Abbiamo ricevuto in data odierna (19-4-2000) il sotto riportato articolo dei Prof.ri  Manuel Fernández Salmerón e César Cierco Seira, docenti rispettivamente nella Università di Murcia e nella Università di Lleida (Espagna).

L'articolo, che riguarda la recente riforma del procedimento amministrativo in Spagna, è stato redatto esclusivamente per la nostra rivista ed è stato tradotto in italiano dagli stessi Autori (i quali chiedono venia per gli eventuali errori, che tuttavia non ci sono); tale articolo dimostra in modo concreto ed evidente non tanto il fatto che la rivista è conosciuta e seguita anche all'estero, quanto soprattutto la circostanza che Internet può costituire - specie nell'ottica del processo ormai irreversibile di integrazione comunitaria - uno strumento di confronto e di eventuale omogeneizzazione dei vari ordinamenti. Non a caso, all'articolo è stato dato un taglio comparativistico, che tiene conto anche della legislazione italiana.

Ringraziamo sentitamente i Prof.ri Fernández Salmerón e Cierco Seira per il loro importante ed interessantissimo contributo, leggendo il quale ci si accorge,  sorprendentemente, che i due coautori conoscono molto bene anche il nostro ordinamento e la dottrina italiana (vengono, fra gli altri, citati recenti lavori di Romano Tassone e di Cerulli Irelli, nonchè pareri dell'Adunanza Generale del CdS). L'approfondito articolo implicitamente ci ricorda quindi, sotto questo profilo, che siamo ormai tutti cittadini europei (anche se la nostra pubblica amministrazione rimane, con le sue numerose disfunzioni, italianissima) e che pure noi dovremmo preoccuparci degli altri ordinamenti e degli spunti di riflessione che questi ultimi possono offrire.

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Manuel Fernández Salmerón e César Cierco Seira
(Università di Murcia e Università di Lleida)

Riforma del procedimento amministrativo in Spagna: la Legge 4/1999, del 13 gennaio, di modifica della Legge 30/1992, del 26 novembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común

Sommario: I. Considerazioni preliminari: breve excursus sull’evoluzione storica della regolazione del procedimento amministrativo in Spagna —II. Significato e obbiettivi della Legge 4/1999, del 13 gennaio, di modifica della LAP—III. L’obbligo di concludere i procedimenti amministrativi e gli effetti derivanti dalla sua inadempienza; III.1. L’obbligo di emettere provvedimento espresso in tutti i procedimenti amministrativi —e di notificarlo agli interessati— entro il termine stabilito (art. 42 LAP); III.2. Gli effetti che derivano dal mancato rispetto dell’obbligo di provvedere e notificare entro il termine. In particolare, il nuovo regime del cosiddetto silenzio amministrativo (artt. 43 e 44 LAP). IV. I procedimenti di secondo grado: i ricorsi amministrativi, la revisione d’ufficio e la revoca; IV.1. I ricorsi amministrativi; IV.1.a. Principi generali dei ricorsi amministrativi; IV.1.b. Il recurso de alzada; IV.1.c. Il recurso de reposición; IV.1.d. Il recurso extraordinario de revisión; IV.2. La revisione d’ufficio dei provvedimenti amministrativi e regolamenti nulli; IV.3. La dichiarazione di lesività dei provvedimenti amministrativi annullabili; IV.4. La revoca dei provvedimenti sfavorevoli o ablatori. V. Considerazioni finali.

I. Considerazioni preliminari: breve excursus sull’evoluzione storica della regolazione del procedimento amministrativo in Spagna

La Legge 4/1999, del 13 gennaio, di modifica della LAP, ha introdotto un insieme di misure destinate a rinnovare la regolazione di alcuni tra gli istituti centrali o fondamentali del Diritto Amministrativo spagnolo e, in realtà, di qualsiasi sistema di Diritto Amministrativo in cui le Pubbliche Amministrazioni, nel loro agire, siano soggette alla necessità di seguire un iter procedimentale concreto. Nel corso delle pagine che seguono, tenteremo di illustrare al lettore italiano le maggiori novità della Legge 4/1999; e lo faremo mediante una lettura comparata delle stesse in cui prenderemo a termine di paragone —nella misura del possibile— la situazione attuale nell’ordinamento giuridico italiano, coscienti sì, delle divergenze esistenti tra i due ordinamenti, ma allo stesso tempo spinti dall’arricchimento che sempre si trae dalla conoscenza di realtà diverse.

Prima di intraprendere questo compito di esegesi e commento, e allo scopo di collocare adeguatamente le coordinate della Legge 4/1999, conviene soffermarsi, sia pur brevemente e a grandi linee, sull’evoluzione storica della regolazione del procedimento amministrativo in Spagna [1]; un’evoluzione che rappresenta una pietra miliare per dissipare molti dei dubbi e degli interrogativi che possono sorgere intorno all’ordo productionis degli atti amministrativi. Non bisogna infatti dimenticare che la regolazione del procedimento amministrativo in Spagna gode di una tradizione secolare che trova una delle sue radici più profonde nella Legge di Basi del Procedimento Amministrativo del 1889 (LBPA). La LBPA costituisce il primo testo legislativo europeo che affronta in modo deciso la fissazione di una normativa capace di ricondurre a regole positive il fenomeno della procedimentalizzazione del modo di agire delle Pubbliche Amministrazioni. In questa legge il legislatore spagnolo stabilì un insieme di norme elementari comuni a tutti i procedimenti amministrativi —tra le quali risalta, ad esempio, l’obbligo di concedere udienza agli interessati una volta completata l’istruttoria del procedimento affinché essi potessero apportare al procedimento le allegazioni e osservazioni che stimassero pertinenti [2]— che dovevano essere oggetto di sviluppo nei Regolamenti di procedimento amministrativo emessi da ogni Ministero

I vari Ministeri compirono questa missione approvando i loro rispettivi Regolamenti di procedimento amministrativo, che, con il passare del tempo, furono visibilmente perfezionati. Fino al punto che gli ultimi Regolamenti ministeriali di procedimento amministrativo —e, in particolare, il Regolamento del Ministero di Giustizia del 9 luglio 1917 e il Regolamento del Ministero della Gobernación del 31 gennaio 1947— presentavano uno stadio di crescita avanzato, di modo che non solo venivano sviluppate le basi contenute nella LBPA, ma venivano regolate molte altre istituzioni e figure giuridiche di cui il legislatore del 1889 non aveva tenuto conto —è il caso, ad esempio, del silenzio amministrativo—. Questa circostanza, unita alle disfunzioni causate dal fatto che ogni Ministero dettasse le proprie regole di procedimento —con il conseguente rischio di disparità di trattamento di questioni essenziali come la determinazione dei termini previsti per proporre un ricorso amministrativo— misero in evidenza la necessità di adottare una nuova legge in cui si stabilisse un quadro comune regolatore del procedimento amministrativo dotato di maggiore estensione e profondità di quello offerto dalla LBPA [3].

Nell’interesse di tale obbiettivo, nel 1958 fu approvata la Legge di Procedimento Amministrativo (LPA); una legge che, innanzitutto, cercava di coniugare l’aspetto garantista del procedimento amministrativo con i principi di efficienza e celerità. Di qui che in essa, oltre alla istituzione di misure destinate a garantire il principio di contraddizione e difesa degli interessati, sia dato particolare risalto alla semplificazione, riordino e flessibilizzazione dell’attività amministrativa [4]. Non solo: contrariamente a quanto il suo nomen iuris indurrebbe a pensare, la LPA andava oltre la regolazione degli aspetti basilari del procedimento amministrativo, per affrontare anche questioni legate al regime degli organi amministrativi, la disciplina dell’invalidità degli atti amministrativi, la regolazione delle facoltà di autotutela decisionale della p.a. e il trattamento dei ricorsi amministrativi tra le molte altre materie. Si trattava, quindi, di una legge regolatrice dell’attività amministrativa.

L’alto grado di qualità tecnica della LPA, unito alla chiarezza e alla precisione della sua ordinazione sistematica, riportarono gli elogi della dottrina spagnola, mentre molti degli studi stranieri sul procedimento amministrativo notarono come le disposizioni in essa contenute fossero particolarmente riuscite [5]. Nonostante tutto, gli importanti cambiamenti nello scenario delle Pubbliche Amministrazioni avrebbero necessariamente fatto sentire il loro peso sugli articoli contenuti nella LPA. Infatti, le profonde modificazioni nell’ambito dell’azione degli enti pubblici, e in particolar modo il nuovo panorama che sorge a partire dalla Costituzione Spagnola del 1978 (CE) obbligavano a revisionare alcune delle chiavi di volta che definivano il procedimento amministrativo, e di conseguenza molti degli estremi della LPA. Basti segnalare, a titolo illustrativo, la necessità di adattare la definizione degli interessati nel procedimento amministrativo come conseguenza della rilevanza che acquisisce la partecipazione dei cittadini all’attività dei poteri pubblici e la protezione dei cosiddetti «interessi diffusi»; oppure l’esigenza di plasmare un diritto di accesso ai documenti amministrativi a conseguenza dell’incidenza del principio di trasparenza. Tuttavia, lasciando da parte questi aspetti, la riforma della LPA risultava improrogabile vista l’apparizione di nuove Pubbliche Amministrazioni dotate di autonomia politica. Ci riferiamo, ovviamente, alle Comunità Autonome (Comunidades Autónomas)[6].

            Vista la situazione, la LPA del 1958 sarà sostituita dalla Legge di Regime Giuridico delle Pubbliche Amministrazioni e del Procedimento Amministrativo Comune del 1992 (LAP). La LAP farà fronte al  necessario adeguamento costituzionale della regolazione dell’attività amministrativa, e comprenderà anche alcuni istituti che stavano sbocciando nel contesto europeo —pensiamo, ad exemplum, al contratto di diritto pubblico e alla sua risonanza sulla conclusione convenzionale o negoziata dei procedimenti (vid. art. 88 LAP), o alla previsione di sistemi di arbitraggio per la decisione dei conflitti (vid. art. 107.2 LAP)—. Ebbene, benché la LAP contenga buona parte delle disposizioni già presenti nella LPA —di cui spesso si limita a riprodurre i precetti—, la dottrina scientifica rivelò da subito l’esistenza di numerose anomalie e incongruenze che rispondevano a presupposti chiaramente sfortunati —non tanto nella loro concezione originale, quanto nella loro concretizzazione e sviluppo—. I primi commenti a questa legge non tardarono ad avvertire che, dietro le buone intenzioni enunciate nel Preambolo, si nascondevano gravi lacune nella trattazione di aspetti fondamentali; in particolare, nella regolazione del silenzio amministrativo, dove il regime del silenzio assenso e silenzio rifiuto venivano unificati nella figura dello «atto presunto»; nel sistema dei ricorsi amministrativi, basato sulla soppressione del recurso potestativo de reposición (ricorso facoltativo in opposizione) e sul mantenimento del recurso administrativo de alzada (ricorso gerarchico) —allora denominato recurso ordinario— come presupposto precettivo alla via giurisdizionale; e infine, nel trattamento della responsabilità delle autorità e dei pubblici agenti per i danni causati in occasione del funzionamento dei servizi pubblici, in cui la acción de regreso (azione di rimborso o ripetizione) veniva configurata come uno strumento che poteva venire attivato facoltativamente dall’Amministrazione. In questi ambiti così significativi —e in molti altri che qui non possiamo citare— sorgevano interrogativi che non ottenevano una risposta pacifica dalla regolazione prevista nella LAP.

Stando così le cose, è facile comprendere il clima di inquietudine e turbamento con cui la LAP venne ricevuta dalla maggior parte della dottrina scientifica [7]. Le critiche che si levarono, tuttavia, lungi dal limitarsi a prendere atto dell’assenza di un dibattito e  di una riflessione meditati sulla regolazione di molti aspetti —e ad emettere, per queste ragioni, un giudizio negativo—, segnalavano inoltre quali avrebbero dovuto essere le linee d’azione per un pronto intervento normativo [8]; linee d’azione che hanno trovato eco proprio nella Legge 4/99, in gran misura erede, come abbiamo detto, degli apporti e dei contributi che si erano sviluppati nell’ambito del dibattito scientifico.

II. Significato e obbiettivi della Legge 4/1999, del 13 gennaio, di modifica della LAP

L’obbiettivo fondamentale della Legge 4/99 risiede, quindi, nella correzione delle disfunzioni avvertite nella LAP 1992, fondamentalmente nelle materie che abbiamo appena ricordato (silenzio amministrativo, regime dei ricorsi amministrativi e responsabilità patrimoniale). Ebbene, per raggiungere in modo certo il significato delle modificazioni introdotte dal legislatore, è necessario fermarsi sulla loro ubicazione all’interno di un contesto più ampio di riforma delle Pubbliche Amministrazioni, con il quale dovrà coordinarsi in svariate occasioni; un contesto in cui possono inquadrarsi, come elementi salienti e significativi, la Legge dei Contratti delle Pubbliche Amministrazioni del 18 maggio 1995 (LCAP) —recentemente modificata dalla Legge 53/1999, del 28 dicembre—; la Legge di Organizzazione e Funzionamento dell’Amministrazione Generale dello Stato del 14 aprile 1997 (LOFAGE); la Legge di Organizzazione, Competenza e Funzionamento del Governo del 27 novembre 1997 (LG); la Legge sulla Giurisdizione Contenzioso-Amministrativa del 13 luglio 1998 (LJ) e, infine, la riforma della Legge di Basi del Regime Locale (LBRL) operata dalla Legge 11/1999, del 21 aprile. È facile, pertanto avvertire, come la riforma del procedimento amministrativo non costituisca un pezzo isolato, ma piuttosto si integri in un complesso ingranaggio normativo che intende rinnovare e attualizzare il regime di organizzazione e azione degli enti pubblici sulla base di direttrici comuni di cui, naturalmente, partecipa anche la Legge 4/99.

            Un primo avvicinamento a questo complesso ordito di leggi rivela, come abbiamo detto, la presenza di un insieme di direttrici od orientazioni che ruotano intorno a tre assi fondamentali. In primo luogo, i vari testi appena passati in rassegna hanno un denominatore comune nell’insistente aspirazione ad ottenere una maggiore efficienza e celerità nell’attività delle Pubbliche Amministrazioni —così come nel controllo giurisdizionale della suddetta attività—. Il principio di efficienza acquista così un ruolo da protagonista che si rende percettibile in numerosi ambiti e aspetti: la gestione per obbiettivi, il miglioramento della qualità dei servizi pubblici —recentemente potenziata con la regolazione delle Carte dei Servizi Pubblici[9]—, e il conseguimento di una Amministrazione unica, sono alcuni esempi in cui è possibile apprezzare questa volontà di rendere più agile e flessibile l’apparato amministrativo. Allo stesso modo l’efficienza e la celerità sono mete cui mirano anche le modifiche introdotte dalla Legge 4/99: i cambiamenti operati nell’obbligo di concludere i procedimenti, l’impulso al progetto sportello unico e l’introduzione di mezzi informatici nella gestione amministrativa, sono misure che devono contribuire a una maggiore velocità nello svolgimento dei procedimenti.

            In secondo luogo, il quadro di riforma delle Pubbliche Amministrazioni, trova un’altra delle proprie direttrici più interessanti nella volontà di potenziare decisamente il principio di trasparenza nell’attività amministrativa; una volontà che si intravede anche nella Legge 4/99 in cui, tra altri aspetti che faremo notare a tempo debito, viene stabilito l’obbligo per le Pubbliche Amministrazioni di pubblicare un elenco attualizzato dei diversi procedimenti di loro competenza, indicando il termine massimo di durata e gli effetti provocati dalla mancata decisione entro i termini[10]. E, cosa ancora più importante, l’influsso del principio di trasparenza viene rafforzato dalla sua consacrazione a principio generale che deve guidare i rapporti tra i cittadini e le Pubbliche Amministrazioni[11].

            I principi di trasparenza ed efficienza sono dunque tratti comuni della riforma amministrativa in cui si integra la Legge 4/99. Insieme ad essi, vi è una terza componente che non deve passare inosservata. Infatti, all’interno delle coordinate di base di questa riforma si può notare una crescente attenzione verso l’incidenza del Diritto Comunitario, che sta diventando specialmente rilevante in ambiti come la contrattazione amministrativa, ma che fa anche sentire il suo peso nel quadro dei procedimenti amministrativi[12]. In questo senso la riforma 4/99 contiene, come avremo occasione di verificare, riferimenti espliciti al Diritto Comunitario e all’intervento delle Istituzioni dell’Unione Europea in procedimenti eseguiti da una Amministrazione nazionale. Nello stesso ordine di cose, la Legge 4/99 ha positivizzato i principi di buona fede e fiducia legittima che non sono affatto estranei alla giurisprudenza della Corte di Giustizia delle Comunità Europee (TJCE)[13].

Queste direttrici comuni fissano delle coordinate generiche che interagiscono grazie a un principio o criterio base che attraversa orizzontalmente tutto il regime giuridico delle Pubbliche Amministrazioni e che viene dato dalla considerazione che il cittadino deve essere, a rigor di termini, l’epicentro della riforma amministrativa[14]. In proposito sono illustrative le parole contenute nel Preambolo della LOFAGE, quando indicano che l’Amministrazione Generale dello Stato, attraverso le sue differenti modalità d’azione deve tener presente che il servizio ai cittadini è il principio basilare che ne giustifica l’esistenza e che deve presiedere ad ogni sua attività; e, seguendo un identico criterio, lo stesso Preambolo della Legge 4/99 indica in modo definitivo che i modelli amministrativi devono sempre essere costruiti in funzione dei cittadini e non al contrario[15]. Il cittadino si colloca, quindi, come destinatario ultimo dell’attività amministrativa, e di conseguenza, come punto di riferimento immediato del processo di adattamento e miglioramento delle Pubbliche Amministrazioni.

            Dopo questi accenni al clima di riforma imperante quando apparve la Legge 4/99, siamo in grado di analizzare il contenuto delle modificazioni che incorpora tale testo legislativo. Nei limiti del presente lavoro non possiamo affrontare una per una le modifiche operate da questo testo —compito per il quale non possiamo che rimandare ai diversi commenti e studi sistematici che vengono pubblicati[16]—. Concentreremo invece la nostra attenzione su due ambiti che per la loro trascendenza e la possibile equiparazione al Diritto italiano, possono risultare di speciale interesse per il lettore: la regolazione dell’obbligo di provvedere entro i termini prefissati e gli effetti che derivano dalla sua inadempienza (sezione III) e il regime dei procedimenti di secondo grado (sezione IV). Sia nell’uno che nell’altro caso, la riforma ha avuto un contenuto sostanziale che ha alterato sensibilmente le disposizioni originali della LAP; a questo carattere innovativo bisogna inoltre sommare la possibilità di realizzare un esercizio di comparazione con la situazione che presenta l’ordinamento italiano, ed offrire così alcuni riferimenti che possono risultare interessanti. In ogni caso è necessario insistere sul fatto che la Legge 4/99, lungi dall’esaurirsi in questi aspetti, introduce altre modificazioni, alcune di carattere marginale, —per migliorare o introdurre questioni di ordine tangenziale o, semplicemente, migliorie tecniche nella redazione dei precetti— e altre, invece, incentrate su istituzioni o figure di maggior forza e significato.

L’esame minuzioso e dettagliato di tutta questa serie di modificazioni —si tenga conto che la Legge 4/99 ha riformato, con diversa portata, un totale di quaranta articoli, due disposizioni aggiuntive e la disposizione finale della LAP— come abbiamo già detto, non  può essere intrapreso nell’ambito di questo lavoro. Ad ogni modo crediamo conveniente mettere in evidenza una serie di punti che o per la loro entità, o per la connessione che presentano con gli argomenti che affronteremo in questo lavoro, meritano di essere segnalati:

            a) In primo luogo vogliamo attirare l’attenzione sulla modificazione del regime di delega delle competenze (art. 13 LAP) in cui vengono stabilite due misure fondamentali, e cioè: la possibilità di delegare l’esercizio di una competenza a enti di diritto pubblico vincolate o dipendenti da un’Amministrazione matrice —per favorire la decentralizzazione funzionale—, e la soppressione della limitazione precedentemente stabilita riguardo alla delegazione della potestà sanzionatrice.

            b) È anche stato oggetto di riforma il sistema di computo dei termini amministrativi (artt. 47 e ss. LAP). Riguardo a questa materia, la Legge 4/99 ha modificato radicalmente il panorama delineato dall’entrata in vigore della LAP. Da un lato è ritornata al regime tradizionale, secondo il quale si inizia a contare qualsiasi termine a partire dal giorno seguente alla notifica dell’atto (regola dies a quo non computatur in termino)[17]. Dall’altro, ha eliminato il riferimento al fatto che il computo debba essere realizzato «da data a data» e ha mantenuto una frase trascendentale, secondo la quale se nel mese di scadenza non vi fosse giorno equivalente a quello in cui comincia il computo, si intenderà che il termine scade l’ultimo giorno del mese (art. 48.2 in fine LAP). Come si può notare, la ratio di questa precisazione radica nel fatto ovvio che non tutti i mesi hanno lo stesso numero di giorni, l’aspetto più rilevante, però, è che il legislatore sembra disfarsi definitivamente del calcolo da data a data, nella misura in cui dà a intendere che i termini a mese si concludono, nel mese di scadenza, lo stesso giorno in cui erano cominciati e non il giorno precedente[18].

            c) Seguendo questo breve percorso, dobbiamo mettere in risalto le novità nel regime delle notificazioni (artt. 58 e ss. LAP). Per quanto concerne questo ambito, la più notevole tra le novità introdotte dalla Legge 4/99 consiste nel fatto che, quando la notificazione di un atto deve avvenire presso il domicilio dell’interessato e questo non vi si trovasse, qualsiasi persona presente in quel domicilio potrà farsene carico. Se non vi fosse nessuno che possa ricevere la notifica, tale circostanza sarà annotata e si ritenterà la notifica, una sola volta ed in altro orario, nei tre giorni seguenti (art. 59.2 § 2º LAP). Se neanche in questa occasione risultasse possibile procedere alla notifica personale, essa avrà luogo tramite pubblicazione alternativa nell’albo del comune, nonché sulle gazzette ufficiali corrispondenti, come disposto dall’art. 59.4 e 5 LAP nella sua nuova redazione. Si trattava, del resto, di una disposizione necessaria per evitare le corruzioni finora comuni nella pratica delle notificazioni.

            d) Risulta parimenti interessante l’innovativo regime delle misure cautelari nel procedimento amministrativo (art. 72 LAP), in cui la principale novità consiste nell’introduzione delle cosiddette “misure cautelari provvisorissime”, ossia quelle che possono essere adottate fin da prima dell’avvio del procedimento. Tali misure cautelari, già istituzionalizzate dalla LJ del 1998 in rapporto con l’inattività dell’Amministrazione e le sue azioni materiali costituenti “via di fatto” (art. 136.2), nell’ambito processuale erano già state riconosciute da parte della giurisprudenza prima del 1998 [19].

            e) Vogliamo infine mettere in risalto le modifiche operate nell’ambito della responsabilità patrimoniale delle Pubbliche Amministrazioni —in Spagna, la responsabilità extracontrattuale delle Pubbliche Amministrazioni gode di un trattamento personalizzato contenuto agli artt. da 139 a 146 LAP—. Ebbene, in questo campo, la Legge 4/99 ha nuovamente cercato di porre rimedio ad alcune delle critiche mosse dalla dottrina scientifica: ha introdotto una nuova regolazione ai problemi che suscita la responsabilità concorrente di varie Pubbliche Amministrazioni in uno stesso caso e ha configurato la acción de regreso (azione di rimborso) come un meccanismo che l’Amministrazione dovrà necessariamente attivare per ripetere l’indennizzo contro il concreto servitore pubblico che ha causato il danno [20]. D’altra parte il legislatore ha cercato di precisare —com’è indicato dal Preambolo della Legge 4/99— i casi di forza maggiore che, in quanto tali, esimono l’Amministrazione da ogni responsabilità [21].

III. L’obbligo di concludere i procedimenti amministrativi e gli effetti derivanti dalla sua inadempienza

III.1. L’obbligo di emettere provvedimento espresso in tutti i procedimenti amministrativi —e di notificarlo agli interessati— entro il termine stabilito (art. 42 LAP)

            Il punto di partenza per l’esame del fenomeno del silenzio delle Pubbliche Amministrazioni deve essere fissato nell’obbligo per l’Amministrazione di decidere i procedimenti amministrativi mediante un provvedimento espresso in cui vengano analizzate tutte le questioni in essi sollevate [22]. Il provvedimento espresso deve essere, pertanto, il mezzo normale di conclusione dei procedimenti amministrativi. La Legge 4/99 ha riaffermato quest’obbligo, rendendolo estensibile a tutti i procedimenti amministrativi, indipendentemente dal modo in cui siano stati avviati —d’ufficio o a istanza dell’interessato—. Non è tutto: anche nei casi di prescrizione, caducazione, rinuncia del diritto, abbandono dell’azione, o sopravvenuta scomparsa dell’oggetto del procedimento, sarà necessario che l’Amministrazione concluda il procedimento mediante un provvedimento in cui esporrà la circostanza concreta che ha causato la conclusione del procedimento[23]. Restano eccettuati solo i casi in  cui la conclusione del procedimento abbia luogo grazie all’adozione di un accordo tra l’Amministrazione e gli interessati[24], oppure quando si tratta di procedimenti relativi a diritti il cui esercizio è soggetto unicamente all’obbligo di comunicazione previa all’Amministrazione.

Quest’obbligo di provvedere viene qualificato, com’è ben noto, dalla sua dimensione temporale: l’Amministrazione ha l’obbligo di concludere al procedimento amministrativo mediante un provvedimento espresso, ma deve anche farlo entro il termine stabilito. La determinazione di questo termine costituisce una delle costanti preoccupazioni del legislatore spagnolo —basti ricordare che già nel 1889, la LBPA stabiliva, con carattere generale, il termine massimo di un anno per decidere tutti i procedimenti—, ed è vero che da ciò dipende in buona misura il conseguimento dei principi di celerità ed efficacia nell’attività amministrativa. Lo stesso Preambolo della Legge 4/99 segnala a ragione che un procedimento amministrativo che non sia spedito e breve è difficile che possa essere un’istituzione al vero servizio dei cittadini.

            In conformità con quanto previsto dalla LAP 1992, e in modo molto simile a quanto accade nell’ordinamento italiano, il termine per decidere i diversi procedimenti amministrativi va cercato, in primo luogo, in quanto disposto dalla normativa che regola il rispettivo procedimento. In mancanza di una disposizione specifica al riguardo, l’art. 42.3 LAP si limita a fissare un termine suppletorio di tre mesi —nel caso italiano il termine suppletorio è, secondo quanto disposto dall’art. 2 della Legge 241/90, di trenta giorni—.

La LAP 1992 non stabiliva, quindi, un termine massimo, ma si limitava ad incorporare una regola suppletoria che avrebbe dovuto reggere quando la normativa del procedimento amministrativo non avesse stabilito un termine concreto. Questa impostazione, che rimanda alla normativa ratione materiae la determinazione del termine per provvedere, è sfociata nell’apparizione di norme che snaturano completamente la volontà di accelerare la risoluzione dei procedimenti, incorporando termini che si allontanano notevolmente dai tre mesi fissati dalla LAP in via generale. Una pratica che, come il lettore ricorderà, è anche stata denunciata dal Consiglio di Stato italiano nei pareri emessi in occasione dei Regolamenti attuativi dell’art. 2 della Legge 241/90[25].

            Ebbene, la Legge 4/99 ha corretto questo stato di cose introducendo un termine massimo di sei mesi, che potrà essere escluso mediante una norma con rango di legge oppure mediante una disposizione di Diritto Comunitario[26]. All’infuori di queste due ipotesi, la regolazione del procedimento amministrativo —che in numerose occasioni diventa effettiva per via regolamentare— dovrà adattarsi a questa durata massima di sei mesi.

            A questa importante disposizione si accompagna un’altra novità non meno rilevante: il termine di durata dei procedimenti amministrativi fa ora riferimento, non solo al lasso di tempo di cui l’Amministrazione dispone per adottare un provvedimento espresso, ma anche —e in questo radica la novità— al termine per notificare il suddetto provvedimento agli interessati[27]. In altre parole, il termine per provvedere si traduce ora in un termine per provvedere e notificare il provvedimento con cui si cerca di porre fine a una serie di pratiche ingannevoli consistenti, ad esempio, nell’antedatare un provvedimento simulando poi che si sia tardato semplicemente nella notificazione[28].

Da tutto ciò si deduce la volontà di accelerare il ritmo dei procedimenti, stabilendo un limite massimo di sei mesi e estendendo il termine di durata del procedimento fino al momento della notificazione del provvedimento. Queste due misure aggravano senza dubbio la posizione dell’Amministrazione che si vede obbligata ad un’azione più spedita. Il legislatore, tuttavia, cosciente dell’importanza di quest’obbligo di provvedere e notificare entro i termini, ha voluto precisare in dettaglio gli elementi che devono permettere il calcolo di tale termine —e al tempo stesso addolcisce o compensa, come ha indicato Parejo Alfonso, l’onere che comporta l’obbligare a effettuare la notificazione nel termine previsto per provvedere—[29].

In primo luogo, la Legge 4/99 concretizza il giorno d’inizio nel calcolo del termine (dies a quo) distinguendo a seconda se il procedimento è stato avviato d’ufficio, nel qual caso il giorno iniziale coinciderà con la data dell’atto d’avvio dell’organo competente; oppure a richiesta dell’interessato, considerando in questo caso, che il giorno d’inizio sarà dato non già dalla data di presentazione della richiesta, ma dalla data in cui tale richiesta abbia fatto il proprio ingresso nell’ufficio del registro dell’organo procedente[30].

            In secondo luogo, il legislatore spagnolo, ha previsto un catalogo di azioni procedimentali che si ergono come causa di sospensione del termine. In questo modo, durante lo svolgimento di tali atti, il termine per provvedere —e notificare— si troverà in sospeso, riattivandosi una volta che si sono conclusi[31]. In particolare, le cause di sospensione comprendono le azioni concernenti l’appianamento delle deficienze individuate nell’istanza dell’interessato; l’intervento precettivo di un organo dell’Unione Europea; l’incorporazione di pareri obbligatori e determinanti del provvedimento finale; la realizzazione di prove tecniche e analisi contraddittorie o dirimenti proposte dagli interessati e, infine, la negoziazione con gli interessati per raggiungere un accordo o contratto che permetta di concludere il procedimento amministrativo.

            Una volta delimitati i confini dell’obbligo di decidere i procedimenti e al fine di dare maggior certezza e sicurezza nella sua adempienza, il legislatore spagnolo ha voluto riaffermare la posizione degli interessati nel procedimento amministrativo, incorporando la necessità che essi siano al corrente delle varie incidenze che possono toccare detto obbligo di provvedere e notificare entro il termine stabilito —sviluppando, tutto sommato, il principio di trasparenza nell’attività amministrativa—. Per ciò, la Legge 4/99 ha introdotto l’obbligo di comunicare agli interessati l’avvio del procedimento[32]. L’instaurazione di quest’obbligo è simile alla comunicazione dell’avvio del procedimento prevista all’art. 7 della Legge 241/90, anche se bisogna segnalare che la funzionalità non coincide. Nel caso italiano, la comunicazione dell’avvio del procedimento costituisce il meccanismo fondamentale per garantire l’effettiva partecipazione degli interessati —come ha segnalato la stessa Corte Costituzionale, la comunicazione dell’avvio deve collocare l’interessato nella effettiva possibilità di interloquire[33]—. Nel caso spagnolo, invece, la comunicazione ora introdotta dalla Legge 4/99 sembra destinata a far conoscere all’interessato il termine di cui l’Amministrazione disporrà per provvedere e notificare, nonché gli effetti che deriveranno dall’inadempienza di quest’ultimo. I fini partecipativi e di difesa vengono raggiunti attraverso altri atti endoprocedimentali, in particolare mediante l’udienza agli interessati, che ha luogo una volta terminata l’istruttoria del procedimento e prima che venga redatta la proposta di provvedimento. È d’uopo reiterare, pertanto, che la notificazione d’avvio del procedimento in Spagna è vincolata esclusivamente —o quanto meno fondamentalmente— alla conoscenza del termine del procedimento.

            D’altra parte gli interessati, oltre ad avere la certezza del termine per provvedere e notificare il procedimento amministrativo, saranno informati delle diverse vicende che possono implicare la sospensione del termine, nell’intento, precisamente, di controllarne la durata e l’estensione[34]. Gli interessati disporranno, insomma, di ampi dati per verificare che l’Amministrazione rispetti i tempi procedimentali.

            La regolazione dell’obbligo di provvedere si chiude, infine, con la disposizione di una serie di cautele destinate a rendere flessibile il compimento del termine —compensando, come indicavamo più sopra, i maggiori oneri che vengono imposti all’Amministrazione a conseguenza della nuova disciplina—. In questo senso, si prevede la possibile proroga del termine quando circostanze eccezionali impediscono l’effettiva conclusione del procedimento nel tempo stabilito. Ebbene, tale proroga —bisogna evidenziarlo— è di natura assolutamente eccezionale: essa potrà essere utilizzata solo nei casi in cui l’impiego di mezzi personali e materiali aggiuntivi risulti essere una misura insufficiente per il compimento del termine. D’altra parte, la durata della proroga o ampliamento non potrà superare il tempo previsto inizialmente per la conclusione del procedimento.

In questa stessa linea di flessibilizzazione, viene stabilita la possibilità di praticare una notificazione parziale —ovverosia una notificazione in cui non compaiano tutti i requisiti che l’art. 58.2 LAP esige[35]— la cui unica missione è quella di dare per assolto l’obbligo di provvedere e notificare entro il termine. Tale notificazione agisce come una sorta di «anticipo» (anticipazione) di notificazione in cui, come minimo, si comunica all’interessato il testo integrale del provvedimento adottato[36]. Usiamo il termine «anticipo» perchè, a nostro avviso, è chiaro che il ricorso a questa tecnica non libera l’Amministrazione dal verificare la notificazione integrale nella forma prevista dall’ordinamento giuridico, anche se ormai fuori dal termine stabilito.

Con questo breve excursus delle novità presentate dal nuovo obbligo di provvedere in Spagna, si può notare l’esistenza di una decisa volontà di accelerare lo svolgimento dei procedimenti, garantendo allo stesso tempo, una maggior trasparenza e sicurezza nel suo computo. Nella posizione adottata dal legislatore spagnolo, si sente, però, la mancanza della revisione e del miglioramento di un aspetto che risulta essenziale da tutti i punti di vista. Facciamo riferimento, in concreto, alle conseguenze giuridiche che derivano dall’inadempienza dell’obbligo di provvedere entro il termine e che, al dilà del regime del silenzio amministrativo —che analizzeremo in seguito—, non vengono definite chiaramente. La regolazione stabilita dalla LAP si limita ad indicare che l’inadempienza di tale obbligo darà luogo, eventualmente, all’esigenza di responsabilità disciplinare; una misura insufficiente —per la sua mancanza di precisione e per l’inoperatività pratica— che dovrebbe essere completata dalla disposizione di altre misure destinate a potenziare il rispetto dei termini[37].

In questo contesto, l’ordinamento italiano offre un elemento di riferimento molto interessante nella disposizione contenuta nell’art. 17.1.h della Legge Bassanini uno (Legge 15 marzo 1997, n. 59), secondo la quale diventa necessario che nei casi di mancato rispetto del termine del procedimento, di mancata o ritardata adozione del provvedimento, di ritardato e incompleto assolvimento degli obblighi e delle prestazioni da parte della pubblica amministrazione si stabiliscano forme di indennizzo automatico e forfettario a favore dei soggetti richiedenti il provvedimento. In accordo con quanto disposto nella redazione stessa del precetto, il trattamento del versante temporale del procedimento amministrativo trova nell’instaurazione di una sorta di sanzione monetaria automatica un rimedio che spinga a un maggior rispetto dell’obbligo di provvedere, in modo espresso ed entro il termine stabilito, tutti i procedimenti amministrativi. Anche se su questa disposizione incombono tuttora alcuni dubbi interpretativi[38], è innegabile che essa apra un cammino che potrebbe essere approfondito per delimitare meglio il regime delle irregolarità procedimentali riferite al fattore temporale.

III.2. Gli effetti che derivano dal mancato rispetto dell’obbligo di provvedere e notificare entro il termine. In particolare, il nuovo regime del cosiddetto silenzio amministrativo (artt. 43 e 44 LAP)

            Una volta decorso il termine di cui l’Amministrazione dispone per provvedere e notificare il provvedimento senza che quest’ultimo sia stato adottato, l’ordinamento giuridico prevede una serie di meccanismi tendenti, in ultima istanza, a proteggere gli interessati da questa anomalia o patologia nell’attività amministrativa. Per esporre con chiarezza qual è lo stato di questa questione dopo la modifica apportata dalla Legge 4/99, conviene delineare una distinzione relativa al modo di avvio del procedimento.

a) Procedimenti avviati mediante richiesta dell’interessato. In questi casi, l’inattività dell’Amministrazione nella risoluzione del procedimento comporterà l’entrata in gioco del silenzio amministrativo. La Legge 4/99 ha introdotto una nuova disciplina del silenzio amministrativo che si scosta sensibilmente dal sistema inizialmente delineato dalla LAP nel 1992. Questa nuova disciplina si basa sull’affermazione della necessaria distinzione che si deve compiere tra il silenzio amministrativo assenso e il silenzio amministrativo rifiuto. Mentre il primo acquisisce la considerazione di atto amministrativo, di modo che l’Amministrazione potrà solo annullare gli effetti del silenzio mediante incoazione del procedimento di revisione pertinente[39]; il secondo, ovverosia il silenzio amministrativo rifiuto, costituisce una mera finzione legale (fictio iuris) con effetti processuali, che permetterà all’interessato di attivare i ricorsi previsti dall’ordinamento giuridico per la difesa della sua situazione giuridica, ma che non esime l’Amministrazione dall’obbligo di dettare un provvedimento espresso che metta fine al procedimento amministrativo —e questo anche quando l’interessato abbia già proposto un ricorso contro il rifiuto presunto—[40].

Una volta stabilita questa distinzione fondamentale tra il «silenzio positivo» come atto amministrativo e il «silenzio negativo» come finzione giuridica[41], la Legge 4/99 ha sviluppato il nuovo trattamento di questo fenomeno e a tale fine ha definito, prima di tutto, da che momento preciso si attiva il meccanismo del silenzio. Ebbene, il silenzio opererà dal momento stesso in cui scade il termine per provvedere e notificare il procedimento. Non è quindi necessaria nessuna azione aggiuntiva —nessuna diffida (requerimiento) o avvertimento all’Amministrazione— perché, come abbiamo detto, una volta estintosi il termine, si intende nato il silenzio amministrativo, e da quello stesso momento, esso proietterà la sua piena efficacia.

Questa impostazione rompe frontalmente con la regolazione finora prevista dalla LAP, che era basata sulla considerazione unitaria del silenzio amministrativo come atto amministrativo —la terminologia legale alludeva allora all’atto presunto— e sulla necessità di richiedere una certificazione —di tale atto presunto— affinché il silenzio producesse effetti nei confronti dell’Amministrazione e di terzi; e, al tempo stesso, si approssima al trattamento che effettuava la LPA del 1958, i cui commenti e lavori acquistano, in questo modo, una rinnovata attualità.

Lasciando da parte queste considerazioni e ritornando alle disposizioni contenute nella Legge 4/99, bisogna segnalare che il legislatore ha deciso di mantenere il silenzio amministrativo assenso come regola generale applicabile ai procedimenti avviati mediante istanza dell’interessato. La nuova regolazione, tuttavia, non si limita a mantenere questa regola, ma tenta di rafforzare la sua applicazione rispetto ai risultati dell’attuazione regolamentare della LAP, che avevano dimostrato come la pretesa generalità del silenzio assenso rimanesse un mero enunciato programmatico. Infatti la regolazione settoriale che doveva concretizzare in ogni caso il regime del silenzio amministrativo optava frequentemente per stabilire il carattere di rifiuto del silenzio, in contrasto con la volontà del legislatore che mirava al segno opposto[42]. La riforma 4/99 ha rafforzato l’applicazione del silenzio «positivo», stabilendo che si potrà fare eccezione a questa regola generale solo mediante una norma di rango legale oppure una disposizione di Diritto Comunitario —una formula che, come si ricorderà, è stata anche utilizzata per salvaguardare la virtualità del termine di sei mesi come termine massimo di durata dei procedimenti—[43].

In questo modo, il silenzio rifiuto dovrà essere stabilito per Legge e non, com’era abituale, per via regolamentare. Orbene, la stessa LAP comprende alcuni casi in cui la regola generale del silenzio assenso viene invertita. In concreto, il silenzio dell’Amministrazione dovrà essere inteso come rifiuto nei procedimenti relativi all’esercizio del diritto di petizione di cui all’art. 29 della CE; nei procedimenti il cui accoglimento possa comportare il trasferimento al richiedente o a terzi di facoltà relative al dominio pubblico o al servizio pubblico; e infine, nei procedimenti di impugnazione di atti e disposizioni[44].

Ferma restando la rilevanza di queste eccezioni —che di per se stesse riducono ostensibilmente la portata applicativa del silenzio assenso—, è vero che la preoccupazione del legislatore spagnolo per rendere il silenzio favorevole un’autentica regola di applicazione generale nei procedimenti amministrativi avviati a richiesta dell’interessato, deve essere messa in discussione da un doppio ordine di considerazioni. Da un lato, lo stabilimento, in via generale, di una clausola secondo la quale il silenzio assenso vige, a meno che una norma legale —o disposizione di Diritto Comunitario— disponga il contrario, non è una garanzia sufficiente per evitare che il legislatore settoriale opti infine per enunciare il rifiuto presunto nei procedimenti che regola[45]. Inoltre —ed è qui che si trova lo scoglio principale—, l’applicazione del silenzio assenso non determina una legittimazione incondizionata per l’ottenimento dell’utilità pretesa dall’interessato. Bisogna notare, in questo senso, che l’art. 62 della LAP stabilisce che saranno nulli di pieno diritto gli atti presunti contrari all’ordinamento giuridico attraverso i quali si acquisiscono facoltà o diritti quando non si hanno i requisiti essenziali per il loro conseguimento. Di qui che l’accoglimento presunto delle richieste costituisca un’alternativa, quanto meno discutibile, al trattamento dell’inattività nella risoluzione dei procedimenti caratterizzati dalla complessità dell’istruttoria —sia essa dovuta alla necessità di raccogliere numerosi elementi di giudizio o per la presenza di diversi interessi la cui coniugazione divenga estremamente difficile—. Lungi dall’addentrarci in queste riflessioni —che necessitano di uno studio ex professo—, cerchiamo semplicemente di mettere sul tavolo la presenza di numerosi fattori che fanno dubitare del significato del silenzio asenso come meccanismo al servizio degli interessati, cosí come della sua concreta virtualità pratica[46].

            Per concludere questa sezione, non ci resta che menzionare i possibili mezzi di cui l’interessato si potrà servire per provare l’esistenza del silenzio. Su questo punto la nuova regolazione si limita a segnalare che l’accreditazione del silenzio potrà essere effettuata mediante qualsiasi mezzo di prova ammesso in Diritto[47].

            b) Procedimenti avviati d’ufficio. Nei procedimenti avviati mediante accordo dell’organo competente, anche il regime d’inattività nel provvedere —e notificare— ha subito variazioni di rilievo. Innanzitutto, bisogna evidenziare come il legislatore spagnolo si allontani dalla concezione del silenzio amministrativo come meccanismo indissolubilmente unito ai procedimenti iniziati su richiesta dell’interessato. Questa corrispondenza, che si basa sull’idea che il silenzio in realtà si integra mediante l’accoglimento o il diniego della pretesa avanzata dall’interessato nella sua richiesta, si vede sfumata, come vedremo, dalla nuova regolazione introdotta dalla Legge 4/99; una nuova regolazione che in questo ambito distingue un duplice ordine di casi:

—Da un lato, i procedimenti avviati d’ufficio destinati a imporre un onere o gravame all’interessato o, in generale, a restringere la sua sfera giuridica —v.gr. il procedimento sanzionatore—, in cui la mancanza di un provvedimento espresso in tempo provocherà l’obbligo a dichiarare la caducidad (caducazione) del procedimento e, di conseguenza, l’ordine di archiviare la pratica[48]. La scadenza del termine attiverà in modo automatico la caducazione del procedimento, obbligando l’Amministrazione a dettare un provvedimento che così indica e che ordina, come diciamo, l’archiviazione della pratica.

            —Dall’altro, quei procedimenti —anch’essi avviati d’ufficio— suscettibili di concludersi mediante l’emissione di una pronuncia favorevole alla situazione giuridica dell’interessato —in concreto, indica il contenuto legale, quei procedimenti dai quali potrebbe derivare il riconoscimento o, eventualmente, la costituzione di diritti o altre situazioni giuridiche individualizzate—, nei quali il decorso del termine produrrà non già la caducazione, ma il silenzio amministrativo rifiuto[49]. In questo modo resteranno aperte le porte a una possibile impugnazione di questo presunto rifiuto, mentre l’Amministrazione —in conformità con il regime che già conosciamo— continuerà ad avere l’obbligo di dettare un provvedimento espresso e notificarlo all’interessato.

Si noti, dunque, che il regime stabilito dalla Legge 4/99 nei procedimenti avviati ex officio, parte dalla distinzione tra gli effetti favorevoli o sfavorevoli che possono derivare per l’interessato dalla conclusione del procedimento. È precisamente questo punto a meritare qualche considerazione critica, giacché questa linea divisoria che separa il carattere favorevole o meno del provvedimento è sempre una linea d’apprezzamento soggettivo, e pertanto vincolata alla posizione concreta che l’interessato sostiene nel procedimento amministrativo. Non bisogna dimenticare che, spesso, in uno stesso procedimento possono intervenire vari interessati che possono avere posizioni diverse e anche antagonistiche. È chiaro che, in quest’ultimo caso, il carattere restrittivo o ampliativo del provvedimento sarà in funzione della richiesta che faccia da punto di riferimento.

Stando così le cose, è possibile che in uno stesso procedimento la scadenza del termine si traduca nella caducazione del procedimento per un determinato interessato, e per un altro, invece, nel rifiuto presunto del suo interesse pretensivo. Una tale situazione, com’è facilmente comprensibile, suscita numerose disfunzioni in quanto —non si dimentichi— il regime della caducazione e il silenzio rifiuto differiscono in numerosi aspetti. Lo stesso Consiglio di Stato spagnolo proclamò, nel suo parere sul predisegno di riforma della LAP, le anomalie che questa impostazione avrebbe provocato nei rapporti triangolari. Per questo l’alto corpo consultivo proponeva che, invece di stabilire questa distinzione di regime giuridico in funzione del carattere favorevole o sfavorevole del possibile provvedimento, il regime della mancata conclusione —e notificazione— entro il termine nei procedimenti iniziati d’ufficio venisse unificato mediante l’utilizzo della caducazione[50]. Il legislatore, però, purtroppo a nostro parere, non seguì quest’indicazione.

IV. I procedimenti di secondo grado: i ricorsi amministrativi, la revisione d’ufficio e la revoca

            La materia relativa ai ricorsi amministrativi e, in generale, ai procedimenti detti di secondo grado, intesi come quelli che hanno per oggetto la riconsiderazione o revisione dei propri atti da parte dell’Amministrazione, sia a richiesta dell’interessato o d’ufficio, globalmente sono stati oggetto di una notevole modificazione da parte della Legge 4/99[51].

            All’interno di questa vasta categoria di procedimenti si possono comprendere, nell’ordinamento giuridico spagnolo, i ricorsi amministrativi e i procedimenti di revisione e revoca degli atti amministrativi. Mentre la ratio e il fine dei primi sono fondamentalmente equivalenti nel Diritto italiano e spagnolo —eccetto le normali differenze tipologiche, che studieremo in seguito—, la questione dei procedimenti eseguiti sotto la protezione della cosiddetta autotutela decisoria in senso stretto della Pubblica Amministrazione, presenta notevoli divergenze tra i due ordinamenti. La prima e più importante delle differenze si trova nel fatto che l’ordinamento italiano manca di una disciplina generale intorno ai procedimenti di revisione e di riesame, in quanto questi istituti sono di costruzione eminentemente dottrinale e giurisprudenziale, mentre l’ordinamento spagnolo ne prevede tradizionalmente una regolazione legale organica[52]. Le restanti differenze in questa materia saranno messe in evidenza nel corso dell’esposizione che segue.

IV.1. I ricorsi amministrativi

            Il sistema dei ricorsi amministrativi in Spagna ha subito una modificazione trascendentale ad opera della Legge 4/99, come vedremo immediatamente. In seguito esporremo la disciplina di base dei ricorsi amministrativi ordinari —reposición e alzada— e del ricorso straordinario di revisione —recurso extraordinario de revisión—, così come il regime giuridico di base applicabile a tutti essi, secondo la situazione rimasta dopo la riforma del 1999.

La Legge 4/99 regula tre ricorsi amministrativi fondamentali di comune applicazione a tutte le Pubbliche Amministrazioni: ricorsi de reposición, alzada e revisión. In questa sezione non esporremo, per evidenti ragioni legate alla teleologia del presente lavoro, gli strumenti di impugnazione applicabili a determinati settori, come quello tributario, che restano espressamente esclusi dalla normativa sui ricorsi stabilita dalla LAP[53]. Non esporremo neanche in questa sede il regime giuridico di altri rimedi simili ai ricorsi, ma non interamente asssimilabili ad essi, e che trovano la loro espressione concreta nelle cosiddette reclamaciones previas[54].

            Prima dell’avvento della LAP 1992, l’ordinamento amministrativo spagnolo disponeva di due tipi di ricorsi amministrativi e un cosiddetto “ricorso straordinario di revisione”, che a rigore non era un ricorso, ma un mezzo di rescissione di provvedimenti amministrativi inoppugnabili, ossia, contro i quali non era possibile la proposizione di nessuno dei due ricorsi precedenti, e inoltre, doveva essere basato su motivi tassativi, come vedremo quando lo analizzeremo, al contrario degli altri due, che erano ordinari precisamente perché potevano essere basati su qualsiasi infrazione dell’ordinamento giuridico.

            I ricorsi ordinari erano due, reposición (in opposizione) y alzada (gerarchico). Il loro meccanismo in principio era semplice ed identico a quello italiano. Il primo era un ricorso che doveva essere proposto presso l’organo amministrativo che aveva emesso il provvedimento impugnato, assolvendo materialmente una funzione di conciliazione previa alla via giudiziaria. La sua regolazione era contenuta maggioritariamente nella Legge sulla Giurisdizione Contenzioso-Amministrativa (LJ) del 1956 e si configurava in generale come un ricorso obbligatorio, e pertanto requisito previo per l’ulteriore impugnazione giudiziaria, contro provvedimenti che ponessero fine alla via amministrativa. Tuttavia esso si configurò in certi casi come facoltativo[55]. Anche il recurso de alzada era un ricorso obbligatorio contro atti che non ponessero fine alla via amministrativa (art. 122.1 LPA 1958), ossia, contro atti dettati da organi che avessero un superiore gerarchico, a meno che una norma stabilisse che contro di essi non sarebbe stato possibile alcun ricorso amministrativo.

            La situazione era pertanto molto simile a quella in cui si trovavano il ricorso gerarchico e il ricorso in opposizione nell’ordinamento italiano prima dell’abolizione della loro obbligatorietà da parte dell’art. 20 della Legge TAR del 1971[56].

            La LAP 1992 introdusse una modificazione sostanziale in materia unificando i ricorsi amministrativi ordinari in uno solo, appunto chiamato recurso ordinario, al fine di esaurire la via amministrativa in un solo ricorso[57]. Tale ricorso ordinario non era altro che quello precedentemente denominato recurso de alzada, che veniva ora risolto dall’organo gerarchico superiore a quello che aveva dettato il provvedimento oggetto del ricorso e continuava ad essere configurato come obbligatorio. La nuova Legge comportava perciò l’eliminazione del recurso de reposición, anche a carattere facoltativo. Di conseguenza, gli atti che in precedenza erano sottoposti all’opposizione, dovevano se mai, essere impugnati direttamente in via giurisdizionale. In alternativa al ricorso in opposizione e al suo scopo conciliatore, il legislatore del 1992 introdusse l’obbligo per gli interessati di comunicare all’amministrazione l’interposizione del ricorso giurisdizionale[58].

            L’eliminazione del ricorso in opposizione a carattere facoltativo senza dubbio è stato uno degli aspetti della LAP che ha suscitato più critiche[59]. Infatti, oltre alla perdita di garanzie per l’amministrato —che in questi casi era forzato ad optare per l’accettazione della decisione amministrativa o a intraprendere un ricorso giudiziario sproporzionatamente gravoso nella maggior parte delle occasioni—, la soppressione del ricorso amministrativo ebbe effetti sensibili sugli enti locali, posto che i provvedimenti dei loro organi ponevano sempre fine alla via amministrativa, spodestandoli così dell’unico mezzo che avevano a disposizione per tornare sulle proprie decisioni. Il legislatore del 1992 dimenticò due importanti circostanze: da un lato che la soppressione del ricorso amministrativo come meccanismo di difesa a carattere facoltativo avrebbe incrementato considerabilmente il flusso di ricorsi presso una giurisdizione contenzioso-amministrativa sull’orlo del collasso; dall’altro che, per circostanze di diversa indole, l’Amministrazione locale era quella che presentava meno remore quando bisognava rettificare i suoi atti amministrativi[60].

            Il legislatore spagnolo ha cercato con la riforma del 1999 di correggere questa situazione in conformità con i modelli che la dottrina scientifica aveva suggerito. Tuttavia, la correzione non fu così profonda come sarebbe stato auspicabile. Infatti, benché sia stato recuperato il ricorso de reposición —configurato, però, come ricorso ordinario facoltativo—[61], non si è soppresso tuttavia il carattere obbligatorio del ricorso ordinario che, oltre a recuperare il nomen iuris che già prevedeva la LPA per diventare nuovamente ricorso de alzada, continua ad essere caratterizzato come requisito previo all’accesso giurisdizionale; un aspetto che contrasta con la situazione vigente nell’ordinamento italiano che, in questo campo, è diventato un punto di riferimento per la dottrina spagnola[62].

IV.1.a. Principi generali dei ricorsi amministrativi

            Insieme alla trascendentale eliminazione del ricorso de reposición, la LAP 1992 introduceva la possibilità che il ricorso ordinario potesse venire sostituito in determinati settori, quando la specificità della materia lo giustificasse e in virtù di una norma legale, da altri procedimenti d’impugnazione o reclamo, compresi quelli di conciliazione, mediazione e arbitraggio —art. 107.3 LAP—[63]. La Legge 4/99 ha mantenuto questa disposizione, senza dubbio al fine di dare un impulso definitivo alla via convenzionale per la conclusione di procedimenti amministrativi, come mezzo più efficace per la riduzione della litigiosità contenzioso-amministrativa. Benché la norma dell’art. 107.3 non sia praticamente applicata[64], la legge di riforma ha stabilito un termine di diciotto mesi perché il Governo consegni al legislatore uno o più disegni di legge nei quali vengano regolati i suddetti procedimenti alternativi ai ricorsi ordinari —disp. agg. 2ª—.

            L’elemento oggettivo determinante per distinguere i ricorsi gerarchici e in opposizione consiste nel tipo di atto che può essere sottoposto all’uno o all’altro tipo di ricorso. In questo senso, bisogna tener conto se l’atto pone fine alla via amministrativa o meno, giacché nel primo dei casi, il ricorso pertinente sarà quello in opposizione —o direttamente quello contenzioso-amministrativo—, mentre nel secondo sarà pertinente il ricorso gerarchico.

            Chiamiamo via amministrativa la catena formata dai successivi organi gerarchizzati di un’organizzazione. L’art. 109 LAP, riformato dalla Legge 4/99, segnala quali sono gli atti che mettono fine alla via amministrativa e che, pertanto, in principio possono solo essere impugnati giudiziariamente, a meno che  il privato non decida di proporre contro di essi il ricorso facoltativo in opposizione. La regola generale consiste che pongono fine a tale via gli atti dettati da organi sprovvisti di superiore gerarchico, così come quelli da cui vengono decisi i ricorsi gerarchici —o i procedimenti sostitutivi a cui abbiamo fatto riferimento—. Bisogna ricordare che l’atto mediante il quale si provvede al ricorso gerarchico, non solo mette fine alla via amministrativa, ma che è inoppugnabile in tale via, ossia, contro di esso non è possibile il ricorso facoltativo in opposizione, come chiarisce l’art. 115.3 LAP. Con ciò si conseguono vari obbiettivi: da un lato, si evita che l’interessato debba raggiungere la cuspide dell’organizzazione per raggiungere la via giudiziaria, circostanza che, a proposito, si dava nell’ordinamento spagnolo fino al 1963 mediante la necessità di una doppia alzada; dall’altro la proibizione che l’atto di decisione del ricorso gerarchico possa essere oggetto di opposizione facoltativa, elimina la sterile possibilità che i due ricorsi possano succedersi, possibilità che fu istituzionalizzata nell’ordinamento spagnolo mentre era in vigore la LPA del 1958, che, come abbiamo visto, permetteva l’interposizione facoltativa del ricorso in opposizione contro gli atti risolutivi di altri impugnati.

            Con alcune modifiche di scarsa importanza introdotte dalla Legge 4/99, l’art. 110 LAP contempla i requisiti minimi che deve avere l’istanza di proposizione di qualsiasi ricorso[65], mantenendo la regola antiformalistica consistente nel non considerare rilevante l’errore dell’interessato nella qualificazione del ricorso, sempre che dalla domanda di interposizione si possa dedurre il suo vero carattere. Infine la Legge 4/99, coerentemente con l’introduzione del ricorso in opposizione, ha confermato l’eliminazione del requisito della comunicazione previa all’Amministrazione in caso di impugnazione giudiziaria degli atti amministrativi, che già aveva effettuato la LJ 1998.

            Una delle novità più rilevanti introdotte dalla Legge 4/99 in materia di ricorsi amministrativi, consiste nel nuovo regime di sospensione degli atti amministrativi impugnati —art. 111 LAP—. La regola generale in materia è che l’interposizione del ricorso amministrativo —anche se lo stesso si può dire del ricorso giurisdizionale—, salvo che una norma stabilisca il contrario, non sospenda automaticamente l’esecuzione dell’atto impugnato[66]. Come già disponeva la redazione originaria della LAP, quando la norma non dispone espressamente la sospensione automatica dell’atto, l’organo competente per la decisione del ricorso potrà accordarla a seconda se intervengono o meno determinate circostanze.

            In primo luogo, essa potrà essere concessa solo quando l’esecuzione può causare danni di impossibile o difficile riparazione (art. 111.2.a LAP), oppure quando l’impugnazione si basa su una delle cause di nullità di pieno diritto dell’art. 62.1 (art. 111.2.b LAP). Se intendiamo che ciò che la norma persegue è l’intervento dei due elementi classici di cui bisogna tener conto per l’adozione di misure di sospensione —periculum rei e fumus boni iuris—, bisogna concludere che, perché l’organo decreti la misura, non sarà sufficiente la mera allegazione da parte dell’interessato di una causa di nullità, bensì bisognerà ricercare, anche se in modo preliminare, la consistenza di detta causa[67]. Se interviene qualcuna delle cause appena menzionate, l’organo potrà solo sospendere l’esecutività dell’atto previa ponderazione, sufficientemente ragionata, del danno che la sospensione causerebbe all’interesse pubblico o a terzi, e il danno che si causa al ricorrente a conseguenza dell’efficacia immediata dell’atto impugnato (art. 111.2 LAP).

            La Legge di riforma mantiene una misura certamente favorevole all’interessato, consistente nel fatto che l’efficacia dell’atto impugnato si intenderà sospesa (silenzio assenso) se, decorsi trenta giorni da quando la richiesta di sospensione fa il proprio ingresso nell’ufficio del registro dell’organo decidente, questo non avesse ancora emesso provvedimento espresso al riguardo (art. 111.3 LAP)[68].

            Per il resto la norma permette che l’organo competente, nel momento di pronunciarsi sulla sospensione, possa adottare delle “contromisure”, ossia misure cautelari necessarie ad assicurare la protezione dell’interesse pubblico o di terzi e l’efficacia del provvedimento o atto impugnato. Tra le suddette misure si trova la cauzione o garanzia sufficiente, la cui prestazione da parte dell’interessato è obbligatoria nel caso di atti dalla cui sospensione potrebbero derivare danni di qualsiasi natura (art. 111.4 LAP).

            Ma la vera novità della Legge 4/99 in materia di sospensione dell’atto impugnato, consiste nella possibilità di prolungare la sospensione, accordata nel procedimento di ricorso, oltre la via amministrativa, sempre che vi sia la misura cautelare e che i suoi effetti si estendano alla via contenzioso-amministrativa. Se l’interessato propone ricorso giudiziario contro l’atto sospeso e richiede all’organo giurisdizionale la sospensione dello stesso in via processuale, quest’ultima avrà effetto fintanto che il Giudice o Tribunale si sarà pronunciato sulla richiesta di sospensione.

            Essendo il ricorso amministrativo uno dei tanti procedimenti, ad esso saranno applicabili le norme e l’iter a tutti comuni, soprattutto quelle relative all’istruttoria (artt. 78-86 LAP). Tuttavia, e dato che si tratta di un procedimento che ha per oggetto la revisione di un procedimento già concluso, la realizzazione di nuovi atti procedimentali logicamente sarà limitata. Al riguardo, la LAP dispone che il tramite di udienza agli interessati sarà precettivo nella via di ricorso solo quando intervengono certi requisiti: quando si debbano considerare nuovi fatti o documenti non presenti nel procedimento originario o se sono comparsi nuovi interessati al ricorso. In qualsiasi caso, i documenti o fatti nuovi, o semplicemente il ricorso, a seconda dei casi, saranno trasmessi agli interessati, entro un termine non inferiore ai dieci giorni e non superiore a quindici, affinché possano presentare le memorie scritte e i documenti che ritengano opportuni.

           Il provvedimento del ricorso potrà adottare tre contenuti essenziali: dichiarare l’inammissibilità del ricorso, accoglierlo o rigettarlo. Quando l’invalidità dell’atto deriva da un vizio di forma che impedisce dettare un provvedimento nel merito, verrà ordinata la regressione del procedimento al momento in cui fu commesso il vizio, a meno che tale vizio possa essere convalidato in conformità con la norma corrispondente. Infine vengono stabilite due misure cautelari di notevole importanza: la necessità per la pronuncia del ricorso di essere congruente con tutte le questioni suscitate nel procedimento, siano esse state allegate dagli interessati o meno; nonché la proibizione espressa della reformatio in peius, secondo la quale in nessun caso il ricorso può aggravare la situazione iniziale dei ricorrenti.

IV.1.b. Il recurso de alzada

            Abbiamo già fatto riferimento alla natura e alla meccanica di base di questo ricorso. Adesso passiamo ad analizzare sommariamente alcune delle norme specifiche che lo regolano.

            Dal punto di vista soggettivo, benché il ricorso de alzada venga risolto dall’organo gerarchico superiore a quello che adottò l’atto impugnato, la LAP permette che esso possa essere proposto presso l’organo che dettò l’atto impugnato, nel qual caso esso dovrà rimetterlo all’organo competente entro dieci giorni, accompagnandolo con una relazione e una copia del procedimento, in quanto la norma stabilisce la responsabilità diretta in caso di inadempienza di questo dovere (art. 114.2 LAP).

            In congruenza con il nuovo regime del silenzio amministrativo introdotto dalla Legge 4/99 e con l’intensificazione delle garanzie dell’amministrato nei confronti dell’inattività formale delle Pubbliche Amministrazioni, l’art. 115 LAP stabilisce differenti termini per la proposizione del ricorso gerarchico, a seconda che l’atto contro il quale si ricorre sia espresso o presunto. Nel primo caso, il termine è di un mese; nel secondo di tre. Trascorsi questi termini senza che vi sia stata presentazione di ricorso, il provvedimento viene considerato inoppugnabile a tutti gli effetti. Come abbiamo detto in precedenza, il provvedimento tramite il quale si risolve il ricorso gerarchico è inoppugnabile in via amministrativa, nella misura in cui non è suscettibile di nessun altro ricorso amministrativo ordinario —mentre lo è di ricorso straordinario di revisione, nel caso sia pertinente (art. 115.3 LAP)—, ed è solo possibile proporre contro di esso il ricorso giurisdizionale. Nel caso di non interposizione di ricorso gerarchico entro i termini, l’atto originario diventa inoppugnabile a tutti gli effetti, vale a dire che, trattandosi di un ricorso obbligatorio ai fini dell’interposizione dell’ulteriore ricorso giurisdizionale, in tal caso l’atto non potrà più essere impugnato giudiziariamente e sarà quindi inoppugnabile in via amministrativa senza che sia possibile interporre ricorso giurisdizionale, in altre parole, sarà inoppugnabile nelle vie amministrativa e giudiziaria.

            L’Amministrazione dispone di un termine legale di tre mesi per provvedere e notificare il ricorso. In caso che il provvedimento espresso non sia dettato e notificato entro tale termine, il senso del silenzio sarà di rifiuto, in applicazione della regola dell’art. 43.2 LAP. Tuttavia, il silenzio avrà significato «positivo» se interviene il caso eccezionale previsto all’art. 43.2. § 2º LAP, ovverosia, quando non si provveda espressamente entro i termini al ricorso gerarchico proposto contro un precedente silenzio «negativo».

  IV.1.c. Il recurso de reposición

            Così come accadeva con il ricorso gerarchico, passiamo ad esporre alcune peculiarità del ricorso in opposizione. Questo ricorso facoltativo impedisce che la via giudiziaria possa essere avviata fin tanto che tale ricorso sia stato deciso espressamente o sia stato rifiutato per silenzio; silenzio di significato «negativo» che nel caso del ricorso in opposizione avverrà sempre in quanto l’eccezione al silenzio «negativo» nell’ambito dei ricorsi contemplata dall’art. 43.2 § 2º LAP, comprende solo il ricorso gerarchico.

Anche il termine per l’interposizione del ricorso in opposizione è diverso a seconda che l’atto oggetto del ricorso sia espresso o fittizio: rispettivamente uno e tre mesi. Dato che il ricorso in opposizione è facoltativo, una volta trascorso il termine corrispondente senza che esso sia stato interposto, l’atto diventa inoppugnabile in via amministrativa, e l’unica possibilità che resta aperta è quella del ricorso contenzioso-amministrativo o, in caso fosse pertinente, il ricorso straordinario di revisione, senza che sia possibile, come già stabiliva la LPA 1958, proporre lo stesso ricorso contro la decisione dell’opposizione. Il termine massimo per provvedere e notificare il ricorso in opposizione è di un mese.

IV.1.d. Il recurso extraordinario de revisión

            Come è già stato anticipato, il cosiddetto ricorso straordinario di revisione è un mezzo autonomo di rescissione di provvedimenti inoppugnabili, che può essere proposto solo quando interviene una delle circostanze che la LAP stabilisce in modo tassativo. Questo rimedio è il riflesso di un meccanismo di analoga funzionalità esistente, con identica denominazione e motivi simili, in tutti gli ambiti giurisdizionali spagnoli e mediante il quale si può “richiedere —per alcune cause specifiche e tassative— la «riapertura» di un processo precedente già terminato, e una nuova analisi di un provvedimento giudiziario che, per definizione, risulta inattaccabile: la sentenza passata in giudicato”[69]. Anche se in alcune occasioni si è dubitato della loro giustificazione, i motivi per i quali può essere proposto, come vedremo in seguito, presuppongono un lodevole esempio di anteporre la giustizia materiale del caso alla certezza giuridica che implica il carattere essenzialmente inattaccabile di certe decisioni.

            Il ricorso di revisione, da non confondersi con l’omonimo procedimento che andiamo ad analizzare, può essere proposto contro atti inoppugnabili in via amministrativa, cioè quelli contro i quali, per qualsiasi motivo, non sia possibile nessun ricorso amministrativo ordinario. La redazione originale della LAP 1992, consentiva questo ricorso contro gli atti che esauriscano la via amministrativa o contro i quali non sia stato interposto ricorso amministrativo entro il termine, essendo stata adottata dalla Legge di riforma una formula più semplice e comprensiva.

            Il ricorso di revisione deve essere proposto e deciso dallo stesso organo amministrativo che aveva dettato l’atto e per una delle cause indicate all’art. 118.1 LAP: 1ª che nel dettare il provvedimento si fosse incorsi in un errore di fatto, che risulti dai documenti facenti parte del procedimento; 2ª che compaiano documenti di valore essenziale per la decisione della questione che, anche se posteriori, mettano in evidenza l’errore del provvedimento impugnato; 3ª che sul provvedimento abbiano influito essenzialmente documenti o testimonianze dichiarate false da una sentenza giudiziaria con forza di giudicato, anteriore o posteriore a quel provvedimento; 4ª che il provvedimento fosse stato dettato a conseguenza di una prevaricazione, corruzione, violenza, macchinazione fraudolenta o altra condotta perseguibile e così sia stato dichiarato in virtù della sentenza giudiziaria passata in giudicato.

            I termini per la proposizione del ricorso variano a seconda del motivo addotto dal ricorrente; se si tratta del primo, il termine sarà di quattro anni; negli altri casi il termine sarà di tre mesi a partire dalla conoscenza dei documenti o da quando la sentenza giudiziaria è diventata inoppugnabile. La LAP dichiara espressamente la compatibilità di questa via con i procedimenti di revisione d’ufficio e di rettificazione di errori materiali, di fatto o aritmetici previsti dalla legge stessa.

            Infine la LAP prevede la possibilità che venga accordata l’inammissibilità del ricorso in limine litis, senza altre formalità, quando esso non è fondato su una delle cause menzionate sopra, così come nell’ipotesi che ricorsi sostanzialmente uguali fossero stati rifiutati nel merito. In caso di dichiarazione dell’ammissibilità, l’organo competente dovrà pronunciarsi nel merito della questione provveduta dall’atto impugnato. Per il resto, il legislatore fa entrare in gioco in questa materia il silenzio «negativo», di modo che, trascorsi tre mesi senza che sia stato dettato o notificato alcun provvedimento espresso nel procedimento del ricorso di revisione, esso si intenderà rifiutato, e per l’interessato resterà aperta la via giurisdizionale contenzioso-amministrativa.

IV.2. La revisione d’ufficio dei provvedimenti amministrativi e regolamenti nulli

            La revisione è un procedimento formalizzato mediante il quale la Pubblica Amministrazione, al dilà delle vie di ricorso, torna sui propri atti favorevoli agli interessati (atti accrescitivi) per motivi di legalità e, se pertinente, li annulla o li dichiara lesivi dell’interesse pubblico e li impugna presso la giurisdizone contenzioso-amministrativa.

            All’interno del genus della revisione regolata al Capitolo I del Titolo VII LAP, l’art. 102, riformato dalla Legge 4/99, prevede la revisione di atti e disposizioni nulli di pieno diritto, cioè incorsi in uno dei casi citati all’art. 62.1 e 2 LAP[70]. Il Diritto Amministrativo spagnolo cerca di distinguere chiaramente due specie di invalidità negli atti amministrativi: la nullità radicale e l’annullabilità, stabilendo un elenco di vizi che danno adito alla nullità e configurando, invece, l’annullabilità con carattere aperto[71]. A differenza degli atti amministrativi, l’unica invalidità in cui possono incorrere i regolamenti nel Diritto spagnolo è la nullità radicale, siano essi interessati da vizi di procedimento o di contenuto. Le ragioni per cui è stata stabilita una sanzione così severa in rapporto alle norme dell’Amministrazione sta, tra altre di notevole trascendenza, nella redazione stessa dell’art. 62 LAP, che separa chiaramente i regimi di invalidità degli atti e dei regolamenti[72]. Tutto ciò, fermo restando che la regola generale d’invalidità per gli atti amministrativi sia l’annullabilità, mentre la nullità si pone come categoria di applicazione tassativa[73].

            L’oggetto della revisione sono atti amministrativi favorevoli agli interessati che abbiano posto fine alla via amministrativa o non siano stati tempestivamente impugnati, nonché disposizioni generali[74]. Il concetto stesso di atto favorevole merita un breve commento. Praticamente fino alla LPA 1958 non venne riconosciuta legalmente all’Amministrazione spagnola la possibilità di revisionare ex se i suoi stessi atti dichiarativi di diritti per motivi di legalità. Essa era obbligata, se voleva eliminarli, a dichiararli lesivi degli interessi pubblici e ad impugnarli ulteriormente presso la Giurisdizione amministrativa, di modo che il principio generale era quello dell’irrevocabilità degli atti dichiarativi di diritti, mentre vi era una regola implicita intorno alla più o meno libera revocabilità degli atti non dichiarativi di diritti o ablatori[75]. La LPA 1958 introdusse la possibilità di revisionare d’ufficio, e quindi di annullare, gli atti dichiarativi di diritti che incorressero in vizi di nullità o annullabilità —in quest’ultimo caso con infrazione manifesta della legge—, mentre per i restanti atti favorevoli invalidi restava la necessità di ricorrere al processo di lesività. La LAP 1992 confermava questa possibilità di revisione degli atti dichiarativi di diritti nulli e gli annullabili con infrazioni gravi[76]. Come vedremo, la possibilità di revisione di atti favorevoli annullabili è stata eliminata dalla Legge 4/99, che, in relazione a questo tipo di atti, ha mantenuto unicamente la possibilità di ricorrere al processo di lesività.

Per quanto riguarda l’iniziativa del procedimento, essa può provenire sia dalla stessa Amministrazione autrice dell’atto o della disposizione, nel qual caso si parla propriamente di revisione d’ufficio, sia dagli interessati, attraverso quella che è stata denominata azione di nullità. Tuttavia, nel caso delle disposizioni generali, l’iniziativa potrà essere solo dell’Amministrazione, in quanto la Legge 4/99 non ha previsto la possibilità di esercitare l’azione di nullità[77].

Questa facoltà può essere esercitata in qualsiasi momento, anche se si deve tener conto dei limiti stabiliti all’art. 106 LAP[78]. La possibilità di esercitare sempre la facoltà di revisione, sia d’ufficio o per esercizio dell’azione imprescrittibile da parte del privato, è conseguenza dell’impossibilità di rimediare ai vizi di nullità con il mero scorrere del tempo (regola quod ab initium nullum est, tractu tempore convalescere non potest); orbene, la possibilità di agire contro gli atti nulli in qualsiasi momento viene ricondotta unicamente a questa via, di modo che l’allegazione di un vizio di nullità attraverso un ricorso amministrativo dovrà essere condotta entro i brevi termini di scadenza previsti per la sua proposizione[79].  

Per quanto riguarda il procedimento da seguire nella revisione, esso sarà il procedimento comune regolato al Titolo VI della LAP, nonostante che la Legge di riforma abbia soppresso il rimando a tale procedimento contenuto nella redazione originaria dell’art. 102.2 LAP. Sarà comunque precettiva l’udienza agli interessati ai sensi dell’art. 84 LAP. Più problematica si presenta invece l’udienza agli interessati al procedimento di revisione di regolamenti, a causa della rilevanza generale che generalmente hanno le loro norme, cosa che può rendere impraticabile l’udienza a tutti i singoli interessati, nei termini previsti dall’art. 84[80].

Per procedere all’annullamento è necessario il parere favorevole del Consiglio di Stato o dell’organo autonomico equivalente. Il riferimento all’equivalenza dell’organo consultivo regionale con il Consiglio di Stato è stato ugualmente introdotto dalla Legge 4/99. Si tratta, in ogni caso, di una questione polemica in cui si verifica una tensione tra le potestà di auto-organizzazione delle Comunità Autonome e la necessità di garantire agli amministrati uguale trattamento davanti a tutte le Pubbliche Amministrazioni, vera ratio del procedimento comune regolato dalla LAP 1992, secondo quanto consta espressamente nell’art. 149.1.18ª CE[81].

Nel caso della revisione di disposizioni generali, data la diversa redazione dell’art. 102.2 LAP —dove si dice “potranno”, invece di “dichiareranno” a cui fa riferimento l’art. 102.1 LAP riguardo alla revisione degli atti—, si è inteso che non vi è vincolo al parere dell’organo consultivo, di modo che anche se questo è favorevole all’annullamento, l’Amministrazione può decidere di non annullare il regolamento. La Legge 4/99 ha introdotto il vincolo al parere favorevole dell’organo consultivo in relazione alla revisione degli atti amministrativi e, introducendo espressamente la revisione delle disposizioni generali, sembra aver disposto il carattere ostativo, e non vincolante, di tale parere, di modo che, contrariamente a quanto accade con la revisione degli atti, in cui l’Amministrazione dovrà imperativamente annullare in caso di parere favorevole, quando si tratta di regolamenti, il suo annullamento sarà possibile, anche se non obbligatorio, solo in caso di parere favorevole. Riguardo agli atti intendiamo che non è possibile, pertanto, che emesso il parere consultivo favorevole alla nullità, l’Amministrazione decida di non dichiararla[82].

Per quanto concerne gli organi che, in ogni Amministrazione, sono competenti per la revisione, in quella dello Stato bisogna ricorrere alla disp. agg. 16ª LOFAGE, in cui si attribuisce detta competenza agli organi gerarchicamente superiori a quelli che emisero l’atto oggetto di revisione —salvo l’eccezione logica del Consiglio dei Ministri su cui ricade la competenza di revisionare i propri atti—. Viene così accantonata la possibilità per l’Amministrazione dello Stato che la revisione sia condotta dallo stesso organo che aveva emesso l’atto[83]. Riguardo alle Comunità Autonome, bisognerà attenersi alle loro norme sul governo e l’amministrazione che, in talune occasioni, contengono un regime di competenze non speculare rispetto a quello dello Stato[84]. Nel caso degli enti locali, la competenza spetta all’organo di natura assembleare (pleno), come stabilito all’art. 110.1 LBRL.

La Legge 4/99 introduce ex novo nell’art. 102.3 la possibilità che l’organo competente per la revisione possa, senza bisogno di chiedere il parere consultivo, dichiarare motivatamente in limine litis l’inammissibilità delle richieste di revisione in tre casi: quando non siano basate su una delle cause di nullità di cui all’art. 62 LAP, quando manchino manifestamente di fondamento o quando fossero state rifiutate nel merito richieste sostanzialmente uguali.

Per quanto riguarda la prima delle cause di inammissibilità, un’interpretazione eccessivamente rigorosa non pare conveniente. Se la revisione è un procedimento eseguito sotto gli auspici della potestà di autotutela dell’Amministrazione, il cui scopo sta, al dilà delle concrete posizioni soggettive dei singoli, nel vincolo al principio della legalità e la depurazione oggettiva delle illegalità a beneficio della comunità[85] e se, inoltre, intendiamo come nota caratteristica della nullità il suo riguardare beni giuridici riconducibili alla nozione di “ordine pubblico”, ossia di notevole trascendenza per l’interesse generale, dovremo per forza concludere che il mero appellarsi dell’interessato a un vizio altro che quello di nullità, non può esimere l’Amministrazione dal dovere di indagare l’effettiva natura del vizio allegato, sebbene esso non sia riconducibile, in virtù del solo contenuto formale dell’esposto dell’interessato, a una delle cause indicate all’art. 62.1 LAP[86]. Contro il provvedimento di inammissibilità si potranno proporre i ricorsi pertinenti, in quanto si tratta di atti endoprocedimentali qualificati[87].

L’art. 102.4 LAP prevede la possibilità di risarcire i danni causati ai privati come conseguenza dell’annullamento degli atti o disposizioni, sempre che intervengano i requisiti che la stessa LAP esige per la determinazione della responsabilità extracontrattuale delle Pubbliche Amministrazioni —artt. 139.2 e 141.1—, cioè: danno effettivo, valutabile economicamente e individualizzato in relazione a una persona o ad un gruppo di persone, nonché la provenienza della lesione obbligatoriamente da un danno che il soggetto non abbia il dovere giuridico di sostenere secondo la legge. Si avverte infine che potranno sussistere gli atti inoppugnabili emessi in applicazione di un regolamento annullato per questa via, cosa che costituisce una novità solo parziale della Legge 4/99. Tale precisazione si trovava infatti già nell’art. 120 LPA 1958, benché la legge di riforma la introduca per la prima volta in sede di revisione. Ci soffermeremo ora su queste due precisazioni.

Per quanto concerne la determinazione dei risarcimenti pertinenti in caso di annullamento dell’atto o disposizione, si è inteso che essi possono essere sia quelli che spettano in funzione delle lesioni causate dall’atto o dalla disposizione nulli, sia quelli pertinenti in ragione dell’annullamento dei suddetti atti o disposizioni. Sembra infatti che la Legge si limiti a fare riferimento a questa seconda possibilità, ma l’inclusione di un ultimo inciso relativo alla sopravvivenza degli atti inoppugnabili emessi in applicazione di una disposizione annullata avallano questa interpretazione[88].

La questione della sussistenza degli atti inoppugnabili emessi sotto la vigenza di un regolamento annullato, non è una questione del tutto indiscussa nell’ordinamento spagnolo, fondamentalmente a causa delle ripetute ambiguità del legislatore, che, in un primo momento equiparò la deroga e l’annullamento, almeno in quanto a effetti[89]. Inoltre, le soluzioni legali a questa situazione non sono identiche rispetto a tutte le istanze con competenze di annullamento di norme, per cui non è possibile stabilire un criterio uniforme. Si tratta quindi di una vexata quaestio, il cui studio dettagliato non è opportuno in questa sede[90].

L’art. 104 LAP stabilisce la possibilità di sospendere l’esecuzione dell’atto quando da essa potessero derivare danni difficili o impossibili a ripararsi, misura che si deve intendere estesa ai procedimenti di lesività di atti annullabili e, forse a maggior ragione, a quelli di revoca di provvedimenti sfavorevoli o ablatori, e che già si trovava nella redazione originaria della LAP.

Quanto agli effetti della mancanza di provvedimento espresso, l’art. 102.5 LAP dispone che il termine per decidere il procedimento è di tre mesi. Su questo punto la riforma ha inciso in modo sensibile. Prima che essa venisse attuata, la mancanza di provvedimento espresso entro il termine aveva sempre come conseguenza il silenzio rifiuto, indipendentemente dal modo di avvio del procedimento. Dopo la riforma, in caso che l’Amministrazione non avesse provveduto espressamente entro quel termine, se il procedimento era stato avviato d’ufficio —in ogni caso quello avente per oggetto disposizioni generali—, si verificherà la caducazione del medesimo; se invece fosse stato avviato ad istanza dell’interessato, si intenderà che è stato rifiutato per silenzio. Anche se tale precetto non fa riferimento alla notificazione, ma al provvedimento, come momento a partire dal quale bisogna intendere che si è verificato il silenzio, consideriamo che sia da applicarsi la nuova disciplina introdotta al riguardo dalla Legge 4/99, e pertanto sarà la mancanza di notificazione —non di provvedimento— in quei tre mesi a determinare la formazione del silenzio.

Infine, contro il provvedimento che conclude il procedimento di revisione, sia esso espresso o fittizio, si potrà proporre il ricorso amministrativo o contenzioso-amministrativo, a seconda dei casi. Su questo punto la Legge 4/99 ha eliminato il riferimento della redazione precedente all’impossibilità di ricorrere tale provvedimento in via amministrativa, mentre era possibile farlo in via giursdizionale. In questo modo adesso, a seconda che l’atto tramite il quale si provvede alla revisione esaurisca o meno la via amministrativa, si potrà sollevare contro lo stesso ricorso facoltativo in opposizione o contenzioso-amministrativo, oppure ricorso gerarchico rispettivamente.

IV.3. La dichiarazione di lesività dei provvedimenti amministrativi annullabili

            Nonostante abbiamo incluso la dichiarazione di lesività degli atti annullabili all’interno della categoria generica della revisione, e che lo stesso abbia fatto la legislazione spagnola sul procedimento dal 1958 in avanti —e faccia oggi la LAP dopo la riforma—, in senso stretto, la revisione di atti annullabili non esiste più dopo la Legge 4/99. Precedentemente ad essa e dal 1958, la Pubblica Amministrazione poteva revisionare entro un termine di quattro anni, e quindi annullare, gli atti dichiarativi di diritti viziati che infrangessero gravemente norme di rango legale o regolamentare. Se l’Amministrazione voleva eliminare quelli che non la infrangevano in tal modo, invece, doveva procedere, entro lo stesso termine di quattro anni, a dichiarali lesivi dell’interesse pubblico e a impugnarli ulteriormente presso la Giurisdizione contenzioso-amministrativa[91]. In questo modo la legge di riforma torna al regime precedente alla LPA 1958, che partiva dal principio generale dell’irrevocabilità degli atti favorevoli invalidi, ad eccezione di quelli che fossero stati nulli a radice. In seguito alla Legge 4/99, nei confronti degli atti annullabili favorevoli resta solo quest’ultima possibilità offerta dal processo di lesività, indipendentemente dalla gravità dell’infrazione commessa dall’atto annullabile. Questo procedimento per la dichiarazione di lesività viene regolato all’art. 103 LAP. Prima di passare ad esporre il regime del processo di lesività conviene fare alcune precisazioni sulla revisione degli atti annullabili ora eliminata.

            Il procedimento di revisione di atti annullabili che regolava la LAP 1992, presentava una fisionomia molto simile alla revisione degli atti nulli. Esso poteva essere avviato d’ufficio da parte dell’Amministrazione o a richiesta dell’interessato ed era obbligatorio il parere del Consiglio di Stato o, nel caso, dell’organo consultivo della Comunità Autonoma. Ma la LAP introdusse modifiche importanti in questa materia in rapporto alla disciplina del 1958. Eliminò così il carattere ostativo del parere dell’organo consultivo, relegandolo a una funzione meramente precettiva; introdusse la possibilità di avvio del procedimento su istanza dell’interessato —introducendo così una sorta di “azione di annullabilità” che poteva essere esercitata in un termine molto superiore a quello dei ricorsi— e ampliò le possibilità della revisione, a scapito del processo di lesività, agli atti annullabili dichiarativi di diritti che infrangessero “gravemente norme di rango legale o regolamentare”, quando la redazione della LPA 1958 limitava tale revisione agli atti che infrangessero “manifestamente la legge”. La maggior parte di queste modifiche furono criticate dalla dottrina[92].

            Questa e altre circostanze, come la dichiarata intenzione di equiparare nella materia le posizioni di Amministrazione e amministrato[93], hanno deciso il legislatore del 1999 a eliminare la revisione di atti annullabili, mantenendo esclusivamente la possibilità di dichiararli lesivi dell’interesse pubblico e la sua ulteriore impugnazione presso la Giurisdizione contenzioso-amministrativa.

L’oggetto della dichiarazione di lesività sono atti amministrativi “favorevoli” viziati di annullabilità, ossia incorsi in uno dei casi di cui all’art. 63 LAP[94]. La precedente redazione dell’art. 103 LAP esigeva come presupposto della revisione o dichiarazione di lesività di atti annullabili che essi fossero “dichiarativi di diritti”. Questo cambiamento terminologico presenta conseguenze significative a beneficio delle garanzie dell’amministrato nei confronti dell’esercizio delle facoltà di autotutela dell’Amministrazione. Con la precedente redazione, se l’atto era favorevole all’interessato, ma non riconosceva a suo favore un diritto soggettivo, poteva essere liberamente revocato dall’Amministrazione secondo l’art. 105 LAP[95]. A partire dalla riforma del 1999, si deve ritenere che qualsiasi atto favorevole invalido, riconosca esso o meno un diritto soggettivo al singolo, può solo essere sottoposto a uno dei procedimenti formalizzati previsti agli artt. 102 e 103 LAP. La revoca, come vedremo, resta riservata ai provvedimenti ablatori o sfavorevoli.

L’iniziativa del procedimento spetta in questo caso solo alla Pubblica Amministrazione. Detto procedimento sarà quello comune, in quanto l’art. 103.2 in fine LAP esige l’udienza precettiva di quanti compaiano come interessati. Anche se questa precisazione può in un certo modo essere considerata superflua, la giurisprudenza era venuta qualificando la dichiarazione di lesività come un atto interno, in cui non era precettiva l’udienza all’interessato, che già disponeva della possibilità di allegare quanto stimasse conveniente nell’ulteriore processo giurisdizionale[96].

Così come accadeva con la revisione d’ufficio di atti nulli —e specialmente di disposizioni generali, che non possono essere considerate oggettivamente come atti favorevoli né sfavorevoli—, la necessità dell’udienza agli interessati in tutti questi procedimenti —indipendentemente dal loro modo d’avvio—, intendendo per interessati sia coloro che sono beneficiati dall’atto o regolamento revisionato, sia chi abbia un interesse legittimo alla sua eliminazione, non trova un regime interamente simmetrico e coerente nella previsione della caducazione come conseguenza dell’inattività dell’Amministrazione durante il termine massimo stabilito per la dichiarazione espressa della lesività. In altre parole, la caducazione, come dichiarazione di effetti meramente procedimentali, impedisce che gli interessati, a cui era stata data udienza e che avevano un interesse nell’eliminazione dell’atto o norma, possano ricorrere. Ciò altro non è che la decisione tacita dell’Amministrazione di non annullare l’atto o disposizione o di non dichiararlo lesivo dell’interesse pubblico[97].

            Il termine per poter dichiarare lesivo un atto annullabile, è di quattro anni dalla sua emissione —art. 103.2 LAP—, estremo in cui la riforma non ha introdotto alcuna modifica. Tuttavia, prima della Legge 4/99, la revisione in senso stretto degli atti annullabili che infrangessero gravemente norme legali o regolamentari, poteva avere luogo una volta espirato il termine di quattro anni dell’emissione dell’atto, dato che il suddetto termine si riferiva all’avvio del procedimento e non alla sua conclusione[98]. Infine, una volta avviato il procedimento, il termine massimo per provvedere sarà di tre mesi; decorsi infruttuosamente i quali si verificherà, come abbiamo visto, la caducazione del procedimento.

            Al contrario di quanto succede con la revisione di atti nulli e disposizioni generali, nella quale non è necessario giustificare la loro eliminazione con una lesione all’interesse pubblico, essendo sufficiente la mera esistenza della nullità, la dichiarazione di lesività esige non solo l’intervento nell’atto di un vizio di annullabilità, ma anche che la permanenza di tale atto provochi una lesione degli interessi pubblici che giustifichi la sua eliminazione da parte della Giurisdizione contenzioso-amministrativa. Questo fenomeno è stato denominato di “doppia lesione” (lesione dell’ordinamento giuridico e dei pubblici interessi), e trova la propria giustificazione nell’assimilazione della lesività alla figura della rescissione per lesione, dalla quale trae la propria origine[99].

            L’art. 103.4 e 5 LAP stabiliscono che se l’atto proviene dall’Amministrazione Generale dello Stato o delle Comunità Autonome, la lesività sarà dichiarata dall’organo competente e, nel caso degli enti locali, spetterà al Consiglio (Pleno), o in sua mancanza, all’organo collegiale superiore dell’ente. Per quanto riguarda l’Amministrazione Generale dello Stato, bisogna di nuovo ricorrere alla disp. agg. 16ª LOFAGE. Tuttavia, come abbiamo visto, tale disposizione stabilisce quali sono gli organi competenti per la revisione d’ufficio di atti nulli e annullabili, per cui non è adattata alla Legge 4/99. La dottrina più autorevole ha inteso, però, tenendo conto dell’art. 13.11 LOFAGE[100], che stabilisce che i ministri sono competenti per la dichiarazione di lesività quando gli spetta, che il regime di competenze in questa materia è lo stesso che vigeva per la revisione d’ufficio di atti nulli[101]. Per quanto concerne le Comunità Autonome bisognerà ricorrere alle loro rispettive normative che, nella maggior parte dei casi, sono speculari a quella dello Stato[102].

            Infine, dichiarata espressamente la lesività dell’atto annullabile, l’Amministrazione procedente dispone di un termine di due mesi per la proposizione del corrispondente ricorso presso la giurisdizione contenzioso-amministrativa —artt. 45.4 e 46.5 LJ—.

IV.4. La revoca dei provvedimenti sfavorevoli o ablatori

            La revoca, secondo la LAP, consiste nell’atto mediante il quale l’Amministrazione elimina un proprio atto precedente, per motivi di opportunità o legittimità, sempre che tale atto sia sfavorevole o comporti un gravame per uno o più amministrati.

            Benché sia vero che la revoca in senso stretto fa riferimento all’eliminazione di un atto valido per motivi di opportunità, è anche vero che nel Diritto spagnolo è possibile la libera revoca per entrambi i motivi —legalità e opportunità—, ma sempre che l’atto da revocare sia “sfavorevole” o “ablatorio”. Quando l’atto non risponde a tali categorie, potrà solo essere eliminato per motivi di legalità e previa sottomissione ai procedimenti formalizzati contenuti negli artt. 102 e 103 LAP[103].

            Precedentemente alla Riforma del 1999, la revoca era possibile in relazione ai provvedimenti “non dichiarativi di diritti” e ai provvedimenti ablatori. Come abbiamo visto, se l’espressione “non dichiarativi di diritti” era intesa in senso stretto, gli atti favorevoli agli interessati che non riconoscessero a loro favore un vero diritto soggettivo, potevano essere liberamente eliminati dall’Amministrazione senza vincoli ai procedimenti formali della revisione, possibilità che si è cercato di eliminare con la Legge 4/99[104]. Il mantenimento delle espressioni “sfavorevoli” o “ablatori” nell’attuale redazione, può però far insorgere dei problemi al momento di determinare quando si può esercitare la facoltà di revoca. Il primo dubbio suscitato dall’attuale art. 105 è se il mantenimento di entrambe le espressioni non risulti in un certa misura ridondante, dato che l’atto sfavorevole e quello ablatorio nella nostra dottrina sono stati tradizionalmente considerati termini molto prossimi[105].

            Nonostante che l’art. 105 LAP non riconosca espressamente ai privati la possibilità di avviare il procedimento, essendo la revoca un procedimento indirizzato all’eliminazione di atti sfavorevoli o ablatori per motivi di legalità od opportunità, sembra ragionevole ritenere che quando il vizio in cui l’atto può incorrere è quello di nullità radicale, il privato dispone della stessa azione imprescrittibile che gli viene riconosciuta in sede di revisione di atti nulli. In relazione agli atti annullabili, sembra che il riconoscimento di un’azione di annullabilità sia più difficile, soprattutto se consideriamo che la Legge 4/99 l’ha eliminata dai processi di “revisione” contro gli atti favorevoli. Quando la revoca è pertinente per motivi di opportunità, intendiamo che non sia nenache possibile riconoscere all’interessato azione per l’avvio del procedimento, dato che la corrispondenza dell’atto con gli interessi pubblici è un aspetto la cui valutazione preliminare spetta esclusivamente alla Pubblica Amministrazione[106]. Questo ferma restando la necesità di dare udienza nel corso del procedimento, in ogni caso, a chi compaia come titolare di diritti soggettivi o interessi legittimi, così come della legittimazione di questi nell’ulteriore processo giurisdizionale che potrebbe essere instaurato.

            La revoca è pertanto, al contrario della revisione, un procedimento non formalizzato, benché in esso sia obbligatorio il tramite dell’udienza agli interessati. Per il resto la dottrina più autorevole stima che, al contrario di quanto avveniva con la revisione, la revoca, a meno che non vi siano disposizioni in contrario, spetta allo stesso organo che emise l’atto[107].

            La revoca può essere condotta in qualsiasi momento. La Legge 4/99 ha proceduto ad ampliare i limiti specifici all’esercizio di tale facoltà. Mentre nella redazione iniziale dell’art. 105 LAP 1992 la revoca poteva essere condotta a condizione che non fosse contraria all’ordinamento giuridico, la legge di riforma ha voluto essere più esplicita, specificando che la revoca non sarà possibile se costituirà dispensa o esenzione non permessa dalle leggi o se è contraria al principio di uguaglianza, all’interesse pubblico o all’ordinamento giuridico. A tali limiti specifici bisogna unire, come abbiamo già visto, i limiti genericamente imposti alla revisione dall’art. 106 LAP.

            L’esposizione dei limiti summenzionati ci permette di avvertire, come ha fatto una certa dottrina, che la revoca di atti amministrativi sfavorevoli, soprattutto quando è fondata su motivi di opportunità, deve sempre essere basata su ragioni di interesse pubblico che dovranno essere sufficientemente esplicitate dall’Amministrazione[108].

            La Legge 4/99 ha soppresso, infine, il riferimento del precetto alla possibilità di revoca degli atti, sia espressi che prodotti dal silenzio amministrativo —“atti presunti”—. Riteniamo che tale soppressione non modifica nulla, dato che si potrà continuare a revocare i rifiuti causati dal silenzio. Sembra che la riforma abbia eliminato questo riferimento agli atti presunti più per motivi di precisione tecnica che per ragioni di fondo. In primo luogo perché, come abbiamo opportunamente esposto, in seguito alla riforma del 1999 possono essere considerati atti veri e propri solo quelli in cui il silenzio è assenso, che sono favorevoli e, pertanto, non suscettibili di revoca, almeno non nei termini dell’art. 105 LAP. In secondo luogo perché, com’è stato fatto notare da autori rilevanti, gli atti prodotti per silenzio nel sistema spagnolo, non rispondono al meccanismo della “presunzione” ma della “finzione” giuridica[109].

V. Considerazioni finali

Nel corso delle pagine precedenti abbiamo cercato di avvicinare il lettore italiano ad alcune delle novità più rilevanti presentate dalla riforma del procedimento in Spagna, operata, come sappiamo, dalla Legge 4/99. I due ambiti presi in esame —l’obbligo di provvedere e gli effetti che derivano dalla sua inadempienza (sezione III) e il regime dei procedimenti di secondo grado (sezione IV)— presentano numerosi punti di contatto con l’ordinamento italiano, e forse la conoscenza di entrambe le realtà potrebbe far luce sulla soluzione di alcuni problemi che ostacolano l’attività delle Pubbliche Amministrazioni, sia italiane che spagnole: la determinazione di un termine massimo per provvedere e notificare i procedimenti, lo stabilimento di una disciplina generale che dia coerenza alle facoltà di autotutela degli enti pubblici, sono estremi che, tra i molti altri, possono arricchire lo studio dottrinale sul procedimento amministrativo in Italia, soprattutto in un momento in cui si preannuncia la riforma della Legge 241/90. Allo stesso modo, l’evoluzione che l’ordinamento italiano presenta nel trattamento dei ricorsi amministrativi costituisce, di fatto, un punto di riferimento di prim’ordine per correggere una delle remore che continua a pesare sulla normativa spagnola in questa materia, in cui il recurso de alzada mantiene, come abbiamo visto, il suo carattere obbligatorio.

            La Legge 4/99 offre, quindi, vari aspetti interessanti nell’ambito della tematica che circonda l’ordo productionis degli atti amministrativi. Non è tutto: gli spunti che da essa possono essere tratti, spesso godono di supporti solidi, che possono senza difficoltà essere ricollegati a una lunga e valida tradizione storica nella regolazione del procedimento amministrativo che, da lungo tempo, ha caratterizzato il Diritto Amministrativo spagnolo.

            Fatta questa considerazione —che, in realtà vuol solo fa risaltare la convenienza del riferimento spagnolo nell’analisi del fenomeno di procedimentalizzazione dell’attività amministrativa—, non vogliamo concludere questo lavoro senza prima realizzare una riflessione globale sul senso e il significato della riforma del procedimento amministrativo in Spagna. La lettura dei diversi commenti che la dottrina scientifica ha realizzato recentemente sul contenuto della Legge 4/99, permette di intravedere un’accoglienza favorevole e soddisfacente delle diverse modifiche apportate; i vari studi coincidono nell’affermare la buona riuscita della nuova regolazione introdotta in istituti centrali e fondamentali come il silenzio amministrativo. Si può, tuttavia, avvertire una critica anche generalizzata: si sente la mancanza della revisione di molte altre materie che oggi richiedono, con maggiore o minore intensità, una nuova impostazione —pensiamo, ad esempio, allo stabilimento di un procedimento sanzionatore comune[110]—.

Lasciando da parte questa circostanza, la valutazione positiva della Legge 4/99 è condizionata, a nostro giudizio, dalla necessità di aspettare i risultati dell’intenso processo di adeguamento che ora dovrà essere attuato[111]. Non bisogna dimenticare che questo testo legislativo obbliga a revisionare l’ampio panorama procedimentale in vista di adattare, in particolare, il nuovo regime del silenzio amministrativo. In modo illustrativo González Navarro ha alluso alla Legge 4/99 come a una «Legge pontifex», ossia come una legge ponte che pone le fondamenta per raggiungere una meta più lontana[112]. È per questo che, cosciente dell’importanza di questo processo che si sta aprendo, il legislatore spagnolo ha previsto la creazione di un organo incaricato di salvaguardare la materializzazione e la coerenza di questo processo e, al tempo stesso, di promuovere decisamente una delle esigenze più pressanti delle nostre Pubbliche Amministrazioni: la semplificazione dei procedimenti amministrativi. A tale fine, la disposizione aggiuntiva 1ª della Legge 4/99 prevede la creazione di una Commissione Interministeriale, presieduta dal Ministro per le Pubbliche Amministrazioni, con lo scopo di sostenere nello studio e nella formulazione di proposte di semplificazione dei procedimenti esistenti nell’ambito dell’Amministrazione Generale dello Stato e suoi organismi pubblici. La creazione di questa Commissione è stata resa effettiva mediante il Decreto Reale del 23 aprile 1999 in cui viene definito con maggior precisione lo statuto giuridico di questo organo[113].

La Commissione Interministeriale per la Semplificazione Amministrativa trova un punto di riferimento immediato nell’ordinamento italiano, giacchè, com’è noto, la Legge 50/1999, 8 marzo, sulla delegalizzazione e testi unici delle norme in materia di procedimenti amministrativi —primo esponente delle Leggi annuali di semplificazione— ha istituzionalizzato un’unità funzionale di appoggio al Governo, destinata a dare consulenza e supporto tecnico nell’attuazione dei processi di delegificazione, semplificazione e riordino dei procedimenti amministrativi in Italia. Quest’unità riceve il nome di Nucleo per la semplificazione delle norme e dei procedimenti[114]. Si noti pertanto, come sorgono nuove interconnessioni tra la realtà spagnola e quella italiana; entrambe devono affrontare l’arduo compito della razionalizazzione del tessuto procedimentale che, al suo stato attuale, minaccia seriamente di atrofizzare il funzionamento dell’apparato pubblico.

In conclusione, risulta prematuro definire un giudizio globale sulla riforma introdotta dalla Legge 4/99 e, sebbene le premesse sembrino solide —e le prime analisi lo confermano—, bisognerà aspettare maggiori approfondimenti nell’adattamento delle sue misure all’esteso e prolisso spettro di procedimenti amministrativi. Per il momento è stato fatto il primo passo. Ci stiamo riferendo all’approvazione, da parte della Commissione Interministeriale di Semplificazione Amministrativa degli Obbiettivi, criteri e direttrici del Primo Piano Generale di Semplificazione Amministrativa[115].