FRANCESCA DE SANTIS
(Avvocato Ufficio Legale di Prato)

Risvolti processuali e profili applicativi della sentenza SS.UU. 500/99 [1]

Con il presente intervento si intendono affrontare alcuni dei problemi che sul piano processuale e applicativo la sentenza delle SS.UU. n. 500/99 pone.

Gli aspetti più problematici, in particolare, sembrano essere l’abbandono della pregiudiziale amministrativa in punto di giurisdizione, l’individuazione del bene della vita e, conseguentemente, del danno in relazione agli interessi legittimi pretensivi, la prova del danno, la reintegrazione in forma specifica e la colpa della p.a. e del funzionario.

A) Osservazioni in punto di giurisdizione.

Sul piano della giurisdizione, le novità sono essenzialmente due: a) in tutte le materie  di giurisdizione esclusiva del G.A., l’estensione del potere risarcitorio anche per lesione di interessi legittimi,; b) mentre, nelle materie rientranti nella giurisdizione di legittimità del G.A., l’abbandono della pregiudiziale amministrativa, e quindi, la possibilità di richiedere immediatamente al G.O. il risarcimento del danno derivante da atti e comportamenti illegittimi della P.A., senza dover impugnare preventivamente l’atto davanti al G.A. per ottenerne l’annullamento.

1) E’ evidente che la Cassazione ha recepito la scelta compiuta dal Legislatore del D.Lgv. 80/98 di superare il tradizionale sistema di riparto della giurisdizione (potere caducatorio del G.A./potere risarcitorio del G.O.) basato sulla dicotomia diritto soggettivo-interesse legittimo e quindi sul  petitum sostanziale[2] (che era frutto del concordato giurisprudenziale avvenuto nel 1929 tra l’allora Presidente della Cassazione D’Amelio e l’allora Presidente del Consiglio di Stato Santi Romano) per accogliere il principio, desunto dal D. 80, della “pienezza” della giurisdizione del G.A., riferendolo anche al G.O..

Infatti, nelle materie di giurisdizione esclusiva, il G.A. conosce l’intero rapporto e può disporre, previo annullamento dell’atto, anche del conseguenziale risarcimento in relazione ai diritti soggettivi e adesso anche agli interessi legittimi. E’ evidente quindi che perde rilievo e si sfuma la distinzione tra queste due situazioni giuridiche soggettive.

(Recentemente l’Adunanza Plenaria del CdS con l’ordinanza n. 1/2000 ha chiarito che all’interno della giurisdizione esclusiva la distinzione tra diritti e interessi conserva un rilievo al fine di individuare se la tutela della posizione posta a base del ricorso debba essere richiesta entro il termine di prescrizione o decadenza).

Nelle altre materie invece (per le quali sussiste la giurisdizione di legittimità del g.a.) in linea teorica la distinzione rimane, ma i profili risarcitori dell’interesse legittimo sono attratti nella cognizione del G.O. che diviene “piena”, nel senso che non è più subordinata al preventivo annullamento dell’atto.

Chiarito ciò, un primo problema, che si pone all’interno della giurisdizione esclusiva, è la mancata estensione o applicazione delle novità processuali e probatorie introdotte dal D. 80 a tutte le materie rientranti in questa giurisdizione.

Per effetto del D. 80, veniva attribuito al G.A. il potere di condannare la P.A. al risarcimento del danno ingiusto per lesione di diritti, anche mediante reintegrazione in forma specifica, ma solo nelle materie dell’urbanistica, edilizia e servizi pubblici, venivano attribuiti al G.A. i poteri istruttori e gli strumenti processuali propri del giudizio civile, escluso l’interrogatorio e il giuramento, al fine di compiere un’indagine approfondita del fatto.

Ora, la sentenza 500, in omaggio al principio di pienezza della giurisdizione e all’esigenza di concentrazione di tutela in capo allo stesso giudice, ha esteso il potere risarcitorio anche alla lesione di interessi, senza tuttavia estendere le novità processuali e probatorie previste dal D. 80.

Conseguentemente, nella situazione attuale ci troviamo di fronte ad una giurisdizione esclusiva piena dove il G.A. conosce indistintamente diritti soggettivi e interessi legittimi e in relazione a entrambi può annullare l’atto e condannare al risarcimento del danno, ma solo in alcune materie (quelle di cui al D. 80) ha i mezzi processuali e quindi la capacità di accertare in concreto e compiutamente i fatti da cui origina la pretesa risarcitoria.

A questa incongruenza, parte della dottrina, da più non condivisa [3], sta cercando di rispondere sostenendo l’estensione in via analogica a tutta la giurisdizione esclusiva dell’armamentario processuale e istruttorio del G.A. previsto dal D. 80. Ciò anche in vista della previsione contenuta nello stesso progetto di riforma del processo amministrativo, già approvato dal Senato, che contempla questa estensione degli strumenti processuali.

Resta, comunque, il fatto che, nella situazione attuale, permane questa dicotomia all’interno della giurisdizione esclusiva.

2) La seconda novità in punto di giurisdizione è l’abbandono della pregiudiziale amministrativa, che ha sollevato ancora più dubbi da ogni parte.

Abbiamo già detto che la sentenza 500, nell’ambito della giurisdizione di legittimità del G.A., ha riconosciuto in capo al G.O. il potere di condannare la P.A. al risarcimento del danno ingiusto per lesione di diritti soggettivi e interessi legittimi.

La giurisprudenza precedente alla sent. 500 era tutta basata sulla necessaria ricerca di un diritto soggettivo da tutelare nell’azione risarcitoria. Si era, infatti, arrivati a riconoscere il potere del G.O. di risarcire il danno derivante dalla lesione di un interesse legittimo oppositivo sul presupposto però che il previo annullamento da parte del G.A. dell’atto lesivo dell’int. leg. oppositivo comportava la riespansione del diritto soggettivo e quindi la cognizione, trattandosi di diritto, tornava ad essere quella del G.O. [4]

L’esempio tipico era quello dell’annullamento da parte del G.A. del provvedimento illegittimo di revoca della concessione edilizia, nel qual caso l’int. leg. oppositivo alla revoca, per effetto dell’annullamento dell’atto di revoca, riassumeva la consistenza del diritto, originato dal rilascio della concessione, e fondava la giurisdizione del G.O. per la pretesa risarcitoria.

Ora, la Cassazione ritiene, invece, che non essendo più necessario fondare l’azione di risarcimento su un diritto soggettivo, non ha più ragion d’essere la pregiudizialità del giudizio amministrativo di annullamento per esperire l’azione risarcitoria.

Da più parti [5] si è sostenuto, perciò, che questa sentenza segna il ritorno alla teoria del petitum formale quale criterio di discrimine della giurisdizione.

Ciò che rileva non è quindi il tipo di situazione giuridica vantata, bensì il tipo di pronuncia che si chiede al giudice, cosicchè, a fronte di un medesimo atto e di un medesimo vizio, il giudice sarà quello ordinario o quello amministrativo a seconda che si chieda il risarcimento del danno o l’annullamento dell’atto.

Questa soluzione pone in realtà dei problemi.

In primis, appare evidente il rischio di un conflitto di giudicati [6], cioè la possibilità che il G.O. e il G.A. valutino diversamente la legittimità dell’atto, cosicchè il primo condanna al risarcimento del danno sul presupposto di un atto che egli ritiene illegittimo e che invece il G.A. aveva in precedenza giudicato pienamente legittimo.

E’ vero che non c’è coincidenza tra la cognizione del G.A. e quella del G.O., in quanto il primo è vincolato ai motivi dedotti, il secondo no; il G.A. conosce solo dell’atto, mentre il G.O. conosce l’intero rapporto.

Tuttavia, è tutt’altro che raro che vi sia  tra i due giudizi identità di parti e che vengano dedotti gli stessi profili di illegittimità, sia pure a fini diversi.

(Basti pensare quanto è accaduto nel caso concreto della sentenza 500 dove sono stati dedotti gli stessi profili di illegittimità prima davanti al G.A. e poi davanti a quello ordinario chiedendo ovviamente un diverso tipo di pronuncia).

In tal caso entrambi i giudici sono chiamati ad accertare con efficacia di giudicato la legittimità dell’atto ed il rischio di un contrasto è evidente.

Il problema che si pone dunque è quale sia la valenza del giudicato amministrativo che si sia formato sugli stessi profili di legittimità all’interno del giudizio di risarcimento davanti al G.O., posto che quest’ultimo non è certo vincolato.

Proseguendo poi sulla strada dell’autonomia del giudizio risarcitorio rispetto a quello caducatorio, c’è anche chi ritiene[7], tra i numerosi commentatori della sentenza, che l’interessato anche nelle materie di giurisdizione esclusiva possa esperire l’azione risarcitoria davanti al G.A. anche disgiuntamente da quella di annullamento.

Questa rimane comunque un’interpretazione generalmente non condivisa.

Seconda osservazione sulla pregiudizialità (circa il tipo di potere del G.O.).

Le SS.UU. affermano che il G.O. svolgerà un accertamento dell’illegittimità dell’atto al fine di ritenere o meno sussistente l’illecito, poichè l’illegittimità dell’azione amministrativa costituisce uno degli elementi costitutivi della fattispecie dell’art. 2043 c.c..

Si crea cioè una forma analoga, ma a ben vedere diversa, di “disapplicazione”  prevista dalla L.A.C. del 1865.

Secondo alcuni[8], si tratterebbe di una vera e propria disapplicazione, non potendo il G.O. fare altrimenti, con le conseguenze di cui all’art. 2 della L.A.C.: cioè obbligo della P.A. di conformarsi alla pronuncia del G.O. e quindi annullare l’atto; se l’Amministrazione non provvede, l’interessato può rivolgersi con il ricorso in ottemperanza al G.A. in sede di giurisdizione di merito. La conseguenza paradossale, cui si perviene seguendo questa interpretazione è che il G.A., che in sede di legittimità ha ritenuto legittimo l’atto, possa poi trovarsi in sede di ottemperanza ad obbligare la P.A. ad annullare l’atto, sulla base di una sentenza del G.O. che ha ritenuto l’atto illegittimo.

A ben vedere, invece, secondo altri commentatori[9], le SS.UU. riconoscano al G.O. qualcosa di più del semplice potere di disapplicare l’atto.

Infatti, quando il giudice ordinario disapplica l’atto ritenuto illegittimo decide in realtà una questione pregiudiziale incidenter tantum e senza valore di giudicato.

Viceversa nella sent. 500 le SS.UU. affermano che il giudizio di illegittimità costituisce un elemento essenziale della fattispecie aquiliana su cui si forma il giudicato.

Il punto allora è: come può il G.O. accertare con efficacia di giudicato una questione di legittimità amministrativa che pacificamente rientra nella giurisdizione del G.A.?  

E se è vero che ha questo potere, perchè è limitato ai soli casi in cui il G.A. non si sia già pronunciato?

Come è stato giustamente osservato[10], infatti, delle due l’una: o questo potere di accertare l’illegittimità ce l’ha, anche ai soli fini risarcitori, e allora deve prescindere dalla valutazione di altri giudici, oppure non ce l’ha affatto.

Ultima osservazione sulla pregiudizialità (in merito all’esigenza di certezza dell’azione amministrativa).

Sicuramente il sistema introdotto della doppia tutela giurisdizionale risponde ad una esigenza di celerità di tutela del privato, in quanto la lunghezza di un doppio grado di tutela (prima G.A. per l’annullamento e poi G.O. per il risarcimento) può andare a scapito del privato e rappresentare invece un privilegio per l’amministrazione.

Non si può però non rilevare che la soluzione prospettata dalla Cassazione sicuramente lede l’esigenza di certezza dell’azione amministrativa, posta anche questa a tutela dei privati [11].

Infatti, mentre l’impugnazione dell’atto amministrativo è sottoposta al termine breve di decadenza, l’azione risarcitoria è sottoposta al più lungo termine di prescrizione. Ciò significa che nella maggior parte dei casi l’interessato proporrà l’azione di risarcimento quando esiste già un atto amministrativo inoppugnabile per avvenuta decadenza. Ora, imporre in questo caso alla P.A. il risarcimento equivale nella realtà dei fatti a sottoporla ad una notevole pressione verso l’annullamento d’ufficio del provvedimento (in sede di autotutela), motivato dall’interesse pubblico di contenere il risarcimento. Ovviamente, questo va a scapito dei controinteressati, i quali peraltro nel giudizio risarcitorio non hanno la possibilità di difesa che avrebbero in quello di annullamento davanti al Tar [12].

Si rischia quindi di ledere l’affidamento dei terzi nella certezza giuridica degli atti amministrativi.

Ci si chiede che cosa accade poi se l’interessato preferisce esperire l’azione risarcitoria e i controinteressati propongono invece l’azione di annullamento? Probabilmente il giudice civile sospenderà il processo per una pregiudizialità creata dalle stesse parti. In pratica può accadere che si estenda l’ambito della necessaria pregiudizialità tra i due giudizi.

Ma questo è proprio ciò che il sistema della doppia tutela vuole evitare.

Sono dunque molti gli interrogativi che lascia dietro di sè la scelta di abbandonare la pregiudiziale amministrativa.

B) Il secondo nodo centrale della sentenza è l’individuazione del bene della vita, cioè l’interesse sostanziale sotteso all’interesse legittimo, la cui lesione è indispensabile per aversi danno ingiusto, non essendo di per sè sufficiente l’attività illegittima della P.A..

Le SS.UU. in particolare distinguono a seconda che l’individuazione del bene della vita avvenga in riferimento ad un interesse legittimo oppositivo oppure pretensivo.

Nel caso di interessi legittimi oppositivi, viene confermato il precedente orientamento della giurisprudenza, cui si faceva cenno prima in relazione alla illegittima revoca della concessione edilizia.

In questo caso, il danno ingiusto derivante dalla attività provvedimentale illegittima sarebbe in re ipsa, in quanto la preesistenza del bene della vita al provvedimento amministrativo illegittimo dimostra da solo la consolidazione di un danno ingiusto per effetto della accertata illegittimità (vedi Tribunale di Firenze Sez.II, 28.02.2000,n. 473 Vitali / Comune di Fiesole, il privato era già titolare del bene della vita, ovvero della possibilità di compiere opere di lottizzazione, per effetto della convenzione. Quindi era titolare di un interesse leg. oppositivo al mancato recepimento della convenzione nel prg. L’illegittimità sta infatti nella omissione assoluta di motivazione del prg in ordine al mancato recepimento, non nel solo mancato recepimento in quanto il potere pianificatorio è ampiamente discrezionale e la P.A. deve solo motivare adeguatamente).

Tuttavia, anche per gli interessi legittimi oppositivi, la dottrina[13] aveva rilevato che non si verifica danno ingiusto laddove l’illegittimità dell’atto derivi solamente da vizi attinenti alla forma o al procedimento (omessa comunicazione dell’avvio del procedimento, difetto di competenza, difetto di motivazione, non omissione assoluta, anche se comunque non è pacifico).

In tali casi, infatti, si avrà la violazione dell’interesse procedimentale, ma non dell’interesse legittimo sostanziale, in quanto l’illegittimità formale non incide sul bene della vita, tant’è che in ogni momento la P.A. in sede di autotutela può emanare un provvedimento di contenuto identico, depurato del vizio formale, e quindi pienamente legittimo nella sostanza.

E’ il caso di un’ordinanza di demolizione di manufatti abusivi sostanzialmente legittima, perchè l’abuso c’è, ma non preceduta da comunicazione di avvio del procedimento oppure senza indicare il responsabile del procedimento. La P.A., rilevato il vizio, anche a prescindere dal ricorso al Tar, emana la stessa ordinanza depurata dai vizi formali e poi demolisce.

Come si vede non c’è una diversa incisione sul bene della vita per effetto della illegittimità formale, quindi difficilmente si potrà dimostrare il danno ingiusto.

Quanto agli interessi pretensivi, per i quali si ha lesione sia per illegittimo diniego che per illegittimo ritardo del provvedimento ampliativo, il problema dell’individuazione del bene della vita è più complesso, innanzitutto per la stessa ambiguità di espressioni contenute nella sentenza.

Le SS.UU. infatti affermano che occorre vagliare la consistenza della protezione che l’ordinamento riserva alle istanze di ampliamento. Detta valutazione consiste in un giudizio prognostico sulla fondatezza o meno dell’istanza, al fine di stabilire se il pretendente  sia titolare di una situazione giuridica soggettiva suscettibile di determinare un oggettivo affidamento circa la sua conclusione positiva, cioè una situazione destinata, secondo un criterio di normalità ad un esito favorevole.

E’ evidente innanzitutto l’ambiguità dei termini giudizio prognostico, oggettivo affidamento e criterio di normalità, nel senso che sono in grado di portare a risultati opposti a seconda di quale sia il giudice che in quel momento li interpreta.

In secondo luogo, la difficoltà di un giudizio prognostico risulta attenuata davanti alla attività vincolata dell’Amministrazione o comunque dove non c’è un alto tasso di discrezionalità, dovendosi accertare solo l’esistenza di requisiti previsti.

E’ il caso dell’illegittimo diniego o ritardo nel rilascio della concessione edilizia, per i quali sono già intervenute pronunce di condanna al risarcimento del danno (Tribunale di Crema, n. 28/2000) oppure per illegittimo diniego di autorizzazione all’installazione di macchinari da parte di una Casa di cura (Tar Toscana, n. 317/2000), oppure per comportamenti omissivi, quindi inerzia, della P.A. (Cass., Sez. I, n. 1369/2000).

Il giudizio prognostico diventa invece particolarmente difficile nei procedimenti concorsuali, quali gare d’appalto e pubblici concorsi, dove c’è una pluralità di soggetti che concorrono per lo stesso bene della vita.

In questi casi, dove c’è un alto tasso di discrezionalità amministrativa, la dottrina [14] e la giurisprudenza avevano già rilevato che difficilmente si potrà riconoscere la spettanza del bene della vita in capo ad un determinato soggetto.

Infatti, in questo caso il giudizio prognostico dovrà individuare il soggetto che sarebbe stato vincitore oppure limitarsi a ricercare i soggetti che avevano serie chances di successo?

Si rileva che, anche in questa seconda ipotesi, si sono già formati dei contrasti nella giurisprudenza amministrativa successiva alla sentenza 500.

Infatti, in tema di gare d’appalto, il Tar Puglia-Bari-Sez. II, n. 1248/2000 e il Tar Lombardia Brescia, n. 8/2000 ritengono non risarcibile il danno da perdita di chance in quanto la chance viene considerata una mera aspettativa di fatto, mentre il Tar Lombardia Milano, Sez. I, n. 5049/2000 considera risarcibile la ipotetica chance di vittoria nel caso di partecipazione a nuova gara d’appalto, ormai preclusa per effetto della intervenuta stipula del contratto.

Il problema quindi è che difronte a interessi legittimi pretensivi la difficoltà del giudizio prognostico sull’esito del procedimento sta nel fatto che si chiede al giudice di avventurarsi, sia pure in un’ottica di probabilità, su un terreno che è quello dell’esercizio della discrezionalità amministrativa, che da sempre è riserva dell’Amministrazione.

In linea generale, si può pensare quindi che con più probabilità il risarcimento del danno da lesione di interessi legittimi pretensivi si verificherà nei casi di procedimenti che si concludono con un provvedimento di autorizzazione, rientrandovi tra questi ormai pacificamente anche la concessione edilizia [15]. 

C) A margine di quanto esposto sugli interessi legittimi pretensivi, vorrei svolgere poi una breve considerazione su quella particolare forma di risarcimento che è la reintegrazione in forma specifica, prevista dal D. 80, ma di cui nella sent. 500 non si fa cenno.

Innanzitutto, solo la tutela risarcitoria davanti al G.A. ha questa arma in più della condanna in forma specifica, che il G.O. ovviamente non ha, perché rimangono fermi i limiti posti dagli artt. 2 e 4 della L.A.C. del 1865, per cui il G.O. non può condannare l’Amministrazione ad un facere specifico di carattere pubblicistico.

Ora, davanti ad interessi legittimi pretensivi, la condanna ad un facere da parte del G.A. si potrà spingere fino all’adozione di atti amministrativi, a patto che si tratti di attività vincolata e non di attività ad alto tasso di discrezionalità.

Il G.A., quindi, una volta accertata l’inerzia o l’illegittimità del provvedimento di diniego, può accertare se in concreto spetti o meno al ricorrente il bene della vita che chiede e, in caso di esito positivo, dichiarare l’obbligo dell’Amministrazione a emanare l’atto. Può essere il caso della concessione edilizia.

Viceversa nel caso di procedimento concorsuale, è evidente che il G.A. può ordinare una nuova valutazione, ma non può certo sostituirsi alla commissione giudicatrice nella determinazione dell’esito della procedura selettiva.[16]

D) Quanto alla prova del danno.

Abbiamo già detto della mancata estensione del sistema probatorio introdotto dall’art. 35, 3 co., del D. 80 a tutte le materie della giurisdizione esclusiva.

Quindi le considerazioni che seguono rimangono limitate alle materie dell’urbanistica, edilizia e servizi pubblici.[17]

In queste materie il G.A. potrà stabilire la fondatezza della pretesa dedotta in giudizio attraverso un’adeguata istruttoria processuale, che è quella propria del processo civile.

Rimangono esclusi infatti dai poteri istruttori del G.A. soltanto il giuramento, l’interrogatorio formale, e quindi la confessione, mentre sicuramente ammissibile è l’interrogatorio libero e la prova testimoniale.

Se ne deduce che nel nuovo rito di giurisdizione esclusiva l’unica prova legale esistente è l’atto pubblico.

Un’importanza fondamentale avrà sicuramente la c.t.u., che risulta spesso decisiva nelle materie dell’urbanistica, edilizia e appalti pubblici.

E’ chiaro che nelle materie del D. 80 questa disciplina probatoria deve trovare applicazione indipendentemente dal fatto che la singola controversia riguardi diritti soggettivi o interessi legittimi.

Recentemente, poi, il Tar Friuli, con la sent. n. 314 del 2000, ha chiarito in virtù di questa trasposizione del sistema probatorio civilistico all’interno di alcune materie di giurisdizione esclusiva, devono applicarsi compiutamente anche il principio dell’onere della prova e il principio dispositivo.

Quindi, il ricorrente dovrà provare di aver subito un danno e provarlo nel suo preciso ammontare, non essendo sufficiente un principio di prova come nel giudizio di legittimità.

Dall’altro lato, il G.A. può disporre l’assunzione di quasi tutti i mezzi di prova previsti dal c.p.c., purchè siano espressamente richiesti dal ricorrente, conformemente al principio dispositivo.

Quanto agli elementi da provare, oltre al danno, sono ovviamente tutti quelli della responsabilità aquiliana del 2043 c.c..

D) Colpa del funzionario

Un’ultima breve osservazione circa la colpevolezza.

La sentenza 500 chiarisce espressamente che la colpa deve essere riferita alla P.A. come apparato.

Ciò non significa escludere tout court la colpa del funzionario. Questa resta sempre possibile.

Occorre chiarire però che si tratta di due responsabilità autonome e distinte. Infatti, la P.A. risponde anche per colpa lieve e risponde per lesione sia di diritti soggettivi che di interessi legittimi.

Viceversa il singolo funzionario risponde solo per dolo o colpa grave e soprattutto, qui sta la differenza sottolineata dalla sentenza 500, risponde solo per lesione di diritti.

Infatti, all’interpretazione che vuole la responsabilità del funzionario anche per lesione di interessi legittimi osta in primis l’art. 28 della Costituzione (che parla di lesione di diritti) e poi l’art. 23 del T.U. n. 3/1957 degli Impiegati civili dello Stato, secondo cui è danno ingiusto quello derivante dalla violazione dei diritti dei terzi che l’impiegato abbia commesso per dolo o colpa grave.

Pertanto, alla luce di queste disposizioni legislative e costituzionali, è quantomeno inutile chiamare in giudizio, per esempio, il dirigente o funzionario, insieme al Comune, per il risarcimento dei danni derivanti da ritardo nel rilascio della concessione edilizia, trattandosi di un interesse legittimo pretensivo.

Concludendo, l’affermazione della risarcibilità degli interessi legittimi è sicuramente positiva e costituisce un passo avanti, soprattutto in termini di giustizia sostanziale, in quanto elimina un’area di intangibilità della P.A.[18]

Si tratta di un passo, tra l’altro, ormai inevitabile vista l’evoluzione legislativa e giurisprudenziale cui si era arrivati.

E’ molto probabile, peraltro, che il legislatore intervenga, limitando quantitativamente in misura percentuale l’ammontare del danno risarcibile, così come è avvenuto per il comma 7 bis dell’art. 5 bis per il risarcimento da accessione invertita.

Preme rilevare tuttavia che la svolta compiuta dalle SS.UU. lascia aperti molti interrogativi e margini di ambiguità interpretativa già evidenziati.

L’auspicio è quindi è che il legislatore nazionale intervenga in maniera organica, anche in occasione della riforma del processo amministrativo[19], in quanto una giurisprudenza “pretoria” del giudice amministrativo[20] non pare, anche da un punto di vista costituzionale, la strada più adeguata per introdurre riforme di tale portata.

Ciò anche alla luce dei contrasti giurisprudenziali, già in atto, fonte di notevoli disparità di trattamento nel risarcimento di casi analoghi.