MAURIZIO PEDETTA
(Avvocato)

e

FRANCESCO DURANTI
(Avvocato - Dottore di ricerca in Diritto pubblico
Facoltà di Giurisprudenza – Università di Perugia)

I Consigli di disciplina del comparto autoferrotranvieri e il D. lgs. n. 112/1998

(nota a Consiglio di Stato, Sez. II, parere del 19 aprile 2000, n. 453)

1. La questione su cui è stato chiamato a pronunciarsi il Consiglio di Stato con il parere in commento, trae origine dal quesito formulato dalla Regione Lombardia in ordine alla "corretta interpretazione degli artt. 54-58 del R.D. 8 gennaio 1931, n. 148 (…) in relazione all’art. 102 del D. lgs. 31 marzo 1998, n. 112. Consigli di disciplina".

Il problema si pone in considerazione del fatto che l’art. 102 del D. lgs. 31 marzo 1998, n. 112, alla lett. b), ultima parte, dispone la soppressione, oltre che delle «funzioni amministrative relative all’approvazione degli organici delle gestioni governative e dei bilanci delle stesse all’approvazione dei modelli di contratti», anche di quelle relative «alla nomina dei consigli di disciplina».

Sulla base di tale norma, la Regione Lombardia, con legge regionale n. 1 del 5 gennaio 2000 – rubricata «Riordino delle autonomie in Lombardia. Attuazione del D. lgs. 31 marzo 1998, n. 112» - ha stabilito, all’art. 3, comma 126, che «sono soppresse le funzioni amministrative, finora svolte dalla Regione, concernenti la nomina dei Consigli di disciplina delle aziende di trasporto pubblico locale».

In considerazione di tale contesto normativo, dunque, la Regione Lombardia ha chiesto parere al Consiglio di Stato, al fine di individuare "le procedure ed i soggetti legittimati ad irrogare le sanzioni disciplinari nelle ipotesi delineate dagli articoli 43, 44 e 45 del R.D. n. 148 del 1931 a fronte della soppressione delle funzioni regionali attuata dalla menzionata legislazione statale e regionale".

Secondo il Consiglio di Stato, con la norma di cui all’art. 102, lett. b) del D. lgs. n. 112/1998, il legislatore avrebbe "inteso sopprimere gli stessi Consigli di disciplina quali organi preposti all’irrogazione delle sanzioni disciplinari, con conseguente abrogazione implicita di tutte le norme del R.D. 8 gennaio 1931, n. 148 che postulino l’operatività di tali organi".

Invero, secondo il Consiglio, "tutta la disciplina dettata dal R.D. n. 148 del 1931 in ordine all’attività dei Consigli di disciplina, inclusa la devoluzione alla giurisdizione amministrativa dei ricorsi avverso le loro decisioni, presuppone la configurazione di tali Consigli come organi amministrativi i cui titolari sono nominati dai pubblici poteri e i cui atti sono qualificabili come provvedimenti amministrativi".

Una simile configurazione non avrebbe più senso a seguito della legge 12 luglio 1988, n. 270, che ha disposto la delegificazione – ad opera della contrattazione collettiva di comparto – del rapporto di lavoro dei dipendenti delle aziende esercenti servizio di trasporto. Non avendo quest’ultima legge toccato la materia disciplinare, il D. lgs. n. 112/98 non avrebbe fatto altro che, per così dire, completare il sistema, eliminando tutte quelle norme di carattere pubblicistico rimaste formalmente ancora in vigore, ma che erano in effetti incompatibili con la delegificazione suddetta.

Questa conclusione del Consiglio di Stato – certamente condizionata dal contesto normativo (anche regionale) del quesito posto dalla Regione Lombardia – appare ispirata ad esigenze di coerenza del sistema e a finalità di politica del diritto, piuttosto che ad una lettura rigorosa della norma in questione e dello stesso sistema nel quale essa viene a collocarsi.

La portata della norma è, infatti, con tutta evidenza, assai limitata, sia per la sua espressione letterale, in quanto riguarda esclusivamente «le funzioni amministrative relative (…) alla nomina dei Consigli di disciplina» e non i Consigli di disciplina in quanto tali; sia perché la stessa è collocata in una specifica lettera dell’art. 102 esclusivamente riguardante le «gestioni governative» e non anche la generalità delle aziende di trasporto pubblico.

Del resto, della soppressione di tali funzioni e della sua portata limitata ai Consigli di disciplina nelle gestioni governative, la dottrina ha già dato una spiegazione ragionevole e convincente, facendo riferimento ai principi di efficienza e di economicità che, secondo l’art. 4, comma 3, lett. c) della legge n. 59 del 1997 – di delega al Governo per il conferimento delle funzioni statali alle Regioni – devono presiedere all’attuazione della delega stessa, e che comportano la necessità di sopprimere le funzioni amministrative divenute superflue.

A questa stregua, dunque, il mantenimento delle funzioni riguardanti la nomina dei Consigli di disciplina e, in definitiva, il mantenimento in vita di questi ultimi nella loro interezza, per quanto riguarda le gestioni governative, mal si concilia con la programmata trasformazione di tali gestioni in società, secondo quanto si dispone nell’art. 2, commi 1 e segg., della legge 23 dicembre 1996, n. 662: questa norma, infatti, stabilisce che le gestioni considerate siano affidate, a decorrere dal 1 gennaio 1997, alle Ferrovie dello Stato S.p.A., che ne dovranno curare la ristrutturazione e che, a decorrere dal 1 gennaio 2000, le Regioni possano affidare in concessione, regolata da contratti di servizio, le gestioni ferroviarie ristrutturate a società già esistenti o che verranno costituite per la gestione dei servizi ferroviari di interesse regionale e locale (in tal senso si sono espressi i commentatori della norma dell’art. 102 del D. lgs. n. 112/98: cfr., ad es., C. Gallucci, in Aa.Vv., Lo Stato autonomista. Commento al D. lgs. n. 112/98, a cura di G. Falcon, Bologna, 1998, pp. 341 ss.; sulla stessa linea interpretativa vd. pure M. Stipo, Commento al D. lgs. n. 112/98. Il nuovo modello di autonomie territoriali, Rimini, 1998, pp. 462 ss.).

Né argomenti a favore della soppressione possono trarsi dalla menzionata legge n. 270 del 1988, di delegificazione del rapporto di lavoro degli autoferrotranvieri, richiamata, come s’è visto, nel parere del Consiglio di Stato, la quale, appunto – come lo stesso Consiglio riconosce – non ha modificato "il quadro normativo" relativo "alla materia disciplinare". Ciò, infatti, risponde ad una precisa scelta del legislatore ordinario, nel senso del mantenimento delle garanzie offerte ai lavoratori del settore dal R.D. del 1931, e che il legislatore delegato ex lege n. 59/97 con l’art. 102 (più volte) ricordato – con la sua specifica (e limitata) portata – non ha certamente inteso mettere in discussione.

Per altro verso, lo stesso Consiglio di Stato, questa volta, però, in sede giurisdizionale – e, oltretutto, nello stesso periodo in cui rendeva il parere di cui si discute – ha tranquillamente dato per scontata la sopravvivenza dei Consigli di disciplina, giudicando senz’altro in ordine all’ambito dei poteri ad essi spettanti (cfr. Cons Stato, Sez. VI, 8 aprile 2000, n. 2053, in Cons. Stato, I, p. 902).

2. La conclusione che precede – che è nel senso della sopravvivenza dei Consigli di disciplina per la generalità delle aziende di trasporto pubblico, essendo la portata soppressiva dell’ultima parte della lett. b) dell’art. 102 del D. lgs. n. 112/98 limitata alle «gestioni governative» – ha riferimento all’ordinamento generale e prescinde, quindi, dalla questione se la materia disciplinare nel suo complesso, e, in particolare, quella parte riguardante la disciplina del procedimento, siano passate o meno alla competenza regionale.

La questione appare a tutt’oggi controversa: da un lato, infatti, il D. lgs. n. 422/1997, pure emanato in attuazione della delega ex lege n. 59/97, ha trasferito alle Regioni la generalità delle funzioni nella materia del trasporto pubblico locale («tranvie e linee automobilistiche di interesse regionale», secondo la dizione dell’art. 117 Cost.), salvo quelle precisamente individuate rimaste di competenza statale, tra le quali non figura il rapporto di lavoro del personale delle aziende di trasporto pubblico, né la materia disciplinare.

Dall’altra parte, però, a tale rapporto si riferisce espressamente la legge n. 270/88, che ha operato la più volte ricordata delegificazione del comparto autoferrotranviario ad opera della contrattazione collettiva, mentre la materia disciplinare non è stata toccata, anche in considerazione dei problemi di giurisdizione che vi sono connessi (devoluta, com’è noto, dall’art. 58 del R.D. n. 148/1931 al giudice amministrativo: sul punto, cfr. M. Miscione, Sanzioni disciplinari e responsabilità, in Aa.Vv., Il lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, a cura di F. Carinci e M. D’Antona, Milano, 2000, II, p. 1669, e giurisprudenza ivi citata).

Indubbiamente, la constatazione che la giurisdizione, per quanto riguarda la materia disciplinare degli autoferrotranvieri, è riservata al giudice amministrativo, appare l’argomento più forte per escludere una competenza legislativa delle Regioni in proposito: e, infatti, nonostante l’intervenuto trasferimento alle Regioni delle funzioni amministrative riguardanti la generalità delle materie, salvo quelle espressamente riservate allo Stato, operata dalla legislazione – anche costituzionale – più recente (con inversione del criterio della specifica individuazione delle materie di competenza regionale di cui è espressione l’art. 117 Cost. tuttora in vigore) la disciplina della giurisdizione e della sua ripartizione tra i diversi giudici rimane di competenza statale.

Allo stato, comunque, risulta essere stata emanata in proposito una sola legge regionale, da parte della Regione Lombardia – la ricordata l. r. n. 1/2000 – che, all’art. 3, comma 126, dispone, come detto, la soppressione delle «funzioni amministrative, finora svolte dalla Regione, concernenti la nomina dei Consigli di disciplina delle aziende di trasporto pubblico locale».

Detta legge, dunque, estende la soppressione operata dall’art. 102 del D. lgs. n. 112/98 alla generalità delle aziende di trasporto pubblico locale, relativamente, com’è ovvio, al territorio della Regione stessa.

Ma, per le ragioni dianzi espresse, la norma appare fortemente sospetta di illegittimità costituzionale, pur se la stessa è al momento operante, non essendo stato – a quel che risulta – ancora promosso alcun giudizio davanti alla Corte costituzionale, né (com’è logico) in via principale, né, comunque, in via incidentale. Nelle altre Regioni, per contro, non essendo intervenuto in alcun modo il legislatore locale, la materia resta tuttora sicuramente regolata dagli artt. 54-58 del R.D. n. 148/31.

3. In conclusione, la soluzione esegetica più corretta appare quella in virtù della quale i Consigli di disciplina di cui al R.D. n. 148/1931, sono da ritenere attualmente esistenti e operanti per la generalità delle aziende di trasporto, salvo che per le gestioni governative, i cui Consigli (con espressione infelice la legge, come s’è visto, parla di «funzioni relative alla nomina» per riferirsi, evidentemente, all’organo nel suo insieme) sono stati soppressi dall’art. 102, comma 1, lett. b) del D. lgs. n. 112/1998.

Tale esito interpretativo appare valido sia in termini generali, sia anche per il caso in cui si voglia ammettere una qualche competenza regionale in materia: e, infatti, con l’eccezione della Lombardia, nessuna Regione ha legiferato in materia e, in particolare, ha disposto la soppressione degli organi disciplinari considerati.

Questi ultimi, pertanto, debbono senz’altro ritenersi – diversamente da quanto opinato dal Consiglio di Stato – esistenti e operanti, quantomeno in tutte quelle Regioni nelle quali non sia ancora intervenuta alcuna normativa in materia.

CONSIGLIO DI STATO, SEZ. II - Parere 19 aprile n. 453/2000 - Oggetto: Regione Lombardia - Parere su quesito concernente la corretta interpretazione degli arti. 54.58 del R.D. 8 gennaio 1931, n. 148, e della legge 20 maggio 1970, n. 300, in relazione all'art. 102 del dJgs. 31 marzo 1998, n. 112. Consigli di disciplina.

Vista la nota prot. n. A1.2000.0013194 del 23 marzo 2000 con la quale il Presidente della Giunta Regionale della Regione Lombardia ha chiesto il parere sull'oggetto indicato in epigrafe.

Esaminati gli atti ed udito il relatore. Ritenuto in fatto quanto esposto dall'Amministrazione referente.

Can la nota sopra indicata si chiede il parere di questa Adunanza in ordine alla corrente interpretazione degli artt. 54-58 del R.D. 8 gennaio 1931, n. 148, e della legge 20 maggio 1970, n. 300, in relazione all'art. 102 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112. Consigli di disciplina.

Ricorda l'Amministrazione che il R.D. 8 gennaio 1931, n. 148, regola le procedure concernenti la disciplina giuridica dei rapporti collettivi di lavoro e quelle afferenti il trattamento giuridico-economico del personale delle ferrovie, tranvie e linee dì navigazione interna in regime di concessione.

Rappresenta, in particolare, che in materia di responsabilità disciplinare le sanzioni per le mancanze più gravi commesse dal prestatore di lavoro, disciplinate negli articoli 43, 44 e 45 del citato R.D. 8 gennaio 1931, n. 148, sono inflitte a seguito di deliberazione dei consigli di disciplina, costituiti presso ciascuna azienda o ciascuna dipendenza con direzione autonoma. 11 Presidente e gli altri componenti dì tali collegi sono nominati dalle regioni, a seguito del trasferimento delle funzioni amministrative relative al personale dipendente da imprese concessionarie di autolinee operato dall'art. 84, ultimo comma, del D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.

Tale contesto normativo è stato recentemente modificato a seguito dell'entrata in vigore del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, recante "Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo 1 della 15 marzo 1997, n. 59", nonché della I.r. Lombardia 5 gennaio 2000, n. 1, "Riordino delle autonome in Lombardia. Attuazione del d.lgs.31 marzo 1998, n. 112".

In particolare, l'art. 102, comma I, lett. b), del citato d.lgs. n. 112 del 1998 prevede fra l'altro che "sono soppresse le funzioni amministrative relative [...] alla nomina dei consigli di disciplina".

In attuazione di tale statuizione l'art. 3, comma 126, della menzionata L.r. Lombardia n. 1 del 2000 conferma che "sono soppresse le funzioni amministrative, finora svolte dalla regione, concernenti la nomina dei consigli di disciplina delle aziende di trasporto pubblico locale".

In relazione a tali premesse la Regione Lombardia evidenzia la necessità di individuare le procedure ed i soggetti legittimati ad irrogare le sanzioni disciplinari nelle ipotesi delineate dagli articoli 43, 44 e 45 del citato R.D, n. 148 del 1931 a fronte della soppressione delle funzioni regionali attuata dalla menzionata legislazione statale e regionale.

Sì richiede, in particolare, il parere di questa Adunanza in ordine alla correttezza di una soluzione esegetica che, sul presupposto della sopravvenuta implicita abrogazione delle disposizioni di cui agli articoli 54-58 del R.D, n. 148 del 1931, riconosca la conseguente applicabilità anche in tale materia della disciplina dettata dalla legge 20 maggio 1970, n. 300 (ed. Statuto dei lavoratori).

Giova premettere che il rapporto di lavoro del personale addetto ai servizi pubblici di trasporto in concessione, come regolato con il R.D. 8 gennaio 1931, n. 148, e relativo regolamento all. A, si distingueva dal comune rapporto di lavoro di diritto privato essendo assoggettato ad una disciplina speciale, intermedia tra quella dell'impiego pubblico e quella dell'impiego privato, che lo regolava interamente sia nella costituzione sia nelle sue vicende.

Uno dei fratti caratterizzanti il regime peculiare di tale rapporto come rappresentato dal complesso di regole procedurali e processuali in materia di sanzioni disciplinari di cui agli arti. 5458 del citato R.D. n. 148 del 1931.

In particolare, tali disposizioni.per un verso riconoscevano la competenza all'irrogazione delle sanzioni disciplinari più gravi - disciplinate negli articoli 43, 44 e 45 del citato R.D. 8 gennaio 1931, n. 148 -, a specifici organi, denominati consigli di disciplina, costituiti presso ciascuna azienda o ciascuna dipendenza con direzione autonoma; per altro verso, attribuivano alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie in ordine all'impugnazione delle decisioni dei consigli di disciplina.

Tale quadro normativo non è stato modificato, con riguardo alla materia disciplinare, dalla legge 12 luglio 1988, n. 270, che ha disposto la delegificazione del rapporto di lavoro dei dipendenti delle aziende esercenti servizio di trasporto per quanto concerne gli organici del personale, le qualifiche, gli avanzamenti, ed altri aspetti del rapporto di lavoro in esame. La menzionata legge n. 270 del 1988, infatti, anche con riguardo al profilo della giurisdizione, non ha inteso regolare la materia delle sanzioni disciplinari, e non ha esteso a tale materia la possibilità, prevista per altri ambiti, di derogare con contratti collettivi alle disposizioni del R.D. n. 148 del 1931 (cfr. in tal senso Cass., sez. un., 9 marzo 1995, n. 2740).

Avendosi riguardo al carattere speciale della disciplina dettata dal R.D. n. 148 del 1931 nella materia disciplinare, la giurisprudenza aveva, inoltre, escluso l'applicabilità in tale ambito delle nome sostanziali e procedurali dettato dalla legge 20 maggio 1970, n. 300 (cfr. Cass., 9 dicembre 1992, n. 13000; Cass., 21 aprile 1989, n. 1906; Cass., 25 febbraio 1982, n. 1216).

In tale articolato contesto normativo si inseriscono ora le innovazione apportate dall'art.. (02, comma 1, lett. b), del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, che sopprime 1e funzioni amministrative, relative [..,j alla nomina dei consigli di disciplina", e dell'art. 3, comma 126, della I.r. Lombardia 5 gennaio 2000, n. 1, che conseguentemente dispone la soppressione delle "funzioni amministrative, finora svolte dalla regione, concernenti la nomina dei consigli di disciplina delle aziende di trasporto pubblico locale".

Deve, in primo luogo evidenziarsi che, ad avviso di questa Adunanza, l'effetto abrogativo delle citate disposizioni del d.lgs. n. 112 del 1998 e della I.r. Lombardia n. 1 del 2000 non può ritenersi limitato alla caducazione delle sole nome procedimentali sulla nomina e composizione. dei consigli di disciplina.

Considerazioni di carattere sistematico inducono, infatti, a concludere che il legislatore abbia inteso sopprimere gli stessi consigli di disciplina quali organi preposti alla irrogazione di sanzioni disciplinari, con conseguente abrogazione implicita di lotte le nome del RD. 8 gennaio 1931, n. 148 che postulino 1'operatività di tali organi. Si osserva, sotto questo profilo, che tutta la" disciplina dettata dal R.D. n. 148 del 1931 in ordine all'attività dei consigli di disciplina, inclusa la devoluzione alla giurisdizione amministrativa dei ricorsi avverso le loro decisioni, presuppone la configurazione dì tali consigli come organi amministrativi i cui titolari sono nominati dai pubblici poteri ed i cui atti sono qualificabili come provvedimenti amministrativi. Tali disposizioni sono giustificate dalla specifica natura dei consigli di disciplina casi come configurati e regolati dal R.D. n. 148 dei 1931, e non potrebbero ritenersi applicabili, ad esempio, ad eventuali collegi

disciplinari di diversa natura la cui nomina e composizione fossero previste e regolate dalla contrattazione collettiva.

Sulla base di tali premesse deve essere riconsiderata la possibilità di applicazione anche nella materia in esame delle nome procedurali e processuali di cui alla legge 20 maggio 1970, n. 300.

Abrogate, infatti, le norme del R.D. 8 gennaio 1931, n. 148 che regolavano il procedimento di irrogazione delle sanzioni disciplinari previste dagli articoli 43, 44 c45 del medesimo decreto, e venuta, quindi, meno, limitatamente a questo profilo, la normativa speciale vigente nella materia del rapporto di lavoro del personale delle ferrovie, tranvie e linee di navigazione interna in regime di concessione, non vi sono più ostacoli alla piena applicazione in tale ambito della disciplina di diritto comune dettata dalla L. n. 300 del 1970.

In particolare, le sanzioni disciplinate di cui agli articoli 43, 44 e 45 dei R.D. n. 148 del 1931 saranno ora comminabili dai soggetti competenti in base all'ordinamento interno dell'impresa, nel rispetto delle garanzie sancite dalla L. n. 300 del 1970. Deve, inoltre, ammettersi la possibilità che la materia disciplinare costituisca oggetto di ulteriore regolamentazione in sede di contrattazione collettiva.

Nelle espresse considerazioni è il parere dell'Adunanza della Sezione.

Per estratto dal verbale IL SEGRETARIO DELLA SEZIONE

Visto IL PRESIDENTE DELLA SEZIONE