercitate individua tre tipi di autorità: quelle di garanzia o pure che esercitano esclusivamente o prevalentemente funzioni di tipo paragiurisdizionale, quelle regolatrici di servizi o semi – indipendenti con funzioni di natura amministrativa e quelle miste ovvero provviste “anche” di funzioni tipicamente amministrative 32.

Anche la tesi della natura paragiurisdizionale delle Autorità Indipendenti cd pure, autorevolmente sostenuta in dottrina 33, è avversata sia da altri autori come sofisticazione dialettica impropria sia dalla stessa giurisprudenza ordinaria ed amministrativa che in più occasioni ha assimilato le Autorità in esame ad Amministrazioni ed Enti Pubblici 34 sostenendo che l’Ordinamento “non conosce un tertium genus tra amministrazione e giurisdizione” od ancora che “nel sistema costituzionale non c’è una figura di paragiurisdizionalità a se stante 35.

Posto che attualmente si assiste ad una tendenziale diffusione dei gradi di poteri, sebbene in diversa proporzione, tra le tre funzioni dello Stato per cui non esiste più una precisa corrispondenza tra funzioni e poteri 36  a parere di chi scrive, è preferibile, finché non si avrà per gli organismi in esame un’espressa previsione in sede costituzionale, concentrare l’attenzione sul grado di potere in concreto esercitato e non soltanto sulla qualità delle funzioni ed applicare la disciplina ad esse relativa.

Preso atto, senza farne un dramma, della sussistenza di una sorta di doppia natura in molte Autorità Indipendenti, occorrerà pragmaticamente adeguarsi ad essa. 

Ne consegue che laddove le Amministrazioni svolgano attività amministrativa classica questa dovrà raccordarsi ex art 95 Cost alle linee generali dell’azione amministrativa stabilite in sede politica dal Governo mentre negli altri casi occorrerà valutare attentamente e ricercare una disciplina ad hoc.

CAPITOLO II

Poteri in generale e quello regolamentare in particolare

Come in precedenza accennato per l’assolvimento degli importanti compiti conferiti, tra i quali primeggia quello tutorio e regolativo, è stato indispensabile attribuire alle Autorità Indipendenti una serie di poteri più o meno significativi ed incisivi. Dall’attenta disamina delle singole leggi istitutive emerge, tuttavia, che, anche in questo senso, la decisione è stata presa caso per caso, in mancanza di un disegno e di una logica unitari. In conseguenza di ciò non solo le differenti Autorità non vantano gli stessi poteri ma addirittura talvolta risulta estremamente difficile ricondurre siffatte prerogative nelle tradizionali categorie. E ciò in ragione della particolare flessibilità che possono assumere i poteri in esame: non è infrequente che poteri provvedimentali siano utilizzati a fini regolamentari o poteri regolamentari producano gli effetti di provvedimenti singoli e concreti od ancora che poteri paragiurisdizionali assolvano la funzione di indirizzo e direzione tipica dell’attività normativa 37. In proposito parte della dottrina 38 parla di utilizzo dei poteri in modo trasversale, altra 39 invece di attività ibride con funzioni diverse mirate a favorire il raggiungimento degli obiettivi con un variegato ventaglio di soluzioni 40.

Nel medesimo senso Clarich 41 ha correttamente osservato che a causa della sopravvenuta critica incapacità della legge a predefinire un sistema completo e preciso di regole di comportamento rispetto a fenomeni e settori di attività soggetti ad un’evoluzione tecnologia e di mercato rapidissima, è stata effettuata, nei confronti delle Autorità Indipendenti, una sorta di delega in bianco di poteri normativi ed amministrativi ed ha sottolineato che questa rischiosa scelta andrebbe arginata con un deciso rafforzamento della legalità procedurale sotto forma di garanzie del contraddittorio per compensare la diminuita legalità sostanziale. Come ulteriore conferma della validità della tesi sopra richiamata, la recente giurisprudenza amministrativa ha acutamente rimarcato 42 che in alcune leggi istitutive (vedi ad esempio la legge antitrust italiana del 20.10.90 n 287) la fattispecie normativa è in effetti individuata secondo la tecnica dei concetti giuridici indeterminati i quali richiedono necessariamente da parte delle Autorità una delicata opera di “contestualizzazione della norma” cioè di specificazione del parametro normativo. Nello specifico, i poteri riconosciuti agli organi de quo sono ispettivi e d’indagine consistenti nella richiesta di notizie e di informazioni, nella convocazione di persone interessate alle attività controllate, nell’esame di atti e documenti ed etc, sanzionatori e di sollecitazione di fronte a condotte che pregiudicano o mettono in pericolo l’interesse tutelato; decisori nei confronti di eventuali controversie rientranti nella propria competenza ed in qualche caso anche regolamentari e/o regolativi 43.

Mentre rispetto ai poteri per così dire tradizionali sono previsti i consolidati rimedi, di cui mi occuperò nella specifica sede, ben più complessa si presenta la situazione relativa a quelli regolamentari o più genericamente regolativi. Con particolare riferimento alla potestà regolamentare che consente alle Autorità di determinare direttamente le modalità di svolgimento dell’attività di regolazione e controllo dei settori di competenza sia con regolamenti interni o di auto organizzazione sia con regolamenti esterni disciplinanti i singoli ambiti di operatività, si pongono, ad esempio, problemi decisamente cruciali.

Innanzitutto va rilevato che il potere di normazione secondaria in senso proprio esplicatesi in atti normativi ed amministrativi generali risulta conferito alle sole cd Autorità di controllo di settore 44 mentre alle altre è riconosciuta o una mera facoltà di iniziativa dell’atto regolamentare o una semplice possibilità di esprimere un parere.

Al riguardo si evidenzia tuttavia che ai sensi dell’art 12 L 229/03  le autorità amministrative indipendenti titolari di funzioni di controllo, di vigilanza e di regolazione sono provviste di forme o metodi di analisi dell’impatto della regolamentazione.

Compito non agevole è, poi, la stessa individuazione degli autentici atti regolamentari atteso che spesso, impropriamente, sono ricondotti nella categoria atti inquadrabili piuttosto come semplici provvedimenti. A tal fine la dottrina 45 suggerisce il ricorso al criterio sostanziale che si risolve nell’attenta verifica caso per caso dell’idoneità delle prescrizioni contenute nell’atto ad essere applicate per una serie indefinita di volte o ad una pluralità indeterminata di destinatari.

Rispetto alle stesse possibili tipologie di regolamenti si presenta inoltre un differente tasso di problematicità: mentre per i regolamenti esecutivi e per quelli organizzativi od interni non sono sorti particolari dubbi in ragione della riconosciuta indipendenza delle Autorità, per gli altri e cioè per i delegati e gli indipendenti sono emerse questioni di legalità e di legittimazione. In effetti secondo i consolidati principi di legalità, riserva di legge e gerarchia delle fonti, tipici dei moderni ordinamenti, il potere normativi può essere attribuito soltanto ad organi  responsabili di fronte alla collettività id est provvisti direttamente od indirettamente di rappresentatività, requisito che manca alle Autorità Indipendenti 46.

Pertanto si tratta di rinvenire una ratio giustificativa a simile necessaria deroga, di definire la posizione della potestà in esame nel sistema delle fonti ed il rapporto con la legge nonché di individuare limiti, procedimenti e modalità da osservare per l’esercizio di questi poteri.

Con riferimento al primo profilo si ritiene che le Autorità vantino una legittimazione mista, cioè legata per una parte all’aspetto soggettivo della qualità e struttura dell’organo come garanzia di correttezza delle decisioni assunte e per l’altra a quello oggettivo del rispetto di un tipo formale procedimentale, e politica agganciata ai principi costituzionali di cui agli artt 21,41,47 e 97 Cost perché queste Istituzioni, entrate a pieno titolo nel dialogo istituzionale e nelle dinamiche dei rapporti economico – sociali, esprimono valori di fondo condivisi nelle moderne società occidentali: si tratta della libertà d’iniziativa economica privata coniugata al libero mercato, della libera concorrenza intesa come terreno di sviluppo delle relazioni dei consociati, della tutela dei diritti individuali ed in specie di quelli dei consumatori. In linea con la scelta di aprirsi al mercato e alle sue dinamiche il legislatore, perciò, ha restituito ad esso significativi settori ma consapevole della necessità, in questi campi, di interventi caratterizzati da una forte elasticità, da approfondite conoscenze tecniche e specialistiche, ha riconosciuto alle Autorità in esame competenze regolatorie per garantire stabilità, protezione di alcuni importanti diritti e livellamento dei campi di gioco nonché di vigilanza affinché il libero gioco della concorrenza sia effettivo. Siffatte competenze, come sottolineato in dottrina 47, d’altra parte, traggono la loro legittimazione dalle stesse norme di produzione comunitaria atteso che la fonte comunitaria tende ad occuparsi prevalentemente della disciplina della funzione di questi organismi demandando quella dell’organizzazione al legislatore nazionale 48. I peculiari compiti riservati alle Autorità unitamente all’indipendenza e alla “signoria della conoscenza dei problemi del settore” 49, suggeriscono, perciò, di ricorrere al principio di competenza in luogo di quello gerarchico per giustificare le loro potestà normative nel quadro delle fonti.

Risolta positivamente la questione attinente all’an occorre, però, affrontare quella relativa al quantum di potestà regolatorio-normativa ammissibile dato che quest’ultima si presenta, sia in linea teorica che pratica, estremamente ampia e di portata generale. Difatti in concreto è dato rinvenire nel genus provvedimenti di varia natura altrimenti definibili come tertiary rules: veri e propri regolamenti rispondenti ai requisiti classici del tipo; atti di regolazione diretti a determinati soggetti ma potenzialmente espandibili; atti di regolazione che si combinano con atti di autonomia privata; atti di impulso per la conclusione di accordi; atti d’indirizzo; segnalazioni; autorizzazioni in esenzione per categorie e fattispecie generali etc. Ne discende l’indefettibile ricerca di un dosaggio della regolazione, magari con limiti procedimentali e modali, o meglio di un equilibrio tra l’intervento regolativo ex ante e quello ex post della disciplina di tutela della concorrenza. In questa direzione occorre trovare “contrappesi” 50 idonei ad evitare il surplus o gli abusi di regolazione affinché il controllo del mercato sia svolto dall’Autorità in un’autentica posizione di neutralità.

Al riguardo un ruolo di primaria importanza può e deve essere assolto dal legislatore sia nazionale che regionale per i rispettivi ambiti di competenza, con l’imposizione di regole tali da mantenere la regolazione entro quei principi e criteri predeterminati che esprimono le “preferenze primarie” dell’ordinamento tra i quali si ricordano quello di certezza del diritto,di tutela dell’affidamento, di effettività della tutela giurisdizionale, di necessaria colpevolezza, di rispetto dell’unità giuridica ed economica della Repubblica ex art 120 Cost ed in ultimo, ma non per importanza, del giusto procedimento.

Secondo questo approccio interpretativo, pertanto, va ribadita la preminenza della legge:  apposite norme legislative dovrebbero disciplinare la materia, fissare l’oggetto, i limiti, i procedimenti, le connesse forme di partecipazione dei privati e le modalità per il corretto esercizio dei poteri normativo/regolativi in esame 51 la cui sussistenza appare indispensabile.

CAPITOLO III

Ricadute applicative dell’atipicità delle Authorities in materia di garanzia del contraddittorio, di partecipazione al procedimento, di diritto d’accesso e di disciplina del rapporto di lavoro dei relativi dipendenti.

Ai fini della comprensione degli approcci dottrinali e giurisprudenziali sulle questioni di seguito illustrate, s’impone, a parere di chi scrive, la preliminare considerazione che allo stato l’intensità della copertura giuridica di un interesse privato nei confronti del potere pubblico non è definibile a priori e sulla base di criteri astratti ma deve essere misurata volta per volta ed in concreto 52. Siffatta premessa metodologica agevola, in effetti, notevolmente l’individuazione della ratio di certe scelte sui cruciali aspetti in esame.

In tema di garanzia del contraddittorio e di operatività dei principi della L 241/90 la giurisprudenza si è pronunciata in più occasioni in termini positivi 53 non solo nei confronti delle amministrazioni indipendenti che svolgono attività amministrativa classica ma anche di quelle che esercitano funzioni tutorie o paragiurisdizionali, avverso a parte della dottrina che le aveva originariamente escluse in ragione della peculiare natura. E ciò in quanto si è preso atto, da un lato, che le disposizioni della legge 241/90, giusta il disposto del suo art 29, sono principi generali dell’ordinamento giuridico e come tali applicabili a tutte le amministrazioni persino a quelle fornite di particolare autonomia costituzionalmente garantita come ad es le Regioni 54  e dall’altro, che la garanzia del contraddittorio è un precetto ineludibile in ogni ordinamento che si prefigga di essere autenticamente democratico.

Considerato che il contraddittorio può realizzarsi secondo tre differenti modelli e cioè come garanzia del diritto di difesa, della partecipazione collaborativa e della rappresentanza degli interessi in relazione al tipo di funzione ed alla struttura delle relazioni giuridiche nelle quali si inserisce il potere 55  non ha fondamento logico ed è inaccettabile giuridicamente qualsiasi deroga.

Tale assunto, d’altronde, risulta implicitamente confermato nelle leggi istitutive delle Autorità, nei regolamenti da esse emanate e nella stessa normativa di  derivazione comunitaria che regola gli specifici settori di attività.

Ad esempio con riferimento alle funzioni tipicamente amministrative il contraddittorio si presenta in termini prevalentemente verticali ed è funzionalmente mirato a tutelare il soggetto destinatario degli effetti dei provvedimenti emanati dalle Autorità anche se non mancano aperture di tipo orizzontale e collaborativo nei confronti di terzi. In molte leggi istitutive delle singole Autorità, nei regolamenti da esse adottati ed in maggior misura nel diritto comunitario figurano disposizioni che confermano o addirittura rafforzano le garanzie previste dalla legge 7.8.90 n 241 o dalle normative specifiche vedi in tema di procedimenti sanzionatori d’ufficio, spesso modellati sulla falsariga della legge 689/81 o di procedimenti nei quali è consentito il contraddittorio orale.

Rispetto, invece, alle funzioni contenziose nel cui esercizio l’Autorità assume il ruolo di arbitro neutrale ed equidistante, il contraddittorio è prevalentemente orizzontale e predisposto a garanzia di tutte le parti private coinvolte, con regole procedurali simili a quelle dei procedimenti giurisdizionali civili. Si ricordano in proposito la disciplina per la risoluzione delle controversie in tema di interconnessione ed accesso alle infrastrutture di telecomunicazione di competenza dell’Autorità per le garanzie delle telecomunicazioni e quella prevista per i reclami, le istanze e le segnalazioni dei consumatori ed utenti nei confronti dei gestori di un servizio.

Nei riguardi, infine, delle funzioni di tipo normativo o regolativo, il contraddittorio ha valenza essenzialmente verticale e funzione collaborativa 56. La partecipazione degli interessati al procedimento è finalizzata a rappresentare gli interessi ed i valori in analogia con quanto avviene in sede legislativa e realizza una sorta di gioco cooperativo tra regolatore e regolati 57. 

Sulla scia dell’esperienza comunitaria e del modello del notice and comment peculiare all’attività di rulemaking delle Agenzie di regolazione statunitensi, le autorità indipendenti nazionali hanno previsto nei propri regolamenti o in via di prassi forme di consultazione preventiva di fronte ad atti normativi e generali, al punto di trasformare l’attività normativa in normazione giudiziaria, nella più completa sintonia con il principio del contraddittorio.

La consapevolezza dell’essenzialità del contraddittorio e l’attenzione ai principi generali desumibili sia dalla legge 241/90 sia dalle normative speciali di settore, sono parimenti alla base delle prese di posizione giurisprudenziali in tema di partecipazione procedimentale e d’istruttoria: riguardo all’istruttoria ed ai termini della stessa, da un lato si è esclusa l’applicabilità delle norme proprie del codice di procedura civile 58e della sospensione dei termini feriali disposta per l’attività giurisdizionale 59 e dall’altro si è affermata la perentorietà dei termini o in alcuni casi la sua predeterminazione in sede di avvio dell’istruttoria 60 e l’indefettibilità della comunicazione di avvio del procedimento al soggetto passivo 61.

 Nel medesimo senso è stato pacificamente riconosciuto il diritto di accesso agli atti, grazie anche all’intervento della legge 3.8.99 n 265 che  ne ha fugato ogni dubbio circa l’ammissibilità in astratto rispetto alle Autorità in esame 62. L’art 23 l 241/90, come sostituito dall’art 4 comma 2 della legge 265/99, in effetti prevede esplicitamente che “il diritto di accesso nei confronti delle autorità di garanzia e di vigilanza si esercita nell’ambito dei rispettivi ordinamenti secondo quanto previsto dall’art 24” 63.

In concreto la giurisprudenza amministrativa ha avuto occasione di pronunciarsi su quasi tutte le questioni inerenti il diritto di accesso: ha riconosciuto la possibilità di ricorrere ex art 25 L 241/90 anche in pendenza del processo amministrativo 64; ha affermato l’illegittimità del diniego laddove l’accesso sia utile o necessario al fine dell’esercizio del diritto di difesa 65; ha preso posizione sui confini tra diritto d’accesso e sfera di efficacia del segreto distinguendo quest’ultimo in personale e reale 66.

 Singolare è, infine, la questione della disciplina del personale delle Authorities. Chiamata a pronunciarsi in merito, la giurisprudenza amministrativa ha optato per una soluzione intermedia ovvero si è riferita sia alle specifiche regolamentazioni di settore sia ai principi sul pubblico impiego universalmente riconosciuti 67.

 In tal modo alle Autorità Indipendenti è stata riconosciuta una peculiare autonomia nella disciplina del rapporto di lavoro dei propri indipendenti che però è più simile a quella ammessa per gli enti autonomi che non a quella del codice civile e delle normative in materia di rapporto di lavoro di diritto privato.

Da ciò è conseguito pertanto che tutti gli atti ed i provvedimenti emanati dalle stesse in materia, contrariamente a quanto è avvenuto nel P.I. dopo la privatizzazione, sono rimasti soggetti al sindacato del giudice amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva.

CAPITOLO IV

Tutela giustiziale

L’esito dell’ardua operazione di ricostruzione della natura giuridica delle Autorità Amministrative indipendenti ha conseguenze di grande rilievo anche in tema di tutela giustiziale.

Il connotato caratteristico della “piena autonomia e dell’indipendenza di giudizio e di valutazione” 68 rispetto sia agli interessi in gioco sia ai tradizionali poteri dello Stato, di primo acchito determina l’impossibilità logico-giuridica di proporre ricorso gerarchico avverso gli atti degli organismi de quo, istituzionalmente superiores non recognoscentes e, nel contempo, nel silenzio normativo, solleva ragionevoli dubbi sull’ammissibilità di ricorsi impropri od in opposizione che, di regola, sono indicati in modo espresso e tassativo.

Questioni di analogo spessore si pongono anche rispetto alla configurabilità del ricorso straordinario al Capo dello Stato e dell’annullamento governativo straordinario ex artt 2 comma 2 lett p della legge 400/1988 e 138 D.Lgs. 267/2000.

Per inquadrare correttamente i problemi, chi scrive ritiene doverose due precisazioni attinenti i due poli del confronto. Innanzitutto, richiamata la distinzione tra autorità amministrative indipendenti “forti” o “pure” e quelle “deboli” o classiche 69 si evidenzia che il “nodo” della sottoposizione o meno ai poteri eccezionali attribuiti al Governo di annullare in via straordinaria gli atti amministrativi e di decidere i ricorsi straordinari anche in difformità dal parere reso dal Consiglio di Stato riguarda soltanto le prime perché solo per esse si avverte la necessità di evitare in assolute ingerenze da parte del controllo statale 70.

In secondo luogo, altrettanto decisiva si presenta la qualificazione della natura giuridica del ricorso straordinario al Capo dello Stato: chi afferma il carattere amministrativo delle decisioni dei ricorsi straordinari71 ne esclude l’esperibilità avverso gli atti di Enti provvisti di peculiari autonomia e poteri mentre all’opposto chi ritiene che assolva ad una funzione analoga a quella giurisdizionale estende tale rimedio a tutti gli atti amministrativi senza limitazioni legate al particolare tipo di Amministrazione che li ha emanati72.

Tutto ciò premesso, ritenute da un lato le autorità amministrative “forti” provviste di un’autonomia analoga a quella costituzionalmente garantita e riconosciuta, dall’altro, la natura amministrativa dei ricorsi straordinari al Capo dello Stato, un’autorevole opzione dottrinaria che si condivide73 conclude nel senso di distinguere le due possibili situazioni.

In particolare, esclusa l’utilizzabilità del potere governativo di annullamento degli atti amministrativi e del ricorso straordinario al Capo dello Stato nei confronti degli atti delle autorità amministrative “pure” se ne ammette il ricorso rispetto a quelli emanati dalle altre autorità indipendenti perché quest’ultime, pur sottratte all’indirizzo del Governo in ragione della loro autonomia, rimangono tuttavia assoggettate ad alcuni particolari poteri di esso.

CAPITOLO V

Tutela giurisdizionale

A prescindere dall’autonomo e successivo problema dell’intensità della protezione accordata alla situazione giuridica del soggetto nei confronti dei “nuovi” poteri dell’amministrazione indipendente ovvero della qualificazione di dette situazioni come diritti soggettivi od interessi legittimi74 è incontroversa, in dottrina ed in giurisprudenza, la ricorribilità giurisdizionale avverso gli atti delle Authorities.

All’accoglimento della tesi estrema secondo la quale gli atti in esame sarebbero sottratti a qualsiasi tipo di controllo giudiziale perché emanati da autorità neutrali che si pongono in sostituzione ed alternativa alla giustizia classica, dopo un contraddittorio procedimentale simile a quello giurisdizionale, ostano molteplici argomenti tra i quali il dato oggettivo che le leggi istitutive di ciascuna Autorità indipendente hanno sempre previsto l’impugnabilità degli atti da queste emanati innanzi al giudice, il contrasto con i principi costituzionali di cui agli artt 24, 103 e 113 Cost che demandano all’autorità giurisdizionale la pronuncia finale sugli atti che incidono autoritativamente in senso sacrificativo sulle posizioni giuridiche soggettive private e la stessa inconfigurabilità di un giudice speciale in sindacale che non sia previsto espressamente dalla Carta Costituzionale.

In un ordinamento democratico ogni forma di potere deve essere fonte di responsabilità ed in questa prospettiva il controllo giudiziario assurge a principale strumento di garanzia atto ad impedire che l’indipendenza e l’autonomia delle autorità indipendenti degenerino in potere arbitrario 75.

 Si evidenzia, altresì, che anche in sede di commissione bicamerale per la riforma costituzionale è stato proposto di prevedere un “controllo giurisdizionale”, sebbene ridotto, consistente nella diretta impugnabilità degli atti delle Authorities  innanzi al Consiglio di Stato, eliminando il giudizio di 1 grado davanti al Tar 76.

 Conformemente a tale assunto la giurisprudenza ha in più occasioni riconosciuto, pur in mancanza di un’esplicita previsione normativa, natura provvedimentale agli atti promanati dalle varie Authorities77 ai fini dell’impugnabilità, ha preteso anche la presenza di un’esplicita motivazione in essi 78 ed ha esteso senza esitazioni alle autorità de quibus il principio della responsabilità della PA per i danni cagionati a terzi per effetto di atti illegittimi o di comportamenti illeciti, così come enucleato dalla nota sentenza Cass Sez Un n 500/99 79.

 Analogamente è stata riconosciuta la legittimazione passiva delle Autorità a partecipare al giudizio d’impugnazione delle proprie decisioni per farvi valere lo stesso interesse pubblico di cui sono garanti in applicazione della regola della necessaria integrità del contraddittorio tra tutti i soggetti interessati 80.

Quanto alla giurisdizione competente, la prevalente dottrina condivide la scelta legislativa favorevole al giudice amministrativo, in antitesi a qualche isolata voce che riteneva preferibile il giudice ordinario, in considerazione del fatto che dette autorità sono state istituite per definire il contenuto e/o disciplinare l’esercizio di diritti fondamentali nei confronti dei quali non può esistere un potere discrezionale ma soltanto uno disciplinato in toto dalla legge 81.

Alla surriferita obiezione si è replicato che 82 il giudice amministrativo non si occupa soltanto dell’esercizio del potere discrezionale ma più in generale dell’esercizio del potere pubblico secundum legem perché è chiamato in ogni caso a prendere in esame la sequenza norma – potere – fatto e non già il semplice rapporto norma – fatto (ciò non esclude che in qualche caso il giudice amministrativo sia chiamato ad esaminare anche il rapporto norma – fatto, come avviene ad es. rispetto all’irrogazione di alcune sanzioni pecuniarie).

La scelta della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, salvi i rari casi di giurisdizione ordinaria, attuata con l’entrata in vigore dell’art 33 del D.lgs. 80/98 e dell’art 4 lett d della legge n 205/00 sembra porre fine alla previgente confusione in tema di tutela giudiziaria causata dalle leggi istitutive delle singole Autorità ed eliminare, nel contempo, il problema di qualificare la posizione soggettiva di fronte agli atti emanati dalle Autorità Indipendenti ai fini del riparto.

Invero l’art 33 del D.lgs. n 80/98, di recente novellato dalla legge 205/00, non si è occupato direttamente delle Autorità Amministrative indipendenti ma lo ha fatto in via mediata perché l’attribuzione al giudice amministrativo della giurisdizione esclusiva su tutte le controversie in tema di pubblici servizi, ivi compresi quelli appartenenti alla vigilanza sul credito, sulle assicurazioni e sul mercato immobiliare, ha coinvolto trasversalmente 83, in chiave ricognitiva o costitutiva, molteplici Autorità Indipendenti competenti in materia di pubblici servizi. Tale norma, se da un lato ha avuto il grande merito di estendere anche nei confronti degli organismi in esame i mezzi di prova del processo civile e segnatamente la consulenza tecnica, particolarmente importante ai fini del sindacato sull’esercizio della discrezionalità tecnica, dall’altro non chiarisce se la disciplina in esame sia estesa anche nei confronti delle Autorità in precedenza soggette alla giurisdizione ordinaria.

Più esplicito appare, invece, l’art 4 della L 205/00 che, per la prima volta ed in modo in equivoco, qualifica le Autorità Indipendenti come amministrative in tal modo confermando che gli atti da esse emanati sono impugnabili innanzi al giudice e sono sottoposti, in linea di massima, alla giurisdizione del giudice amministrativo. Tale norma, in realtà, prevede un processo amministrativo accelerato in taluni settori tra i quali figurano anche quelli interessati dai provvedimenti adottati dalle Autorità Amministrative Indipendenti (così art 23 bis lett d). Ne consegue che anche per i provvedimenti emanati dagli organismi in esame i termini processuali sono ridotti della metà; la discussione del merito è fissata alla prima udienza successiva al termine di trenta giorni dalla data di deposito dell’ordinanza che ha accolto la domanda cautelare; i termini per proporre appello sono di 30 gg dalla data del deposito della sentenza di 1 grado e di 120 gg dalla data della sua pubblicazione 84. Da un attento esame emerge che questa norma ha una valenza prevalentemente processuale perché non si occupa di riparto di giurisdizione ma lo presuppone sulla base di norme stabilite “aliunde” 85.

 Gravano, pertanto, in capo al giudice non solo il problema di verificare la giurisdizione competente ma anche quello di qualificare una determinata entità come autorità amministrativa indipendente o meno. Rilevanza addirittura costituzionale ha, inoltre, la questione relativa ai confini applicativi del regime processuale speciale se cioè esso sia circoscritto ai soli atti e provvedimenti relativi all’espletamento delle funzioni istituzionali o riguardi anche atti e provvedimenti di carattere meramente organizzatorio quali quelli in tema di pubblico impiego 86.

 Siffatti margini d’incertezza causati dal mancato coordinamento delle due normative sin qui esaminate, a parere di chi scrive, potrebbero essere adeguatamente affrontati e risolti con un apposito ed auspicabile intervento legislativo chiarificatore.

Quanto all’intensità ed al tipo di sindacato consentiti al giudice nei confronti degli atti delle Authorities si registra uniformità di vedute in dottrina ed in giurisprudenza. Salvo qualche raro caso in cui l’autorità giudiziaria sembra non tenere nella debita considerazione la specificità del sindacato nei confronti degli atti delle autorità indipendenti con pronunce nelle quali afferma la propria competenza esclusiva 87, sostituisce propri criteri di regolamentazione delle discipline di settore a quelli degli organismi in esame o addirittura integra i poteri ad essi attribuiti 88, spesso prontamente rilevate e corrette dal giudice di 2 grado o adeguatamente motivate 89 il giudice amministrativo prevalentemente effettua verifiche di legittimità ed applica le tecniche di tutela proprie del processo amministrativo 90.

 In particolare, in più occasioni, la giurisprudenza ha precisato che il sindacato giurisdizionale riguarda l’atto ed il relativo procedimento e non già la fattispecie, che è esteso ai vizi di legittimità, senza limiti, anche con riferimento all’eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche ma non a quelli di merito 91 posto che il giudice può solo effettuare un controllo che, sebbene globale, è di “logicità, congruità, ragionevolezza ed adeguatezza del provvedimento e della sua motivazione, di regolarità del procedimento, di completezza dell’istruttoria, di esistenza e di esattezza dei presupposti di fatto posti a fondamento della deliberazione” essendogli precluso in modo assoluto l’apporto di proprie valutazioni di merito.

Di contro alla critica rivolta al tradizionale giudice di legittimità di essere inadeguato a garantire una piena tutela nei confronti delle Autorità 92  il cui agire è contraddistinto da un alto livello di discrezionalità, si sottolinea, al contrario, che il sindacato in esame ha assunto peculiari caratteristiche che lo rendono più rispondente all’attuale fenomeno di sovrapposizione tra regolazione e disciplina antitrust, alla recente normativa comunitaria e all’evoluzione tecnologica dei mercati 93: è rivolto più ad individuare i principi che regolano l’attività delle autorità 94 che non ad una mera verifica di corrispondenza alla fonte di attribuzione del potere; è graduato in relazione alla maggiore o minore neutralità dell’operato dell’Autorità rispetto alle dinamiche del mercato; infine, grazie ai nuovi mezzi istruttori ed in particolare all’utilizzo della consulenza tecnica d’ufficio non si limita all’estrinseco ma tende sempre più a restringere l’ambito del merito insindacabile pur rimanendo un controllo di tipo debole vincolato, nella valutazione del caso concreto, alle regole, latamente opinabili, fissate dalle scienze cd inesatte 95.

Un cenno, infine, va riservato alle tematiche del danno da omessa vigilanza e da illegittimo esercizio di potestà sanzionatoria.

Con riferimento alla responsabilità delle Autorità indipendenti per danno da illegittimo, omesso ed insufficiente esercizio dei compiti di vigilanza e controllo istituzionalmente assegnati non sussistono più dubbi in dottrina e soprattutto in giurisprudenza circa la sua teorica ammissibilità sia per le lesioni procurate direttamente ai soggetti sottoposti all’esercizio delle attività di vigilanza e controllo sia per quelle arrecate ai soggetti tutelati dall’ordinamento ovvero ai consumatori, risparmiatori ed utenti come emerge chiaramente in una recente pronuncia 96 che ha esteso i principi della nota sentenza n 500/99 agli organismi in parola. Nel caso di specie in particolare si è ritenuto che l’omessa vigilanza da parte della Consob ha causato una lesione degli interessi legittimi pretesivi dei risparmiatori coinvolti in operazioni di sottoscrizione di titoli azionari. Riguardo alla relativa giurisdizione, a seguito dell’entrata in vigore dell’art 33 D.Lgs. 80/98 così come modificato dall’art 7 L 205/00 e dell’art 35 dello stesso D.Lgs. 80/98 è stata riconosciuta la competenza esclusiva in capo al giudice amministrativo eccezion fatta per le controversie risarcitorie che concernono il Garante per la privacy ai sensi dell’art 29 Legge n 675/96 demandata alla giurisdizione ordinaria.

Maggiori difficoltà ermeneutiche si rinvengono in tema di danni conseguenti all’illegittimo esercizio di potestà sanzionatoria, dovute al mancato coordinamento tra le norme del D.Lgs. 80/98 e le discipline di settore che prevedono rispetto alle ordinanze – ingiunzione adottate nell’esercizio dei poteri di vigilanza l’impugnazione innanzi al giudice ordinario. In proposito, si segnalano opposti orientamenti giurisprudenziali: da un lato le Sezioni Unite della Cassazione Civile 97 rispetto ai provvedimenti sanzionatori adottati dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, per garantire la massima concentrazione dei giudizi, interpretano il combinato disposto degli artt 31 e 33 D.Lgs. 80/98 a favore della giurisdizione amministrativa in sede esclusiva ritenendo che il riferimento alla legge 689/81 sia limitato alla disciplina di taluni aspetti sostanziali dell’illecito o della procedura d’irrogazione della sanzione o di riscossione; dall’altro la giurisprudenza amministrativa di merito 98 sostiene che il potere punitivo – sanzionatorio non è riconducibile alla nozione di vigilanza e controllo indicata nell’art 33 co 2 lett d del D.Lgs. 80/98 per cui il giudizio avverso una sanzione amministrativa pecuniaria esula dall’ambito applicativo dell’art 34 del D.Lgs. 80/98 e pertiene al Giudice Ordinario 99.

 Siffatta soluzione riduttiva delle potenzialità applicative degli artt. 33 co 2 lett d e 34 D.Lgs. 80/98 è stata, tuttavia, abbandonata dalla recente giurisprudenza amministrativa 100 che ha giudicato la tesi della giurisdizione ordinaria in materia di opposizione a sanzioni pecuniarie o cumulative “un risultato di dubbia ragionevolezza”. E ciò perché legittimerebbe una  situazione contraddittoria in cui il giudice ordinario si occuperebbe delle controversie “… che riguardano la liceità delle condotte dei soggetti privati nell’esercizio di pubblici servizi alla stregua di parametri normativi che, spesso, coinvolgono la valutazione della legittimità e della correttezza degli atti generali e particolari, adottati dalle autorità amministrative di governo del settore” mentre quello amministrativo di “quelle che concernono, puramente e semplicemente, le conseguenze dell’inadempimento di una obbligazione pecuniaria” 101.

CAPITOLO VI

Osservazioni conclusive

Al termine della presente disamina non è possibile, a parere di chi scrive, inquadrare in modo categorico gli organismi in esame come amministrazioni o autorità di altro tipo e, forse, questa empasse è meno decisiva di quanto appaia perché comunque nei confronti dei loro atti esistono attualmente adeguate forme di tutela.

Sorte per regolamentare e proteggere interessi collettivi di rilevanza costituzionale in specifici settori più esposti a potenziali abusi da parte dei poteri forti 102 le autorità amministrative indipendenti in virtù dei peculiari poteri normativi, esecutivi e paragiurisdizionali si presentano invero come una sorta di conferma della ricomposizione della frattura tra giustizia ed amministrazione, tanto nettamente delineata due secoli fa 103.

Riguardo al loro destino, si condivide la tesi favorevole al consolidamento del loro ruolo 104,  attesa l’importanza dei compiti assegnati, ma nel contempo si prende atto che gli sviluppi evolutivi sono decisamente imprevedibili perché gli interventi da parte del legislatore nazionale e di quello comunitario potrebbero essere della più varia natura ed estensione 105.

D’altra parte i significativi poteri di regolazione attribuiti alle autorità in esame prospettano incognite che richiedono adeguati correttivi e nuovi contrappesi istituzionali 106 ed in questo senso pare ispirato un recente disegno di legge che, finalizzato a riordinare l’intero settore delle Authorities, propone maggiori garanzie di contraddittorio e la giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo in unico grado innanzi al Consiglio di Stato.

Parimenti la giurisprudenza amministrativa che finora ha, in linea di massima, assolto onorevolmente il suo compito di giudice generale della legittimità nei confronti delle Autorità Indipendenti affermando il rispetto dei principi generali dell’ordinamento senza mortificare le diversità 107 dovrà, nel silenzio della legge elaborare idonei criteri per individuare le reali autorità indipendenti nonché affrontare e risolvere una latente tendenza, affiorata in alcune pronunce, ad utilizzare acriticamente principi generali applicabili alle amministrazioni pubbliche sottovalutando la complessità delle questioni demandate alle autorità indipendenti o, nella peggiore delle ipotesi ad invadere i loro ambiti con l’imposizione di propri criteri di regolamentazione delle singole discipline di settore 108.