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SOMMARIO:

T.A.R. ABRUZZO, SEZ. STACCATA DI PESCARA, sent. 8/10 ottobre 1998, n. 696.

DIEGO DE CAROLIS, Brevi note sulla sottoscrizione dell'atto "principale" di presentazione delle liste elettorali e sulla designazione dei delegati di lista.

TAR ABRUZZO, SEZ. STACCATA DI PESCARA, sent. 8/10 ottobre 1998, n. 696 - Pres. Magliulo, Rel. Nazzaro - Granata - Piacere e Ricci c. Puletti, Sindaco del Comune di Ortona ed altri - Commissione elettorale circondariale di Chieti e Sottocommissione elettorale circondariale di Chieti- Prefetto di Chieti ed altri.

Elezioni - Ricorso giurisdizionale - Legittimazione passiva - Individuazione - Ufficio elettorale - Esclusione.

Elezioni - Liste dei candidati - Esclusione - Solo per motivi tassativamente previsti.

Elezioni - Liste dei candidati - Presentazione - Consegna della lista al comune- Firma dei soggetti che effettuano la consegna - Autenticazione -Non occorre.

Elezioni - Liste dei candidati - Sottoscrizione - In fogli separati - Stretto collegamento con l’atto pricipale - Necessità.

Elezioni- Liste dei candidati - Sottoscrizione - Singolo sottoscrittore - Visione elenco candidati - Dovere civico e onere di diligenza.

Elezioni - Liste dei candidati - Consegna della lista - Verbalizzazione del Segretario comunale - Effetti.

Elezioni - Liste dei candidati - Presentazione - Consegna della lista al comune - Sottoscrizione dei soggetti che effettuano la consegna - Non occorre.

Elezioni - Liste dei candidati - Delegati - Effettivo e supplente - Mancata indicazione - Conseguenze.

Elezioni - Liste dei candidati - Accettazione candidatura - Dopo sottoscrizione delle liste ma prima della presentazione - Legittimità dell'ammissione - Ragioni.

Nei giudizi elettorali legittimato passivo e parte necessaria è solo il Comune, cui vanno imputati gli esiti finali del procedimento elettorale, una volta che sono venuti meno gli organismi temporanei deputati ai vari adempimenti procedurali. Pertanto, il ricorso avverso gli atti finali del procedimento elettorale va notificato (e depositato nei termini) all’Amministrazione interessata alle operazioni elettorali ed a coloro che sono stati proclamati eletti.

Il fondamentale principio del favor voti impone il costante ricorso alla c.d. prova di resistenza del risultato elettorale ed il rispetto del principio della funzione meramente strumentale, a salvaguardia di valori sostanziali, delle regole formali e/o procedurali. Per cui, ogni nullità deve essere espressamente sanzionata dalla legge; diversamente, la validità delle operazioni elettorali può ritenersi inficiata, soltanto quando non sia possibile accertare, con fondata sicurezza, che sia stata salvaguardata la volontà complessiva espressa dagli elettori. Pertanto, il rigore formalistico del procedimento elettorale impone, l'applicazione della sanzione dell'esclusione del candidato e/o della lista unicamente nelle ipotesi tassativamente previste oppure in presenza di violazione procedurale tale da aver potuto influire sull'esito elettorale

Non occorre l'autenticazione della firma di colui che materialmente consegna la lista elettorale nella segreteria del Comune.

La ratio dell'art. 32 del DPR. n. 570 del 1960, relativo alla presentazione delle candidature ed alla firma dei sottoscrittori, che impone l'utilizzo di appositi moduli recanti il contrassegno della lista ed i nominativi dei singoli canditati corredati con le loro complete generalità, è quella di assicurare la piena consapevolezza dei sottoscrittori in ordine al candidati presentati e l'omissione dei nominativi inficerebbe la validità della lista stessa; pertanto, è legittima l'ammissione di una lista che, oltre alla dichiarazione fatta nel primo atto, riporti nel modelli successivi il contrassegno e l'elenco dei candidati con la completezza dei dati anagrafici richiesti, atteso che, dal punto di vista strutturale, l'atto di presentazione della lista, dovendo contenere un numero rilevante di firme di "sottoscrittori", non può non comporsi che di una pluralità di moduli, che necessariamente si configurano come parti di un documento unitario, funzionalmente collegate idoneo a rappresentare lo stretto collegamento delle liste dei candidati con l’atto principale

Al di là di ogni stretto collegamento materiale tra l'atto principale di presentazione ed i fogli separati, il dovere civico ed il senso di responsabilità individuale impongono al singolo sottoscrittore l'onere di diligenza di prendere effettiva visione dell'elenco dei candidati che intende presentare.

La verbalizzazione del segretario comunale, contenente il nome dell'incaricato per la consegna, nonchè tutti gli altri dati basilari, con specificazione degli allegati garantisce, fino a querela di falso, del contenuto del fascicolo depositato che rappresenta l'aspetto sostanziale di tale fase. Non occorre, pertanto, la sottoscrizione del distinto atto principale da parte dei soggetti che effettuano la materiale consegna del fascicolo al Comune.

Poiché normativamente non è prevista alcuna ipotesi di nullità e la relativa indicazione si configura coma una facoltà, la designazione (o meno) dei delegati e del loro numero (inferiore a due) non può costituire elemento essenziale sul piano della regolarità procedurale, trattandosi di un adempimento che è posto nell'interesse dei partiti o gruppi politici, se e in quanto interessati a seguire, a mezzo dei propri rappresentanti, le operazioni elettorali dei seggi e/o presso l'ufficio centrale.

E' ammissibile la formalizzazione dell'accettazione della candidatura successivamente all'inizio delle operazioni di sottoscrizione ed intervenuta prima della materiale consegna della lista, poiché si configura come una ratifica con effetti ex tunc della propria designazione ed inoltre l'art 32 del D.P.R. n. 570 del 1960 considera la dichiarazione autenticata di accettazione della candidatura, come un documento da allegare alla lista sottoscritta; essa, pertanto, rappresenta un attività distinta che può essere precedente, coeva o successiva alla singola sottoscrizione (nella specie il problema era superato anche dal dato obbiettivo della identità tra candidati presentati nella lista sottoscritta dagli elettori e quelli accettanti).

DIRITTO: Le eccezioni preliminari di rito, relative al ricorso n. 541/98, devono essere disattese, poiché esso risulta essere stato notificato e depositato nei termini prescritti, con riferimento al Comune di Ortona, cui vanno imputatigli esiti finali del procedimento elettorale, una volta che sono venuti meno gli organismi temporanei, deputati ai vari adempimenti procedurali.

L'art. 83/11 del D.P.R. 16 maggio 1960 n. 570 stabilisce che "contro le operazioni per l'elezione dei consiglieri comunali, successive alla emanazione del decreto di convocazione dei comizi, qualsiasi cittadino elettore del comune, o chiunque altro vi abbia diretto interesse, può proporre impugnativa ….con ricorso" al TAR, ai sensi dell'art. 6 L. 6 Dicembre 1971 n. 1034.

Si è, quindi, in presenza di un'azione popolare qualificata, riservata non ad un "quisque de populo" ma unicamente ad un cittadino elettore di quel comune, come certificato dai ricorrenti nel presente giudizio.

Oggetto specifico delle contestazioni sono gli atti intermedi, successivi al decreto di convocazione dei comizi e relativi al "procedimento elettorale preparatorio" (capo IV DPR570/1960), costituiti dagli atti di "presentazione delle candidature" (art. 32 DPR cit.), sottoposti a "verifica", ai fini della ammissione alla competizione elettorale con un proprio numero progressivo, da parte commissione e/o sottocommissione elettorale.

In particolare si censura la mancata esclusione di tre liste elettorali, di cui una (CDU) appartenente allo schieramento vincitore, e le altre due (PDS e RC) a quello minoritario.

Il sistema d'impugnazione voluto dal legislatore che fa della proclamazione degli eletti (quali risultanti dal relativo verbale) l'atto conclusivo avente efficacia costitutiva della consultazione elettorale (C.S., V, 10/3/1998 n. 282), mira essenzialmente ad assicurare l'effettivo svolgimento delle operazioni elettorali fino alla votazione finale, evitando possibili interruzioni "in itinere", mediante azioni giudiziarie strumentali e dilatorie (C.S. Ad. Gen. 9/2/95 n. 11).

Esso, peraltro, consentendo, anche per le decisioni intermedie subprocedimentali (quali l'ammissione di liste), la possibilità di una impugnativa "postuma", espone i risultati elettorali finali, al rischio di annullamento, per irregolarità non tempestivamente rilevate.

Tale caratteristica del contenzioso elettorale, che costituisce una precisa scelta discrezionale del legislatore, non va, peraltro, mai dissociata dal fondamentale principio del favor voti; di qui correttivi, sul piano ermeneutico, con il costante ricorso alla c.d. prova di resistenza (del risultato elettorale)ed al principio della funzione meramente strumentale (a salvaguardia di valori sostanziali) delle regole formali e/o procedurali.

Ogni nullità, inoltre, deve essere espressamente sanzionata dalla legge, diversamente la validità delle operazioni elettorali può ritenersi inficiata, soltanto quando non sia possibile accertare, con fondata sicurezza, che sia stata salvaguardata la volontà complessiva espressa dagli elettori.

Il rigore formalistico del procedimento elettorale impone, pertanto, l'applicazione della sanzione dell'esclusione del candidato e/o della lista unicamente nelle ipotesi tassativamente previste (C.S., V, 4/2/97 n. 137 e 25/5/1998 n. 688), oppure in presenza di violazione procedurale tale, da aver potuto influire sull'esito elettorale.

In punto di "resistenza" dei risultati elettorali, deve osservarsi che ha vinto le elezioni (voti complessivi 7919), mentre le altre due liste (PDS e RC) sono aggregate all'opposizione (voti complessivi 4850).

I voti della lista CDU sono stati, invero, 498 (p. 4 verbale), e, una volta detratti, l'esito elettorale, riportato dalle altre liste collegate, resterebbe sempre maggioritario, e lo schieramento minoritario conserverebbe la seconda posizione, pur in carenza dei voti delle liste PDS e RC.

L'interesse a ricorrere, pertanto, va individuato nella possibile diversa configurazione numerica dei singoli gruppi consiliari, se le predette tre liste fossero state escluse.

Passando all'esame delle censure dedotte, va preliminarmente osservato che per nessuna di esse la legge prevede espressamente la sanzione dell'invalidazione, e s'impone, pertanto, il ricorso alla individuazione dl criterio sostanziale connesso alle prescrizioni formali.

L'art. 32 del DPR 570/60, relativo alla presentazione delle candidature, prevede che la firma dei sottoscrittori" deve essere apposta su appositi moduli recanti il contrassegno della lista, il nome, cognome, data e luogo di nascita di tutti i candidati, nonché il nome, cognome, data e luogo di nascita dei sottoscrittori stessi; le firme devono essere autenticate…."; la ratio della norma è quella di assicurare la piena consapevolezza dei sottoscrittori in ordine ai candidati presentati, ed è evidente che una omissione di tali nominativi inficerebbe la validità della lista stessa (C.S., V,17/5/1996 n. 575).

La citata norma, invero, distingue tra "presentazione della lista dei candidati" (quale attività degli elettori sottoscrittori) e "consegna" al segretario comunale; in questa seconda fase risulta essere del tutto superflua l'autenticazione della firma e/o delle firme di coloro che consegnano la lista medesima, essendo la loro identità identificabile al momento del deposito della lista (e degli allegati) direttamente dal funzionario ricevente (C.S.,V, 4/2/1997 n. 138).

Si deduce altresì che il CDU avrebbe depositato solo atti separati con le sottoscrizioni (senza alcuna specifica notarile sul numero dei fogli) e non anche "l'atto di presentazione della lista" stessa, considerato "atto principale", rispetto agli allegati.

Dalla documentazione esibita in copia conforme , risulta che la lista con il simbolo (figurato) dello "scudo crociato" e con la scritta centrale "libertas" e sottostante "Cristiani Democratici Uniti", contiene il numero dei sottoscrittori (278) e dei fogli separati e/o allegati (24), il nominativo di 17 candidati (dati anagrafici completi di data e luogo di nascita), e del candidato sindaco (Puletti Gianfrancesco), con a seguire (in continuità) e tergo della prima pagina del foglio, le firme di 27 sottoscrittori (dati anagrafici completi di data e luogo di nascita) con relativa autenticazione finale.

Da un punto di vista sostanziale essa è, ai sensi dell'art. 32 cit. e dell'art. 3 L.25/3/1993 n. 81, una dichiarazione di presentazione di lista.

Per quel che attiene gli altri adempimenti (presentazione di modello di contrassegno, accettazioni candidature, certificati elettorali, indicazione dei due delegati e deposito del programma amministrativo), essi rappresentano la documentazione (separata ed allegata) da presentare "con la lista", di cui è possibile prendere cognizione dal verbale di consegna, idoneo a colmare ogni eventuale omissione di dichiarazione in merito agli stessi.

La norma di legge, infatti, non prevede che il presentatore dichiari con proprio atto formale l'attività svolta, ricavabile dal fascicolo depositato, trattandosi di fatti e circostanze che sono verbalizzate dal pubblico ufficiale ricevente (C.S., V, 3/6/1994 n. 610). Dal punto di vista strutturale, l'atto di presentazione della lista (art. 2 DPR 28/4/1993 n. 132 -reg.to att. L. 81/93), dovendo contenere un numero rilevante di firme "sottoscrittori", non può comporsi che di una pluralità di moduli, che necessariamente si configurano come "parti" di un "documento unitario", funzionalmente collegate, oltre che dalla dichiarazione fatta nel primo atto (numero di fogli e numero di sottoscrittori), cui pure deve essere riconosciuta un suo valore, ma soprattutto dal fatto che tutti i moduli, successivi al primo e contenenti i vari sottoscrittori, riportano, con la completezza dei darti anagrafici richiesti, nella prima pagina, l'elenco dei candidati, ivi compreso quello alla carica di sindaco, con specificazione del comune (Ortona) e del giorno di svolgimento dell'elezione(24/5/1998), e ciascuno di essi contiene in calce l'autenticazione delle firme.

La doglianza di parte, pertanto, avrebbe potuto avere un fondamento, per l'ipotesi in cui si fosse in presenza di un elenco dei candidati indicato unicamente sul primo foglio e non anche su quelli successivi "allegati e separati", circostanza questa che avrebbe potuto far dubitare della "piena consapevolezza" degli ulteriori sottoscrittori in ordine ai candidati presentati C.S., V, n. 575/17.5.1996).

In proposito, peraltro , deve anche osservarsi che il dovere civico ed il senso di "responsabilità individuale", avrebbe comunque imposto di addossare un onere di diligenza (circa la visione dell'elenco dei candidati) al singolo sottoscrittore, al di là di "ogni stretto collegamento materiale" tra l'atto principale di presentazione ed i fogli separati (C.S., V, 17/9/1996 n. 1141).

Un analogo discorso va fatto per le liste ( di opposizione) del PDS e di RC , che pure hanno formalmente depositato un distinto atto principale di presentazione della lista, senza sottoscrizione (PDS) o con sottoscrizione non autenticata (RC).

Anche per esse, infatti, l'elenco dei candidati (con gli altri dati essenziali) compare ed è sottoscritto (con autenticazione) nei cd. "atti separati", e la "verbalizzazione del segretario comunale"(contenente il nome dell'incaricato per la consegna, nonché tutti gli altri dati basilari, con specificazione degli allegati) garantisce, fino a querela di falso, del contenuto del fascicolo depositato, che rappresenta l'aspetto sostanziale di tale fase (C.S.,V, 4/2/1997 n. 138).

La designazione (o meno) dei delegati e del loro numero (inferiore a due), non può costituire elemento essenziale sul piano della regolarità procedurale, trattandosi di un adempimento che è posto nell'interesse dei partiti o gruppi politici, se ed in quanto interessati a seguire, a mezzo di propri rappresentanti, le operazioni elettorali dei seggi e/o presso l'ufficio centrale.

Normativamente, infatti, non è prevista alcuna ipotesi di nullità e siffatta indicazione si configura come una "facoltà".

Si censura, infine, il fatto che le sottoscrizioni (liste PDS e RC) siano state iniziate prima che tutte le candidature fossero state accettate e quindi "perfezionate".

Il problema, nella fattispecie, è invero, superato dal dato obiettivo della identità tra candidati "presentati" (nella lista di sottoscrizione) e quelli "accettanti".

L'accettazione, formalizzata successivamente all'inizio delle operazioni di sottoscrizione ed intervenuta prima della materiale consegna della lista, va, pertanto configurata come una "ratifica", con effetti "ex tunc", della propria designazione.

L'art. 32 del DPR 570/60, inoltre, considera la "dichiarazione autenticata di accettazione della candidatura", come un "documento" da allegare alla lista "sottoscritta", ed essa, pertanto, rappresenta un'attività distinta che può essere precedente, coeva o successiva alla singola sottoscrizione.

Quest'ultima, invero, è, in relazione al numero dei sottoscrittori, operazione ben più complessa (necessitante di maggior tempo), che ha come riferimento e presupposto la "lista candidati", riportata sul modulo.

Va, altresì, ricordato che la "lista dei candidati" rappresenta sempre un dato relativo, in quanto, in presenza di irregolarità insanabili, la lista e/o i singoli candidati potrebbero, ai sensi dell'art. 33 lett. c) DPR 570/60, essere eliminati.

Conclusivamente i ricorsi vanno respinti.

Diego De Carolis
(Ricercatore conf. Cattedra di Diritto Amministrativo
Facoltà di Giurisprudenza - Università di Teramo)

Brevi note sulla sottoscrizione dell'atto "principale" di presentazione delle liste elettorali e sulla designazione dei delegati di lista.

(n.b.: per consultare il testo delle note, cliccare sui relativi numeri riportati tra parentesi).

1. Con la sentenza che si annota il giudice amministrativo si è trovato a risolvere, tra le altre, due questioni in materia di contenzioso elettorale (1) che, a quanto consta, non erano mai state in precedenza espressamente affrontate negli esatti termini posti all'attenzione dell'organo giurisdizionale.

La prima riguarda la necessità o meno della sottoscrizione del cd. "atto principale"- al quale sono allegati tutti gli altri atti "separati" ed i prescritti documenti necessari per la presentazione delle lista - da parte del soggetto che consegna materialmente al segretario comunale la lista dei candidati alle elezioni amministrative.

La seconda attiene invece alla necessità o meno di indicare i nominativi dei delegati di lista nel numero stabilito dalla norma.

2. Prima di affrontare più da vicino le due specifiche questioni, giova soffermarsi brevemente su aspetti di carattere generale esaminando alcuni principi che informano lo svolgimento delle operazioni elettorali ed in particolare quello della strumentalità delle forme (2); quelli relativi alla nozione di "sottoscrittore - presentatore" e sulla figura di colui che materialmente deposita la lista ed i relativi allegati; quelli attinenti all’uso della modulistica nella presentazione delle liste (3).

Com’è noto, la dottrina ritiene che principio generale è innanzitutto il favor verso la ammissione delle forze locali alla competizione elettorale (4).

Di conseguenza, in assenza di specificazione legislativa delle irregolarità sanabili (5) e di quelle sanzionate di nullità, il giudice amministrativo tende a consentire la sanatoria ogni volta che non appaiano pregiudicati in misura sostanziale specifici interessi pubblici alla garanzia del regolare svolgimento della prova, che sono perciò presidiate da nullità insanabile.

Più in generale si ritiene che la sanatoria è sempre possibile in presenza non di una totale omissione, ma di necessità di regolarizzazione di atti od operazioni tempestivamente compiute, quando risulti violata un prescrizione meramente descrittiva di modelli comportamentali ottimali ai fini del regolare svolgimento delle operazioni elettorali, ma prive di specifiche finalità garantistiche (6).

La giurisprudenza, dal canto suo, ha consolidato tale impostazione ed afferma costantemente che in materia elettorale ove lo scopo del legislatore è quello di garantire al massimo la libera espressione del voto, con la salvaguardia della volontà effettiva dell’elettore, le "formalità" normativamente previste hanno in generale una funzione "strumentale" e possono configurarsi elemento inficiante il procedimento allorquando esse fanno ragionevolmente ritenere la "non affidabilità", in punto di "veridicità " del risultato finale (7).

Di poi, va ricordata la nozione di presentatore, rectius sottoscrittore delle liste di candidati.

La dottrina (8), sin dall’entrata in vigore del T.U. del 1960, ha chiarito che, in realtà, nonostante la lettera della legge, qui non si profilano presentatori e, quindi, presentazione, ma più semplicemente sottoscrittori e, quindi, sottoscrizione. Seguendo l'ordine procedimentale, il seguente deposito non viene classificato nella categoria degli atti, non postulando una dichiarazione di volontà.

Esso consiste in un agire materiale che, tuttavia, non è indifferente per il diritto sia perché è da questo disciplinato, onde la sua qualificazione di operazione giuridica, sia perché si conclude in un risultato, e cioè quello di assunzione delle candidature nell’ordine giuridico. Tuttavia, proprio perché è mera operazione, la materiale presentazione delle liste, corredate dei ricordati documenti, è operazione che può essere compiuta senza particolari formalità.

Al riguardo, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha consolidato il principio in base al quale in totale assenza di una disciplina normativa che sanzioni il mancato rispetto delle formalità stabilite non è possibile procedere alla esclusione dalla competizione elettorale ovvero all'annullamento della stessa (9).

Di recente, in applicazione di tali principi, è stato ribadito che la legge distingue tra presentazione della lista, intesa come atto dei sottoscrittori, e consegna materiale della stessa presso la segreteria del Comune. La giurisprudenza pacificamente ritiene che le firme dei presentatori-sottoscrittori debbano essere autenticate nei modi di legge. Ma tale costante indirizzo di riferisce ai sottoscrittori della lista medesima, alla luce dell’espresso disposto del quarto comma dell’art 32 citato.

Di contro, la legge non regola in alcun modo l’atto della consegna materiale della lista presso la segreteria del Comune, se non per disporre che il segretario comunale rilascia ricevuta degli atti presentati, evidentemente al soggetto che tale consegna ha effettuato (10).

Ed anzi è stato ritenuto che non è nemmeno necessario il possesso di una apposita delega scritta che abiliti la materiale presentazione (11), visto che la disciplina relativa alla presentazione delle liste e delle candidature contiene disposizioni in ordine alla materiale consegna della lista dalle quali non è rinvenibile l'onere che la consegna stessa debba essere effettuata dagli stessi sottoscrittori e quindi dai presentatori.

La totale assenza di disciplina normativa riferibile alla consegna della lista esclude, quindi, che le firme dei soggetti che materialmente "presentano " (vale a dire consegnano) la lista nella segreteria debbano essere autenticate a pena di non ammissione della lista (12).

Riguardo all’uso della modulistica, è jus receptum in giurisprudenza che, in relazione a quanto dispongono gli artt.28 del DPR. n. 570 del 1960 e 20 D.P.R. n. 361 del 1957, nessuna norma prescrive l'utilizzazione, a pena di inammissibilità, dei modelli ufficiali (predisposti evidentemente per facilitare le operazioni e prevenire l'omissione dei dati richiesti dalla legge) (13). Per cui non può ammettersi che una lista debba essere esclusa per il solo fatto di avere adoperato modelli diversi da quelli ufficiali (14).

Inoltre, è stato altresì precisato, che nuova formulazione dell'art. 32 quarto comma T.U. 16 maggio 1960 n. 570 introdotta dall'art. 4 L. 11 agosto 1991 n. 271, che impone ai sottoscrittori delle liste elettorali l'applicazione delle firme su appositi moduli recanti, tra l'altro, il contrassegno di lista, può ritenersi osservato nella sostanza quando il contrassegno stesso venga analiticamente descritto nell'atto di sottoscrizione di lista e nella dichiarazione di presentazione della lista stessa (15).

Del resto, tale principio è valido per lo svolgimento di qualsiasi attività amministrativa provvedimentale che, anzi, in relazione ad esempio a quanto dispone l’art. 19 della L. n. 241 del 1990, in taluni casi viene addirittura sostituita dalla dichiarazione resa dal privata, ovviamente nel rispetto dei presupposti indicati dalle norme di riferimento (16).

Di talché, a quanto consta, in nessuna norma di legge è dato riscontrare la distinzione tra atto principale ed atti separati, per distinguere l’atto in cui sarebbero riassunti tutti i dati relativi alla presentazione della lista da quelli collegati in cui sono raccolte le firme dei sottoscrittori secondo le modalità e la misura stabilita, per cui anche in questo caso sovviene il principio in base al quale in materia elettorale le sanzioni che comportino l’esclusione di una lista debbono essere chiaramente individuate dalla legge.

3. Fatte queste considerazioni di carattere generale, occorre ora analizzare più da vicino la prima della due questioni risolte dal TAR Abruzzo.

Riguardo alla necessita della sottoscrizione del cd. atto principale da parte del materiale consegnatario della lista e degli altri documenti necessari la decisione pare abbia aderito all'impostazione sopra ricordata, seguita sia dalla giurisprudenza che dalla dottrina.

Per cui, in applicazione del riferito principio in base al quale nel procedimento elettorale l'art. 32, D. P. R. 16 maggio 1960 n. 570 distingue tra presentazione della lista dei candidati (intesa come attività di degli elettori-sottoscrittori) e consegna materiale della stessa al segretario comunale (intesa come mera attività materiale), è da ritenersi del tutto superflua la sottoscrizione separata di coloro che portano e porgono la lista formalmente perfetta e presentata presso gli uffici comunali competenti (17), posto che l'obbligo di legge per l'autenticazione delle firme concerne esclusivamente i presentatori-sottoscrittori delle liste (18) e non altri soggetti e men che mai il loro materiale porgitore, la cui identità personale può essere accertata, senza ritardi o incertezze, mediante l'esibizione del di lui documento di riconoscimento

Per cui, in assenza di prescrizione legislativa che imponga la previsione di un modello principale, separato da quelli utilizzati per la raccolta delle firme dei sottoscrittori, e prescriva che tale modello "principale" debba essere sottoscritto, è sufficiente il semplice fatto della materiale consegna dei documenti (che non contiene una dichiarazione di volontà), unitamente alla lista dei candidati, a garantire la sua riferibili alla lista stessa (19).

E ciò anche perché è stato chiarito come la dichiarazione di presentazione dei candidati alla carica di consigliere comunale e di sindaco, prevista dall'art. 3 l. 25 febbraio 1993 n. 81, è costituita dagli atti sottoscritti da cittadini con i quali si dichiara di presentare le candidature, non essendo necessaria una ulteriore dichiarazione sull'attività del presentatore materiale di tali dichiarazioni (20).

4. Riguardo alla secondo questione, e cioè quella relativa alla indicazione dei delegati, la statuizione del giudice è formulata nel senso che la designazione (o meno) dei delegati e del loro numero (inferiore a due), non può costituire elemento essenziale sul piano della regolarità procedurale

Normativamente, infatti, non è prevista alcuna ipotesi di nullità e siffatta indicazione si configura come una "facoltà", atteso che il numero dei "due" presentatori sembra più che altro un numero massimo scelto dal legislatore, e non una disposizione perentoria tanto più che comunque in questo caso non viene comminata dal legislatore alcuna sanzione di nullità.

Da ciò ne consegue che l'indicazione di due delegati di lista non rappresenta un elemento né necessario né sufficiente per la regolarità della gara elettorale, posto che, l'indicazione di due delegati di lista autorizzati a fare le designazioni dei rappresentanti di lista si può configurare come una mera facoltà in quanto è fatta nell’interesse della lista rappresentata.

Di poi, va ulteriormente rilevato che i delegati ed i rappresentanti da essi designati non fanno parte integrate né della Commissione elettorale circondariale o delle Sottocommissioni né dell’ufficio elettorale, ma vigilano per la tutela degli interessi delle rispettive liste contro eventuali irregolarità delle operazioni elettorali nel corso dello specifico procedimento.

Ma tale potere strumentale riconosciuto ai delegati non limita o sostituisce ogni più ampio diritto ed azione da parte dell'intero corpo elettorale, per cui a quest'ultimo è sempre garantita la possibilità di utilizzare tutti i mezzi previsti dall'ordinamento per la tutela del corretto svolgimento delle competizioni elettorali che, pertanto, non può essere messo in discussione ovvero addirittura invalidato a causa della mancata nomina dei delegati di lista da parte di una determinata componente del corpo elettorale.

E ciò anche perché il procedimento elettorale è volto sostanzialmente alla formazione ed all'accertamento della volontà degli elettori, per cui, come sopra rilevato, le diverse formalità previste dalla legge hanno carattere strumentale, di talché l'inosservanza delle stesse può avere effetti vizianti solo quando è idonea ad impedire la verifica della regolarità delle operazioni e renda ragionevolmente inaffidabile il risultato elettorale.

5. Conclusivamente, avendo affrontato anche alcune questioni nuove, si può costatare come la sentenza si segnala per la ricostruzione ed applicazione di alcuni rilevanti principi che disciplinano il procedimento ed il contenzioso elettorale, fornendo precisazioni che possono assumere una valenza di carattere generale.

Infatti, rivisitando anche la corrente impostazione in base alla quale la nullità delle operazioni elettorali può essere pronunciata, qualora non sia espressamente prevista, soltanto se dall'inosservanza della norma sia derivata una riduzione di garanzie specifiche della regolarità del procedimento elettorale (21), la sentenza in esame conferma la consolidata funzione del giudice amministrativo di creazione "pretoria" di regole che integrano e spesso sopperiscono alle lacune del legislatore.

NOTE

(1) Sulle elezioni amministrative e relativo contenzioso elettorale in generale cfr. DOMENICHELLI, in AA.VV., Diritto Amministrativo, vol.2, Bologna 1998, 2165; ESPOSITO, Elezioni amministrative, in Enc. Giur., vol. XXII, Roma 1989 e l'ampia bibliografia ivi riportata; BORGHESI, Contenzioso per le elezioni regionali ed amministrative, in Enc. Giur., vol. XXII,; VIRGA, Diritto Amministrativo, vol 2, Atti e ricorsi, Milano 1997, 463 e ss; SANTELIA, Elezioni, in Dizionario Amministrativo, a cura di GUARINO, Milano 1983, 1829 e ss; MILITERNI - SAPORITO, La nuova legge elettorale. Ineleggibilità, incompatibilità decadenza, Napoli 1982; ID., La nuova legge elettorale. Appendice, Napoli 1983. DE MUCCI , Elezioni e rappresentanza politica nei piccoli comuni, Milano, 1990; MORANDI ., La disciplina dell'azione popolare nella legge 8 giugno 1990 n. 142, in Nuova rass. 1992,1977; DI VITA, Consultazioni elettorali amministrative: proclamazione; adempimenti conseguenti; funzionamento organi; prima seduta consiliare; sedute successive, in Nuova rass. 1994,IV,2483;RONDINA., Norme per lo svolgimento delle elezioni nei comuni con popolazione fino a 15.000 abitanti, in Nuova rass. 1995,fasc. 2, 23. In particolare, su alcuni spetti di natura processuale MAGGIORA , Sull’impugnabilità delle decisioni della commissione elettorale circondariale, in Stato civ. italiano 1994,fasc. 1, 530; VIPIANA., Note sull'immediata impugnabilità degli atti intermedi del procedimento elettorale (nota a sent. Cons.St., Ad. plen, 10 aprile 1989 n. 9, Cioffi e altro c. Comune Vico Equense e altro), in Foro amm. 1990, 860. BONELLI., Il ricorso incidentale nel processo elettorale: spunti critici a proposito di un recente orientamento del Consiglio di Stato, in Riv. amm. R. It. 1996,I,1215; SPADEA., Note sull'intervento volontario di terzo nel processo elettorale, in Giur. it. 1982, IV, 124; LOTITO., Cause elettorali e sospensione dei termini processuali nel periodo feriale: un problema da rimeritare, Nuovo dir. 1985, 826. Torna all'inizio dell'articolo

(2) Anche in materia di operazioni elettorali - nel cui ambito non si può procedere ad annullamento, se questo non sia espressamente stabilito dalla legge -, vige il c.d. principio di "strumentalità delle forme", per cui sono rilevanti, tra tutte le possibili irregolarità, solo quelle sostanziali, tali, cioè, da influire sulla sincerità e sulla libertà del voto (nella specie, non sono vizi di nullità delle operazioni medesime, l'irregolare nomina di uno scrutatore, o l'omessa verbalizzazione delle attività preliminari, ecc). Cons. St., sez. V, 21 settembre 1996, n. 1149, in Foro amm. 1996, 2636.Torna all'inizio dell'articolo

(3) CORTIGIANI., Formalità per la presentazione delle liste per le elezioni amministrative. Rassegna di giurisprudenza (nota a sent. T.A.R. Toscana, Sez. II, 25 novembre 1994 n. 370, Ciollaro c. Commiss. elettorale Lucca e altro; T.A.R. Toscana, Sez. II, 28 ottobre 1994, n. 358, Spadaccini e altro c. Min. int. e altro; T.A.R. Toscana, Sez. II, 22 ottobre 1994, n. 338, Marchi e altro c. Uff. centrale elettorale Lucca e altro),in Foro it. 1995,III, 156. Sulle conseguenze penali cfr. VECCHI., Liste elettorali manipolate, falsità ideologica, abuso d'ufficio (nota a Cass., Sez. V, 7 giugno 1995, Parisi e altro), in Dir. penale e processo 1996,I, 338. Sui compiti delle Commissioni Elettorali cfr. PIZZO G., La gestione operativa delle commissioni elettorali circondariali, in Stato civ. italiano 1994,fasc. 1, 537;MAGGIORA , L'esame e l'ammissione delle candidature da parte della commissione elettorale circondariale, in Stato civ.italiano 1990,44; SORRENTINO.Torna all'inizio dell'articolo

(4) Secondo l'insegnamento della Corte Costituzionale in materia elettorale " la certezza del diritto è d'importanza fondamentale per il funzionamento dello Stato democratico e il procedimento è caratterizzato dalla immediatezza, improrogabilità e sequenzialità delle fasi endoprocedimentali. " (Corte cost. 12 settembre 1995 n. 422, in Rass. Cons. St.1995,II, 1519). Su principi dettati al riguardo dalla Corte Costituzionale cfr. GIANFORMAGGIO L., Eguaglianza formale e sostanziale: il grande equivoco, in Foro it. 1996,I,1961; LOPRESTI., Eccesso di sottoscrizioni e garanzia della libertà di voto (affermazioni di principio ed esigenze del caso concreto) (nota a sent. C. cost. 4 marzo 1992 n. 83), in Giur.it. 1992, I, 1, 2067.Torna all'inizio dell'articolo

(5) In dottrina, sugli effetti dell’annullamento da parte del giudice amministrativo degli atti del procedimento elettorale cfr. LONGO F., L'annullamento delle elezioni non travolge l'attività "utile" svolta dall'amministrazione, in Cons. Stato 1994,II, 752; GIAMMARINO L., Elezioni annullate: rinnovo totale o parziale del procedimento elettorale? (nota a sent. T.A.R. Abruzzo Sez. Pescara, 23 maggio 1994 n. 319, Bruschini c. Com. Pescara e altro), in Giur. merito 1994, 959. Di recente la giurisprudenza ha affermato che, in caso di annullamento totale delle elezioni del consiglio comunale per un vizio della deliberazione della commissione elettorale circondariale di ammissione di una lista, è ammissibile all'atto di rinnovazione delle elezioni la presentazione di nuove candidature. Cons. St, sez. V, 19 maggio 1998, n. 636, in Foro It. 1998, III, 490. Di contro, in caso di parziale rinnovo tale facoltà è inibita dai principi della salvaguardia della volontà elettorale validamente espressa, di eguaglianza dei cittadini e di parità di trattamento degli amministrati, che rendono invece necessari la ricostruzione storica, nei limiti del possibile, dell'aggregato dei votanti al tempo delle consultazioni annullate. TAR Abruzzo, sez. Pescara, 27 giugno 1991, n. 363, in Foro It. 1992, III, 324.Torna all'inizio dell'articolo

(6) FERRARI G. F, Elezioni Amministrative, in Dig. Disc. Pubbl. vol. V,Torino 1994, 473. Torna all'inizio dell'articolo

(7) In tal senso TAR Abruzzo, sez. Pescara, n. 602/97, pag. 5 motiv, inedita; Cons. St., sez. V, 8 aprile 1997, n 337, in Foro Amm. 1997, 1084. Da questo quadro di riferimento e dall'insieme delle disposizioni vigenti in materia si evince che per la presentazione delle candidature è necessario il deposito della seguente documentazione minima: 1) candidatura alla carica di Sindaco, la lista dei candidati alla carica di consigliere comunale ed il relativo programma; 2) dichiarazione di presentazione della lista, 3) certificati attestanti che i presentatori sono iscritti nelle liste elettorali del Comune; 4) dichiarazioni autenticate di accettazione della candidatura a sindaco e a consigliere comunale; 5) certificati attestanti che i candidati sono iscritti nelle liste elettorali di un Comune della Repubblica, 6) modello di contrassegno di lista. Di recente è stato affermato che l'art 3, comma 5, della L. 25 marzo 1993, n. 81, impone al candidato Sindaco ed alla lista cui egli si collega la presentazione del proprio programma elettorale, ma non ne indica né il contenuto minimo, né i soggetti obbligati, né tampoco stabilisce alcuna sanzione per l'eventuale inosservata della regola, fermo restando che il programma costituisce un atto di indirizzo politico impegnativo per i soggetti politici che lo compongono agli elettori, onde, dal punto di vista contenutistico, non è censurabile innanzi al giudice amministrativo in sede di legittimità. Cons. St., sez. V, 25 maggio 1998, n 688, in Foro Amm. 1998, 1444. Torna all'inizio dell'articolo

(8) FERRARI G., Elezioni,(teoria generale), in Enc. Dir.Vol. XIV, Milano 1965, pag. 642-3. Torna all'inizio dell'articolo

(9) Invero, è stato ritenuto in che in mancanza di una norma che imponga chiaramente l'indicazione nominativa del delegato all'atto del rilascio della delega e che ricolleghi a tale omissione la sanzione della nullità dell'operazione di "presentazione" della lista elettorale, deve ritenersi regolare la presentazione effettuata da soggetto munito di delega rilasciata senza l'indicazione nominativa del delegato consegnatario. Cfr. Consiglio Stato, A. P., 17 dicembre 1996, n. 24, in Giust. civ. 1997,1747.Torna all'inizio dell'articolo

(10) Infatti, l'art 32 del DPR n. 570 del 1960 prescrive espressamente che la firma dei sottoscrittori debba essere autenticata nelle forme di legge, mentre, per quanto riguarda la materiale consegna la norma prescrive solo che " Il segretario comunale, o chi lo sostituisce legalmente, rilascia ricevuta dettagliata degli atti presentati, indicando il giorno e l'ora della presentazione…". Nulla dispone in merito alla necessità di autenticare e la firma di colui che materialmente consegna le liste presso la segreteria comunale e nella riferita sentenza del Tar Abruzzo, sez. Pescara, la norma è stata interpretata in tal senso.Torna all'inizio dell'articolo

(11) La giurisprudenza ritiene che la materiale consegna della lista elettorale al segretario del Comune può essere legittimamente affidata dai sottoscrittori ad uno o più soggetti da essi incaricati di tale incombenza, né è necessario a tal fine l'esistenza di una delega scritta; per cui è stata ritenuta illegittima l'esclusione dalla competizione elettorale di una lista perché presentata da soggetti diversi dai sottoscrittori e privi di delega scritta: TAR Napoli, sez. II, 15 luglio 1997, n, 1985, in TAR 1997, I, 3300.Torna all'inizio dell'articolo

(12) Cons., St. sez. V, 4 febbraio 1997, n 138, in Rass. Cons. St. 1997, I, 217-18 in motiv. Torna all'inizio dell'articolo

(13) Invero, le istruzioni ministeriali diramate in appositi opuscoli in occasione delle tornate elettorali, seppure molto utili nel guidare le operazioni, non sono ovviamente idonee ad introdurre una disciplina normativa, ma servono esclusivamente a meglio razionalizzare e rappresentare tutta l'attività che viene compiuta dalle parti del procedimento elettorale. Torna all'inizio dell'articolo

(14) Cons. St., sez. V, 6 luglio 1994, n, 732, in Rass. Cons. St. 1994; I, 1047. Torna all'inizio dell'articolo

(15) TAR Basilicata, 28 luglio1993, n.249, in TAR 1993, I, I 3777. Torna all'inizio dell'articolo

(16) In generale sulla denuncia di inizio di attività PERICU, in AAV. VV. Diritto amministrativo, vol. 2, Bologna 1998, 1357; FERRARA, Diritti soggettivi ed accertamento amministrativo. Autonomia ricognitiva, denuncia sostitutiva e modi di produzione degli effetti. Padova 1996.Torna all'inizio dell'articolo

(17) Per chiarezza nella comprensione della fattispecie considerata dal giudice, va reso noto che nel modello cd. principale, ancorché non sottoscritto, emergeva chiaramente il nominativo e la qualità del delegato del partito e dalla ricevuta rilasciata dal segretario veniva attestato che la stessa persona aveva materialmente consegnato la lista in esatta esecuzione del mandato ricevuto.Torna all'inizio dell'articolo

(18) Al riguardo la giurisprudenza ritiene che l'autenticazione delle firme dei presentatori di una lista di candidati costituisce modalità essenziale per garantire la certezza circa la provenienza delle candidature, per cui la sua mancanza o irritualità di detto elemento essenziale determina non una mera irregolarità me una nullità insanabile della sottoscrizione e dello stesso atto di presentazione . Cons. St., sez. V, 10 marzo 1998, n. 282, in Rass. Cons. St. 1998, I, 188.Torna all'inizio dell'articolo

(19) Nella motivazione di Cons. Stato, sez. V, 4 febbraio 1997, n.138, cit. si legge che: "Di siffatto obbligo non reca traccia la norma, che non si occupa della persona che consegna la lista, sicché, per il principio secondo cui in materia elettorale le sanzioni che comportino l'esclusione di una lista debbono essere chiaramente individuate dalla legge, la mancata autenticazione della firma di chi deposita la lista non comporta alcuna conseguenza quanto all'ammissione della lista medesima, ben potendo l'identità personale del porgitore essere accertata, senza ritardi e incertezze, mediante l'esibizione del relativo documento". Torna all'inizio dell'articolo

(20) Cons. Stato, sez. V, 3 giugno 1994, n. 610, in Foro amm. 1994, 1409.Torna all'inizio dell'articolo

(21) Cons. St., sez. V, 17 settembre 1996, n. 1141, in Rass. Cons. St. 1996, I, 1131, spec. 1332 in motivazione.Torna all'inizio dell'articolo