LexItalia.it - DOMENICO ANTONIO GAGLIOTI

Se il diritto è “scienza pratica”, che esamina sub specie facti e sub specie effecti le vicende e le modalità con cui si concretizzano le relazioni intersoggettive, allora il giurista non può esimersi dallo studio dell’informatica giuridica e delle applicazioni della stessa, tanto in riferimento ai rapporti inter cives, quanto in relazione ai rapporti tra lo Stato e i consociati.

Risulta allora utile delineare, sia pur sommariamente, il modo in cui taluni settori della normativa vigente potranno convivere, una volta che il sistema di creazione della firma digitale entrerà a pieno regime. Data l’economia delle presenti riflessioni è d’uopo considerare diversi concetti come dati acquisiti (1). Da un punto di vista normativo, occorre poi precisare che lo status quaestionis si attesta al D.P.R. 28 dicembre 2000 n. 445 (Testo unico sulla documentazione amministrativa), il quale è stato anzitutto modificato dal D. Lgs. 23 gennaio 2002 n° 10 (in riferimento alle diverse species di firma digitale) (2). Da ultimo, dopo l’elaborazione delle nuove regole tecniche dell’AIPA, il Consiglio dei Ministri, con delibera del 31 gennaio 2003, ha approvato uno schema di Regolamento in tema di norme di coordinamento sulle firme digitali a norma dell’art. 13 del D. Lgs. 10/2002 (3).

Inoltre, sebbene obtorto collo, nell’economia del presente lavoro è necessario tralasciare la (pur interessante) problematica circa i diversi tipi di firma digitale (4). Qui di seguito si indicheranno soltanto tre concetti, da cui non si può prescindere per introdurre le successive riflessioni in tema di applicabilità delle tecnologie informatiche ai procedimenti della pubblica amministrazione e, in specie, ai procedimenti concorsuali. Essi sono: teleamministrazione, firma digitale e Rete Unitaria della Pubblica Amministrazione (R.U.P.A.).

In linea generale, il termine teleamministrazione indica l’“amministrazione telematica” e si riferisce essenzialmente all’attività avente pieno valore formale, svolta dalla pubblica amministrazione a mezzo di terminali (o personal computers in prevalente funzione di terminali) collegati ad un centro di elaborazione dati (5).

Il termine firma digitale (suscettibile di numerose specificazioni) (6) si riferisce ad un particolare tipo di firma digitale (7) qualificata basata su un sistema costituito da una coppia di chiavi asimettriche (una pubblica e una privata) che consente all’emittente di una dichiarazione di sottoscrivere e/o cifrare la medesima (così secondo lo Schema di regolamento, art. 1, comma 1, lett. n) (8).

Nella prospettiva globale ogni centro amministrativo è a sua volta inserito in una Rete Unitaria della Pubblica Amministrazione (R.U.P.A.) (9). La realizzazione della R.U.P.A. costituisce momento essenziale nel processo di ammodernamento dell’amministrazione pubblica, in quanto essa consentirà al sistema informativo di ciascuna amministrazione l’accesso ai dati e alle procedure residenti nei sistemi informativi delle altre, nel rispetto della normativa in materia di accesso e limiti ad esso, di segreto e di tutela della riservatezza (in altri termini, consentirà alle amministrazioni di colloquiare tra loro e trasmettere documenti con pieno valore legale) (10).

2. Il bando di concorso e la domanda di partecipazione

Passando ora alla tematica oggetto di disamina, l’art. 97 Cost. statuisce che agli impieghi pubblici si accede mediante concorsi. Sarebbe un fuor d’opera una qualsiasi disamina di tale regola (e delle sue – numerose – eccezioni), mentre occorre soffermarsi sul procedimento che viene delineato normativamente.

I bandi di concorso costituiscono l’incipit del procedimento che porterà gli aspiranti impiegati all’ingresso nel settore del pubblico impiego. In riferimento a ciò, è oramai un dato consolidato quello per cui ciascun ministero e ciascun ente (regioni, province, molti comuni e molti enti istituzionali) siano dotati di proprio sito internet, nel quale viene data pubblicità a tutti i bandi e anche ai provvedimenti inerenti il concorso (11). Già tale aspetto potrebbe far insorgere problematiche di un certo spessore (12).

Tutto questo, peraltro, è “storia”, e pertanto deve essere tralasciato: occorre invece evidenziare che, nel momento in cui si conferisce piena valenza giuridica alla firma digitale (che possiede dunque il medesimo valore legale della sottoscrizione autografa), in tutti i bandi di concorso dovrà consentirsi che anche le domande vengano redatte e presentate mediante strumento telematico. Orbene, in talune selezioni (soprattutto nel settore dell’impiego privato, ove vige uno “statuto” diverso) ciò è consentito, ma qualora, come nel caso dei concorsi pubblici ove è previsto – a pena di esclusione – che ad un documento debba essere apposta la sottoscrizione autentica, soltanto con l’attuazione concreta della firma digitale sia consentito produrre tale documento redatto in forma digitale e, dunque, trasmissibile via internet.

Con la domanda, normalmente, devono essere presentati i documenti previsti dal bando, generalmente previsti a pena di esclusione. E’ noto come nel tempo si sia progressivamente giunti ad una semplificazione del sistema, con beneficio per gli aspiranti concorrenti: con le ultime leggi di semplificazione (13) si ammette infatti un uso sempre più largo delle dichiarazioni sostitutive di documenti precedentemente rilasciati dalla pubblica amministrazione. In questo modo si viene ad operare una migliore semplificazione del sistema, in quanto al certificato dell’amministrazione può sopperirsi con un’autocertificazione.

Le esigenze sottese a tali normative poste ad meliorandum (eliminando tout court una serie di problemi, quali la necessità di recarsi presso gli appositi uffici, con relativo dispendio di tempo e di denaro sia per il richiedente che per gli impiegati preposti al rilascio dei documenti), in verità perdono alquanto di spessore nel momento in cui si introduca la firma digitale e si metta a regime la R.U.P.A.

In dottrina si è osservato come le innovazioni normative di cui si discorre si fondino anche su un bilanciamento di interessi da cui è scaturito un alleggerimento degli oneri a carico del cittadino, ed un appesantimento degli oneri a carico della pubblica amministrazione, la quale dovrà farsi carico di controllare la veridicità delle autocertificazioni (14). Ragion per cui l’introduzione di strumenti di comunicazione telematica consentirebbe alla pubblica amministrazione di non finire “ingolfata” da una serie di procedimenti di controllo delle autocertificazioni.

Peraltro, se è vero che attraverso l’uso di tali sistemi informatici i certificati potranno essere rilasciati in tempo reale dall’amministrazione o dall’ente di riferimento, senza particolari dispendi di tempo e di energie, portando tutto alle estreme conseguenze non potrebbe escludersi, almeno da un punto di vista astratto e di principio (in quanto in via pratica ciò potrebbe apparire eccessivo) operare un’inversione di tendenza, nel senso, cioè, di ridurre l’ammissibilità dell’autocertificazione, come strumento definitivamente sostitutivo del potere certificativo della pubblica amministrazione, dal momento che le esigenze che ad essa erano sottese potranno trovare adeguato soddisfacimento con la creazione della R.U.P.A. Tutto ciò, peraltro, con il vantaggio di evitare sia la necessità dei sopracitati controlli da parte dei pubblici uffici, sia che, anche per questioni bagatellari o per errori più o meno banali, il privato rischi di incorrere nelle sanzioni anche penali previste per autocertificazioni non veritiere (15).

Un ulteriore beneficio del sistema si concretizza in riferimento all’aspetto temporale: è noto, infatti, che le domande di partecipazione al concorso debbono essere presentate entro un determinato termine (di regola di trenta giorni dalla pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale). In riferimento a ciò, la normativa in tema di accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni contenuta nel D.P.R. 9 maggio 1994, n° 487, stabilisce in generale (all’art. 4, comma 4) che l’amministrazione non assume responsabilità per dispersione di comunicazioni dipendente, tra l’altro, “per eventuali disguidi postali o telegrafici o comunque imputabili a fatto di terzi, caso fortuito o forza maggiore”. L’interpretazione del Consiglio di Stato, tanto in sede consultiva (16) quanto in sede giurisdizionale (17), considera, in modo pacifico, il termine di presentazione come perentorio, in piena applicazione della norma, ora delinata, in forza della quale né la forza maggiore né il fatto di terzi possono legittimare la tardiva presentazione della domanda (18).

L’introduzione del sistema della firma digitale e di presentazione della documentazione mediante e-mail (problema che, si ribadisce, trova una soluzione soltanto ammettendo il pieno valore legale della firma digitale) può comportare benefici di non poco momento al problema.

Difatti, normalmente il sistema di trasmissione via e-mail permette di trasmettere la documentazione in tempo reale. In tale ipotesi, pertanto, i disguidi in riferimento alla trasmissione verrebbero ad subire una notevole decurtazione. Inoltre, l’inserimento all’interno del documento, a cura del certificatore, di una marcatura temporale (ossia di un elemento che indica il momento in cui si considera inviato il documento) verrebbe a dare certezza circa il momento in cui il documento stesso viene presentato.

Si consideri comunque che ogni proposta interpretativa deve fare i conti con il dato positivo.

La citata normativa in tema di accesso agli impieghi statuisce (all’art. 4, comma 1) che le domande di ammissione al concorso devono essere presentate personalmente o a mezzo di raccomandata con avviso di ricevimento “...con esclusione di qualsiasi altro mezzo...” Ciò pone la questione se, in base a tale normativa (sia pur interpretata estensivamente), sia possibile presentare una domanda di tal fatta per mezzo della posta digitale, ovvero se sia a tal fine necessario un intervento normativo.

In linea generale l’art. 38 del D.P.R. n. 445/2000 statuisce che tutte le istanze rivolte alla pubblica amministrazione possono essere inoltrate anche per via telematica: ci si chiede allora se sia da comprendervisi anche la domanda di partecipazione ad un concorso.

Occorre, anzitutto, considerare che la disposizione di cui al già citato art. 38, per la quale “tutte le istanze e le dichiarazioni da presentare alla pubblica amministrazioni o ai gestori o esercenti di pubblici servizi possono essere inviate anche per fax o per via telematica”: il dato letterale indica, dunque, la globalità dei modi di interrelazione tra pubblica amministrazione e cittadino. Peraltro tale disposizione ha rango legislativo (provenendo dalla L. n. 127/97) e dunque prevarrebbe sul D.P.R. n. 487/94, che è fonte secondaria.

Ma, anche a voler ritenere che – in un certo qual modo – la disciplina di cui al D.P.R. n. 487/94 sia caratterizzata da un quid di specialità (costituita dal fatto che essa inerisce ad una particolare interrelazione tra amministrazione e cittadino, rappresentata dalla partecipazione ad pubblico concorso) idonea a prevalere sul principio della gerarchia delle fonti, giova comunque far rilevare che, con il D.P.R. n. 445/2000, si definiscono in modo integrale i rapporti amministrazione-cittadino e dunque, anche qualora le fonti in questione fossero di pari rango, prevarrebbe quest’ultimo, che ridisciplina in toto il settore della documentazione amministrativa. Peraltro, l’art. 14, comma 3, del D.P.R. 445/2000 statuisce che “la trasmissione del documento...per via informatica, con modalità che assicurino l’avvenuta consegna, equivale alla notificazione per mezzo della posta nei casi consentiti dalla legge” (19): si è dunque stabilita una piena equivalenza tra “notificazione per mezzo della posta” (dunque per mezzo della raccomandata a/r) e trasmissione telematica del documento. Unica condizione è che si abbiano modalità che assicurino l’avvenuta consegna: con ciò si rinvia, pertanto, alla piena operatività del sistema della firma digitale e della cifratura (20).

A ragion di ciò si potrà quantomeno dubitare – una volta entrato a regime tale sistema – della legittimità di un bando di concorso che non ammetta l’invio telematico della domanda di partecipazione ad un concorso.

Altra questione è, invece, se, in assenza di un intervento espresso del legislatore, si possa delineare l’invio telematico di una domanda come mezzo esclusivo di inoltro della medesima (praticamente capovolgendo il sistema finora esistente): in tal caso, il dato letterale anzitutto, ma anche esigenze rilevanti di tutela della libertà dei cittadini (soprattutto in assenza di una capillare diffusione dei sistemi telematici), inducono ad una soluzione negativa a tale problema: dunque, l’invio cartaceo di documenti, rebus sic stantibus, non potrà venire inibito in sede applicativa.

Quanto or ora delineato in riferimento alla documentazione richiesta può estendersi – per identità di ratio – anche ai concorsi per titoli. Qualora i titoli consistano in pubblicazioni scientifiche (o, più in generale, in documenti non abbisognevoli di sottoscrizione), sarà sufficiente trasmetterli in allegato alla domanda, di tale titolo (ovvero trasmetterne l’immagine, ottenuta mediante scansionatura) (21). Qualora i titoli consistano in documenti amministrativi (il termine “documento” è utilizzato nel significato, ex art. 22 della L. n. 241/90, di supporto che contenga atti amministrativi), sorgerebbe la necessità di trasmettere il documento informatico contenente l’atto amministrativo (pertanto, la certificazione con firma digitale del funzionario addetto al rilascio) (22).

Una volta trasmessa la domanda di partecipazione e gli allegati documentali eventualmente richiesti dal bando (nei termini sopra descritti), si ha la fase inerente l’ammissione o meno al concorso, nella quale i rapporti tra l’amministrazione e i singoli concorrenti possono svolgersi mediante comunicazioni via e-mail. Ragion per cui la comunicazione delle prove scritte, qualora prevista mediante raccomandata a/r da inviare singolarmente ai concorrenti, potrebbe essere sostituita dalla trasmissione dell’atto di convocazione, sottoscritto con firma digitale del funzionario responsabile e trasmesso telematicamente. In questo modo, si conseguirebbe il vantaggio di abbandonare la prassi di indicare la data delle prove scritte con avviso sulla Gazzetta Ufficiale (o su altro bollettino equipollente) avente valore di notifica ai singoli concorrenti. Anche con riferimento a tale aspetto la marcatura temporale farebbe piena prova della data di trasmissione degli atti.

In relazione alla fase “caratterizzante” un concorso, occorre premettere che, rebus sic stantibus, la normativa vigente consente soltanto la redazione tanto delle tracce da parte della commissione (art. 11 D.P.R. n. 487/94), quanto degli elaborati da parte dei concorrenti (ex art. 13, comma 2, D.P.R. n. 487/94) su supporto cartaceo: se ne ricava che, allo stato, non vi è spazio per un significativo innesto immediato delle tecnologie ora indicate (23).

Cosa può riservare il futuro? In riferimento agli adempimenti della commissione, si potrebbe ipotizzare un intervento normativo che statuisca che i commissari possano individuare le tracce, che verrebbero trascritte su un foglio elettronico, e quindi sottoscritte con firma digitale. In tale ipotesi (come anche con riferimento alle prove orali), condizione imprescindibile per la concreta fattibilità di quanto delineato è che, dovendosi constatare all’inizio delle prove l’integrità del plico contenente le tracce, si individuino appositi mezzi tecnici che permettano ai concorrenti di sincerarsi in tempo reale della genuinità dei fogli elettronici.

In riferimento, poi, alla fase di svolgimento degli elaborati, una soluzione potrebbe essere quella di predisporre degli elaboratori elettronici ove i singoli candidati redigano i singoli elaborati: tale soluzione presenterebbe il vantaggio di consentire una più facile ed immediata lettura degli elaborati (evitando così il rischio di difficoltà nell’interpretazione della calligrafia e della prassi per cui, dopo la minuta, spesso i candidati redigono l’elaborato in “bella copia”, con un dispendio notevole di tempo). Inoltre, predisponendo un carattere identico per tutti i candidati, mediante apposito software che impedisca loro di apporre altri segni grafici e mezzi di identificazione, si garantirebbe maggiormente la segretezza. Inoltre, mediante l’utilizzazione di apposito mainframe (24), la commissione e gli organi di vigilanza potrebbero accertare in tempo reale la regolarità dello svolgimento della prova. Non solo: stabilendo che all’ora prevista per la conclusione della prova si abbia il blocco del sistema di videoscrittura, si impedirebbe di avere candidati che continuino a scrivere elaborati fuori tempo massimo (25).

Un ulteriore aspetto non va sottaciuto. La normativa vigente consente l’utilizzo di testi normativi e di codici, da sottoporre ad un previo esame da parte della commissione: è noto, da un lato, che in taluni concorsi è necessario presentare i testi da introdurre con alcuni giorni di anticipo rispetto alla data prefissata per le prove (con dispendio di tempo sia per la commissione che per i concorrenti), dall’altro, come non si possa escludere che vengano così introdotti, per disguidi vari, testi non consentiti, ovvero testi in cui vengano occultati materiali illeciti, etc. Ebbene, mediante la predisposizione e la messa a disposizione di tutta la normativa si eviterebbero i suddetti rischi.

Il problema, peraltro, risiede nell’organizzazione: occorre, da un lato, predisporre strumentazioni utilizzabili dagli utenti, dall’altro, predisporre software con codificazioni tali da impedire di introdurre dati dall’esterno (magari eliminando ogni periferica). Non solo, ma occorrerà accertarsi previamente che nessun elaboratore sia stato manomesso e il programma non sia stato alterato.

Devono, poi, predisporsi gli ulteriori accorgimenti per risolvere in tempo reale tutti i problemi che possono presentarsi: ad es., dovrà dotarsi, qualora non esistesse già, di un idoneo “gruppo di continuità” per prevenire interruzioni di corrente elettrica, ed istituzionalizzare una struttura tecnica che risolva prontamente ogni problema che possa presentarsi in riferimento ai singoli candidati (magari scontando il tempo necessario per la riparazione dal tempo massimo per lo svolgimento della prova).

In riferimento alle prove orali (art. 12, comma 1, D.P.R. n. 487/94) la commissione, individuati i quesiti da porre, li potrebbe riprodurre su un foglio elettronico, sottoscritto con firma digitale e segretato dai commissari. Quindi, i candidati provvederebbero a scegliere direttamente sull’elaboratore il quesito, individuandolo a sorte. La verbalizzazione potrebbe avvenire direttamente su elaboratore (26).

Per far ciò, tuttavia, sarebbe necessario un intervento legislativo, che individui le modalità concrete con cui tutelare, mediante l’uso degli elaboratori elettronici, gli interessi sottesi a quello specifico procedimento. Cosa, tuttavia, da non escludere a priori, atteso che, in definitiva, i problemi principali sono legati all’aspetto organizzativo e non alla teorica ammissibilità di un sistema “moderno”.

La redazione delle prove scritte su elaboratori elettronici può comportare una relativa facilitazione del lavoro di correzione della commissione, in quanto si potrebbe fare in modo di visualizzare su tanti schermi quanti sono i commissari il contenuto dell’elaborato sottoposto a correzione. Ma, anche sotto tale aspetto, ogni beneficio prescinde stricto sensu dall’introduzione dello strumento della firma digitale.

In riferimento, poi, alla valutazione e formulazione dei giudizi, è evidente che essa può essere effettuata soltanto dai commissari e non viene, quindi, “sveltita” dall’introduzione della firma digitale.

Una precisazione risulta, tuttavia, necessaria. E’ nota la problematica sorta in ordine alla necessità o meno di formulare un giudizio sintetico (al di la della mera valutazione numerica) dei singoli elaborati: ora, a ben vedere, qualora si ritenga indispensabile la formulazione di un giudizio, sia pur sintetico, questo non potrebbe venire surrogato dalla formulazione di una sorta di giudizio precostituito per categorie, che costituirebbe una sorta di clausola di stile qualora non si dimostri che essa si riferisca alla valutazione di quel singolo e specifico elaborato (27).

Nella fase concorsuale è sovente prevista la riunione di organi collegiali. In riferimento ad essi è noto che si viene a formare un sub-procedimento, i cui risultati si desumono dal verbale che rimane a loro testimonianza.

A prescindere dalle riunioni dell’organo collegiale, la normativa (art. 15, comma 1, D.P.R. n. 487/94) prevede che di tutte le operazioni e delle deliberazioni della commissione si redige giornalmente un verbale, che deve essere sottoscritto da tutti i commissari e dal segretario.

Il segretario, che cura la verbalizzazione, potrebbe provvedere a redigere il verbale su elaboratore elettronico e quindi il medesimo, eventualmente corretto (nella medesima seduta o in quella successiva) potrebbe essere sottoscritto con la firma digitale dei soggetti anzidetti. Sarebbe, peraltro, sempre possibile formare una copia cartacea del verbale stesso, a disposizione degli interessati, o comunque da utilizzare quando occorra (per es., in sede giurisdizionale, fin quando manchi un sistema che permetta di utilizzare tali strumenti informatici anche in tale sede) (28).

L’art. 15 del D.P.R. n. 487/94 delinea l’iter procedimentale che, successivamente alla correzione degli elaborati e alla valutazione dei titoli, porta alla concreta individuazione dei vincitori del concorso (29). Bisogna ora esaminare anche in questa sede se vi siano margini di operatività per la teleamministrazione e la firma digitale.

In riferimento alla firma digitale stricto sensu, l’eventuale atto di nomina potrebbe essere redatto su elaboratore e, debitamente segnato con firma digitale, trasmesso telematicamente all’interessato.

Anche la precedente fase di approvazione della graduatoria potrebbe prevedere l’utilizzazione del mezzo telematico, con la trasmissione della graduatoria stessa e degli atti relativi all’autorità competente, la quale provvederebbe ad approvarla con proprio provvedimento (debitamente sottoscritto con firma digitale) ed a trasmetterlo alla prima autorità.

Per una sorta di eccesso di zelo, potrebbero non sorgere eccessivi rallentamenti all’azione amministrativa se l’amministrazione inviasse la graduatoria a tutti i partecipanti, nel qual caso si porrebbe, peraltro, il problema circa la effettiva decorrenza dei termini di impugnazione a seguito di disfunzioni del sistema, ragion per cui si potrebbe stabilire di trasmettere gli atti de quibus ai singoli candidati al solo fine di pubblicità-notizia, ferma restando la decorrenza dei termini di impugnazione dalla pubblicazione ufficiale sul bollettino (eventualmente, telematico).

Come si è evidenziato or ora, la formazione della graduatoria avviene secondo l’ordine dei punti della graduatoria complessiva, con l’osservanza, a parità di punti, delle regole di precedenza previste. Quindi, in base al comma successivo, sono dichiarati vincitori, nei limiti dei posti disponibili, i candidati utilmente collocati nelle graduatorie di merito. In altri termini, esaurita la fase più propriamente “discrezionale” consistente nella valutazione degli elaborati, la formazione della graduatoria si basa su una mera sequenza di operazioni aritmetiche (30).

In tale caso è ipotizzabile che, mediante apposito software, la formazione della graduatoria avvenga direttamente da parte dell’elaboratore, che provveda in tal senso ad individuare anche coloro che risultino vincitori del concorso (31). In altri termini, la formazione della graduatoria, che, insieme con l’individuazione dei vincitori, costituisce attività amministrativa, non viene dal computer posta in essere, ma soltanto posta in esecuzione mediante l’esecuzione di istruzioni (a monte) che provengono dall’autorità amministrativa competente e che vengono tradotte in linguaggio macchina ad opera dei tecnici specializzati (ingegneri informatici, programmatori, etc.).

Quanto all’atto di nomina dei vincitori, esso costituisce un provvedimento amministrativo che potrà essere redatto in forma digitale e trasmesso all’interessato mediante mezzi telematici, all’indirizzo telematico che lo stesso abbia indicato in domanda. Ad esso, pertanto, si applica il regime generale degli atti amministrativi in forma digitale.

Quanto finora osservato porta ad un interrogativo conclusivo: l’uso della firma digitale può avvenire simultaneamente all’uso della firma tradizionalmente intesa? In altri termini, si può obbligare il privato a far uso di tali strumenti qualora voglia partecipare ad un concorso? Potrebbe il privato rifiutarsi legittimamente di partecipare ad un concorso allegando la propria incapacità di utilizzare le strumentazioni elettroniche?

Per rispondere è necessario premettere che, nel momento in cui un’amministrazione scegliesse di far uso dei sistemi ora delineati (o di altri equipollenti), dovrebbe abbandonare quasi del tutto la carta, non essendo ammissibile un concorso che avvenga in modo promiscuo (alcuni elaborati su carta e altri su computer).

Senza pretesa di esaurire l’argomento in poche battute (32), si può ritenere, però, che un’imposizione della pubblica amministrazione che stabilisse l’uso delle tecnologie informatiche, nei casi consentiti dalla legge, non verrebbe concretamente ad incidere sulle libertà dei cittadini nel momento in cui vi fosse una diffusione della tecnologia tale da ritenere, secondo l’id quod plerumque accidit, che l’uso delle tecnologie informatiche si sia generalizzato; ciò specie se (soprattutto nella fase operativa) si predisponessero delle strutture di supporto per la soluzione di problemi tecnici per coloro che, nonostante tutto, non avessero dimestichezza con i mezzi de quibus (33).

In conclusione, non si può non evidenziare che, nel momento stesso in cui lo Stato “scende in campo” introducendo atti informatici, firme digitali, etc., si pone il problema del continuo aggiornamento del sistema (soprattutto in relazione all’aspetto della sicurezza), cosa che richiede certamente una profusione di ingenti risorse economiche. Addirittura, l’impiego sempre maggiore di tecnologie informatiche dovrebbe portare a rivedere anche i canoni stessi dell’organizzazione della pubblica amministrazione (34).

D’altro canto, ipotizzare che quest’ultima possa isolarsi dal contesto sociale (ma anche giuridico) esistente a livello ormai mondiale, quasi fosse una monade, è più che utopistico: detto in altri termini, oltre i cittadini, uti singuli, anche lo Stato ha un vero e proprio onere di dotarsi di tali strumenti e di regolamentarne l’uso, sia da parte dei cives, sia all’interno delle pubbliche amministrazioni.

Si pone sovente il problema della sicurezza: come si è però sottolineato in dottrina, una sicurezza assoluta non si concretizza mai: semmai, il problema è quello di porre in essere una sorta di analisi costi-benefici in merito all’introduzione delle tecnologie informatiche (35).

Tutto ciò rimanda ad un’ultima considerazione. A ben guardare, i problemi insiti nell’uso delle tecnologie informatiche derivano dalla forma mentis dei cittadini e, nel caso della pubblica amministrazione, degli amministratori (36). Da qui la necessità di una formazione di base, di una vera e propria alfabetizzazione informatica, momento ormai imprescindibile nella ristrutturazione di un’amministrazione pubblica che si proponga come ente al servizio dei bisogni concreti del cittadino, come ente erogatore di servizi, e in riferimento alla quale risulta sempre più palese la transizione da una realtà agente in chiave di (mera) legittimità ad una realtà che assume come canoni ed obbiettivi del proprio agere (oltre che la legittimità intesa come obiettivo in re ipsa) soprattutto l’efficienza, l’efficacia e, con essi, la soddisfazione degli interessi dei consociati: in ultima analisi, il più elevato grado di benessere possibile per la società.

(1) In relazione ai quali concetti si rinvia alle rispettive sedes materiae (peraltro data, la notevole produzione scientifica sul tema, quelli seguenti costituiscono soltanto dei riferimenti di massima) In riferimento alle diverse tecnologie applicabili si rimanda a R. ZAGAMI, Firme digitali, crittografia e validità del documento informatico, in Diritto dell’informazione e dell’informatica, 1996, n. 1, p. 151 ss.

(2) Con riferimento specifico al D. Lgs. 23 gennaio 2002 n. 10 si rinvia, tra i numerosi commentatori, a P. RICCHIUTO, Solo una coraggiosa revisione della normativa può far uscire dalla Babele della firma digitale, in Guida al diritto, 2002, n. 17, p. 98 ss.

(3) Quest’ultimo reperito sul sito internet: www.interlex.it (sito consultato in data 9 febbraio 2003).

(4) Risulterebbe infatti interessante esaminare se tutti i diversi tipi di firme elettroniche siano compatibili con il sistema che si viene di seguito a delineare.

(5) Così, testualmente, G. DUNI, voce Teleamministrazione, in Enc. Giur, Vol. XXX, Roma, 1993, § 1, e bibliografia ivi citata.

(6) In tal proposito si rinvia, da ultimo, allo Schema di Regolamento in tema di norme di coordinamento sulle firme digitali a norma dell’art. 13 del D. Lgs. 10/2002, cit., e specialmente all’art. 1.

(7) La firma digitale è “l’insieme dei dati in forma digitale allegati oppure connessi tramite associazione logica ed altri dati elettronici, utilizzati come metodo di autenticazione informatica”(così lo Schema di Regolamento cit., art. 1, comma 1, lett. dd).

(8) In riferimento al procedimento di funzionamento della firma digitale si rinvia, tra i tanti, al sito internet: http://utenti.lycos.it/alexfebbo/sezione3/Firmadig.html (consultato in data 31 luglio 2002), ovvero – in merito ad una esposizione giuridica – al sito: www.univelex.unive.it/diritto-commerciale/schede (consultato in data 12 maggio 2002).

(9) Il progetto di una R.U.P.A. è entrato in una fase operativa a seguito dell’approvazione di una Direttiva da parte del Consiglio dei Ministri (il 5 settembre 1995) che recepiva le indicazioni proposte dall’A.I.P.A. al Governo (ulteriori riferimenti sono reperibili nel sito www.aipa.it).

(10) Per ulteriori approfondimenti si rinvia al sito ufficiale dell’Autorità per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione: www.aipa.it.

(11) Del resto anche la Gazzetta Ufficiale, come è noto, viene pubblicata su internet.

(12) La questione si potrebbe porre qualora si rinvengano delle discrasìe tra il bando in formato cartaceo e quello pubblicato su internet. In tal caso si ha da un lato la presenza di un documento originale (in formato cartaceo) il quale dovrebbe fare fede in caso di divergenza tra lo stesso e quanto pubblicato su internet, dall’altro la necessità (nei limiti in cui ciò non comporti ipotesi di illegittimità, ma rientri solo nell’esercizio del potere discrezionale della pubblica amministrazione) di tutelare il legittimo affidamento dei partecipanti al concorso (correlativamente all’onere di diligenza che – senza dubbio alcuno – grava in capo alla pubblica amministrazione), tutela che, nei limiti ora indicati, dovrebbe avere, in sede di bilanciamento, prevalenza. Sull’obbligo, per la pubblica amministrazione (come per qualunque altro soggetto) di rispettare il legittimo affidamento v., ex plurimis, A. SANDULLI, Il procedimento, in Trattato di diritto amministrativo, a cura di S. Cassese – Diritto amministrativo generale, Tomo secondo, Milano 2000, p. 968 ss.

(13) Si veda, solo per citare le ultime, la legge c.d. Bassanini-bis (n. 127/97, cit.) e la normativa di attuazione (ora in buona parte trasfusa nel D.P.R. n. 445/2000), o anche le varie leggi annuali di semplificazione.

(14) In tema v. T. MIELE, Semplificazione della documentazione amministrativa, in G. Panassidi – M. Ferrara – T. Miele – I. Volpe, La documentazione amministrativa – Commento sistematico al Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa (D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445), Milano, 2001, p. 182 ss.

(15) Dal momento che, come si è detto, potrebbe sembrare eccessivo operare una radicale inversione di tendenza (in quanto, almeno per come appare oggi, il sistema dell’autocertificazione si basa su una sorta di maggiore fiducia e responsabilizzazione del cittadino, con correlativa deminutio del ruolo tutore della pubblica amministrazione) e, d’altronde, un ritorno allo status quo ante potrebbe arrecare disagi di non poco momento nell’ipotesi in cui i services delle amministrazioni o degli enti presentassero disguidi, si può mantenere il sistema dell’autocertificazione, eventualmente trasformando le autocertificazioni in documenti temporaneamente sostitutivi delle certificazioni, validi temporaneamente, e cioè fin quando sia difficoltoso richiedere ed ottenere in tempo utile i documenti necessari.

(16) In riferimento, ad es., al settore della Pubblica Istruzione, v. N. DANIELE, La Pubblica Istruzione, 2a ed., Milano, 2001, p. 473, e riferimenti giurisprudenziali ivi citati.

(17) Tra le tante v., sez. IV, 23 giugno 1950, n. 317, in Cons. Stato, 1950, I, p. 170, e sez. VI, 5 dicembre 1956, ivi, 1956, I, p. 1491.

(18) E’ nota in giurisprudenza la tematica dei disguidi cagionati dal servizio postale, i quali vengono risolti in danno dell’utente: in altri termini, se Tizio si serve del servizio postale per presentare un documento e questo, per un disguido, lo consegna fuori termine – a prescindere dalla responsabilità (peraltro anche questa alquanto limitata) del servizio, ciò non rileva ai fini degli effetti del documento. In riferimento a ciò, ex plurimis, v. sez. V, 24 ottobre 1996, n. 1278, in Foro Amm.vo, 1996, p. 2907.

(19) Potrebbe non essere inopportuna un’annotazione di carattere terminologico: nel D.P.R. 445/2000 si parla di “trasmissione informatica” del documento (art. 13). In realtà, sarebbe più corretto utilizzare l’endiadi “trasmissione telematica” ovvero “ considerato che mentre il vocabolo “informatica” indica la “disciplina che studia l’acquisizione, l’elaborazione e la distribuzione delle informazioni tramite l’impiego di strumenti automatici di elaborazione dei dati” (cfr. AA.VV., voce Informatica, in Grande enciclopedia della scienza e della tecnologia, Novara, 1997, p. 603), il termine telematica, come indica anche il prefisso greco “tele-” () che evoca il concetto di “trasmissione a distanza”, indica la “scienza e tecnica dell’integrazione tra sistemi di telecomunicazione e sistemi di elaborazione dati propri dell’informatica” (cfr. AA.VV., voce Telematica, in Grande enciclopedia, cit., p. 1019).

(20) Su tali aspetti v. I. VOLPE, La documentazione amministrativa, in G. Panassidi – M. Ferrara – T. Miele – I. Volpe, La documentazione amministrativa, cit., p. 109 ss.

(21) Ciò, non ponendo problemi di sottoscrizione ma solo di tecnologie idonee a consentire il trasferimento di immagini per mezzi telematici, non configura una particolare novità del sistema.

(22) Fino a qualche tempo addietro, perplessità sarebbero state riscontrabili con riferimento all’obbligo di trasmettere alle autorità preposte il documento in originale (es.: diploma di licenza superiore ovvero pergamena originale di laurea, etc.): in riferimento a tali casi – oramai desueti per il ricorso costante alle autocertificazioni – giova precisare che, in base ai principi generali in tema di atto amministrativo informatico, gli atti redatti su elaboratore, segnati da firma digitale ed inviati telematicamente equivalgono agli originali (e sono atti originali a tutti gli effetti di legge).

(23) Non va, peraltro, confuso con ciò l’aspetto della c.d. preselezione informatica, la quale, peraltro, non comporta la creazione di elaborazioni e neanche la digitazione di testi da sottoscrivere con firma digitale, ma si basa sulla tecnica del c.d. touch-screen (ossia della pressione sul monitor): d’altronde essa era prevista da anni per concorsi con un ingente numero di aspiranti (quali, ad es., i concorsi per uditore giudiziario o per notaio).

(24) Il quale, peraltro, consenta un controllo che però inibisca una lettura diretta degli elaborati da parte dei commissari.

(25) Dal momento che l’elaborato deve rimanere segreto e deve risultare inalterabile da chiunque (non solo nelle more del procedimento, ma anche in seguito) si dovrebbe utilizzare un sistema che permetta di associare la firma digitale ad un documento tale che in futuro non possa essere modificato da nessuno.

(26) Nulla potrebbe impedire, a fini eventualmente probatori, di allegare una riproduzione del colloquio, che sia stato previamente registrato e trasformato in formato digitale.

(27) Il problema è, in verità, più generale e trova riferimento – in sede contenziosa – ai ricorsi gerarchici (o ai ricorsi amministrativi in genere) – laddove la giurisprudenza ammette che la predisposizione di una motivazione predefinita non osti alla validità dell’atto in questione purché risulti che vi sia stata, in riferimento a quel singolo caso specifico, una ponderazione all’esito della quale si sia ritenuto che la motivazione, ancorché predefinita, si adatti al caso de quo.

(28) Può aggiungersi che potrebbero essere utilizzati idonei sistemi di riconoscimento vocale, soprattutto nell’ipotesi in cui taluno dei componenti il collegio chieda che certe dichiarazioni vengano inserite a verbale.

(29) Infatti, ai sensi dell’art. 15, comma 2, cit., la formazione della graduatoria di merito avviene secondo l’ordine dei punti della graduatoria complessiva, con l’osservanza, a parità di punti, delle regole di precedenza previste. Quindi, in base al comma successivo, sono dichiarati vincitori, nei limiti dei posti disponibili, i candidati utilmente collocati nelle graduatorie di merito. La graduatoria è, inoltre, soggetta ad approvazione ed è pubblicata sul bollettino ufficiale dell’amministrazione interessata ovvero all’albo pretorio, per gli enti locali, e di ciò è data comunicazione sulla Gazzetta Ufficiale. Il comma 6 statuisce, inoltre, che dalla data di pubblicazione di quest’ultimo avviso decorre il termine per l’impugnazione della medesima.

(30) Le operazioni ora delineate ed involgenti (come si è peraltro osservato nella nota che precede) ambiti e valutazioni soggettive, possono essere integrate, in casi specifici, da prove di preselezione, anche informatica (ammissibili in base all’art. 7, comma 2-bis del D.P.R. 487/94). Qualora si abbia una preselezione operata mediante l’uso degli elaboratori elettronico, pertanto, quanto delineato nel testo si applica in toto al provvedimento di ammissione alle prove vere e proprie, susseguente all’esito della prova preselettiva automatizzata.

(31) Autorevole dottrina ha sviluppato l’idea di un atto amministrativo a monte, come atto-programma, alla stregua del quale valutare eventuali errori e vizi di illegittimità, che inficino in via derivata gli atti susseguenti: su ciò v. A. MASUCCI, L’atto amministrativo informatico, Napoli, 1993.

(32) Quanto ora delineato involge, infatti, problemi di non poco momento, i quali spaziano dal campo giuridico al campo psicologico, sociologico e anche politico, connettendosi, tra l’altro, alla necessità di prevedere – a livello politico appunto – campagne adeguate di “alfabetizzazione informatica” rivolte ai cittadini (e, in primis, a coloro i quali hanno motivo di interagire in modo pregnante con la pubblica amministrazione).

(33) Inoltre, in relazione anche allo sviluppo, nei vari enti pubblici, degli U.R.P. (Uffici di relazioni con il pubblico) si potrebbe ipotizzare di utilizzare tali strutture per fornire al cittadino – anche in tale sede – il supporto tecnico necessario per risolvere i problemi concreti emergenti. Inoltre, in sede di bando, potrà anche indicarsi che per ogni problema pratico, in tema di invio di documentazione, etc., ci si potrà rivolgere a tali strutture.

(34) Si consideri, ad esempio, le tematiche in termini di implementazione del personale tecnico informatico, ovvero di frequente ricorso agli strumenti dell’outsourcing, e alla corrispondente regolamentazione, etc.

(35) Su tali aspetti v. R. ZAGAMI, Firma digitale e sicurezza giuridica, Padova 2000, e bibliografia ivi citata.

(36) In riferimento a tali problemi, anche psicologici, si rinvia a G. DUNI, voce Teleamministrazione, cit., § 4.1.


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