LexItalia.it - GIUSEPPE CIAGLIA

Sono sotto gli occhi di tutti i rilevanti sforzi che il Legislatore sta compiendo da un decennio a questa parte per consentire all'amministrazione pubblica del nostro Paese di raggiungere livelli di efficienza tali da porci in linea con i sistemi amministrativi delle altre nazioni più sviluppate.

Per quanto attiene alle cause del livello di involuzione e vischiosità che caratterizza l'attività dell'Amministrazione in Italia, mi sia consentito richiamare le considerazioni già svolte in un precedente articolo pubblicato su questa stessa rivista [1]: questo può, comunque, ascriversi, in primo luogo, alla stratificazione ed ipertrofia del quadro normativo di riferimento (per il cui snellimento è in corso, come si è visto nello scritto in questione, una intensa attività di delegificazione ed accorpamento dei testi normativi).

Un secondo elemento di complicazione è dato, poi, dal moltiplicarsi degli interessi pubblici presi in considerazione dall’ordinamento (fenomeno questo, come pure il precedente, comune al nostro ed a molti altri dei moderni sistemi amministrativi).

Infine, con più specifico riguardo al modo con cui sono in concreto articolati e si dipanano i diversi procedimenti, si registrano alcuni fattori di complicazione tipici del nostro Paese: la dispersione delle competenze tra un elevato numero di uffici; il peculiare conformarsi dei rapporti tra amministrazioni centrali ed amministrazioni periferiche e tra queste e le amministrazioni locali; la pesantezza e l’invasività dei controlli; l’eccessiva lunghezza e complessità dei procedimenti; l’inefficienza e l’inefficacia, per molti aspetti, del sistema di giustizia amministrativa sono alcuni dei più evidenti di questi [2].

Anche e soprattutto con riferimento alla semplificazione delle procedure amministrative, i primi seri ed organici tentativi di riforma si hanno con la legge n. 241/90, il cui capo IV (artt. da 14 a 21) è espressamente e specificamente dedicato alla "semplificazione dell’azione amministrativa" [3]. Dei diversi istituti e modelli procedurali introdotti da tale legge al dichiarato scopo di perseguire obiettivi di semplificazione e snellimento dell’azione della p.a. il più rilevante – ed il più controverso, essendo stato dal '90 ad oggi modificato per ben cinque volte – risulta certamente essere l’istituto della conferenza di servizi, come disciplinata dagli artt. da 14 a 14-quater della legge 241/90, riscritti oggi quasi per intero dagli artt. 9 e seguenti della legge n. 340/2000.

La conferenza di servizi è, dunque, quel modulo procedimentale con cui si ottiene il coordinamento e la contestuale valutazione di tutti gli interessi pubblici coinvolti in un determinato procedimento attraverso la trattazione contemporanea di uno stesso affare da parte di una pluralità di soggetti pubblici.

Ambito privilegiato di applicazione dell’istituto risulta essere quello dei procedimenti di pianificazione territoriale ed urbanistica e di quelli connessi con la realizzazione di opere ed interventi pubblici o di pubblico interesse: ciò a causa del notevole livello di complicazione di tali procedure in ragione della molteplicità degli interessi coinvolti e della loro preminente importanza ai fini del raggiungimento di obiettivi di natura politico-economico-sociale [4].

Come si è anticipato, l’istituto, disciplinato dagli artt. da 14 a 14-quater della legge n. 241/90, ha subito con la legge di semplificazione 1999 l’ennesima completa rivisitazione. Dal ’90 ad oggi la disciplina della conferenza di servizi è stata modificata ben cinque volte [5] ed essa risulta ora, per effetto di tutte tali modifiche e soprattutto di quelle introdotte con l’ultima legge annuale di semplificazione, profondamente diversa da come originariamente delineata [6].

Varie sono state le ragioni di tali continui ripensamenti legislativi. Tra queste, l’iniziale diffidenza – e, in seguito, la scarsa abitudine – delle amministrazioni nei confronti dello strumento, la poca chiarezza della normativa in relazione alle modalità procedurali ed ai termini di conclusione, la necessità di raggiungere l’unanimità dei consensi al fine di poter considerare positivamente svolto il lavoro dei partecipanti alla conferenza.

Ma, probabilmente, la principale di tali cause risiedeva – e tuttora risiede – nella difficoltà di superare, attraverso la conferenza di servizi, l’atteggiamento riottoso o riluttante dei soggetti portatori di interessi pubblici considerati preminenti, ossia di quegli interessi connessi con la tutela della salute, del paesaggio, del patrimonio storico-artistico. Come è, infatti, noto, nell’originaria disciplina della conferenza il dissenso, così come la mancata partecipazione, di uno dei sopra citati soggetti era in grado di pregiudicare irrimediabilmente il buon esito dei lavori e, di conseguenza, la definizione del procedimento amministrativo.

A ciò si aggiunga che l’indubbia diffusione che l’istituto ha avuto in sede legislativa – tanto che oltre 200 provvedimenti normativi dal ’90 ad oggi fanno riferimento al modello generale di conferenza di servizi o ne introducono uno in parte diverso – ha fatto sì che si potesse ipotizzare la creazione non di uno ma di molteplici modelli di conferenza, ingenerando ulteriore confusione e facendo percepire come necessari i continui interventi correttivi.

Anche dunque al bisogno di ricondurre la disciplina della conferenza di servizi sotto un’egida unitaria risponde – o tenta di rispondere – la legge n. 340/2000, il cui non ultimo intento sta proprio nell’esigenza di dettare una disciplina il più possibile univoca dell’istituto, come dimostra l’abrogazione dei commi da 7 a 14 dell’art. 7 della legge n. 109/94 che disciplinavano, invece, un modello specifico di conferenza nel settore delle opere pubbliche [7].

Secondo l’interpretazione tradizionale, si distinguono nella legge n. 241 due diverse tipologie di conferenza di servizi: alla prima, detta "istruttoria", si ricorre allorché sia opportuno effettuare un esame contestuale dei vari interessi pubblici coinvolti in un determinato procedimento amministrativo; alla seconda, detta "decisoria", si fa ricorso quando l’amministrazione procedente debba acquisire intese, concerti, nulla osta o assensi comunque denominati di altre amministrazioni pubbliche o di altri uffici della stessa amministrazione che curino, però, interessi diversi [8].

Le due tipologie di conferenze di servizi presentano alcuni caratteri comuni [9]: entrambe sono finalizzate ad accelerare i tempi del procedimento amministrativo e a consentire l’esame contestuale e concertato dei diversi aspetti che devono essere valutati ai fini dell’emanazione del provvedimento finale; entrambe paiono poi – anche se sul punto non vi è univocità di vedute – rivolgersi esclusivamente ai soggetti portatori di interessi pubblici, con esclusione di ogni partecipazione da parte dei privati [10].

Se si accede alla lettura tradizionale, che però, come si è visto, non tutti condividono e che, come si vedrà, sembra messa in discussione dalla legge n. 340/2000, le finalità perseguite attraverso la conferenza istruttoria sono più limitate e circoscritte, mirando essa esclusivamente ad un’analisi coordinata dei vari interessi, fermi restando gli ordinari meccanismi procedimentali. Il procedimento manterrà, dunque, in tale ipotesi, una fase di iniziativa attribuita, normalmente, all’amministrazione proponente la conferenza; una fase istruttoria, nella quale saranno prima selezionati e quindi valutati gli interessi rilevanti ai fini della conclusione del procedimento e saranno acquisite le decisioni delle amministrazioni portatrici di tali interessi; una fase conclusiva o decisoria, in cui sarà assunta la definitiva determinazione in ordine al provvedimento finale.

Si deve, pertanto, escludere che ci si possa avvalere di tale tipologia di conferenza di servizi nella fase costitutiva del procedimento, dovendosene limitare l’uso alla fase istruttoria, nella quale vengono acquisite e ponderate le valutazioni delle amministrazioni portatrici di interessi coinvolti nel procedimento. La valutazione comparativa che avviene all’interno della conferenza di servizi presuppone, infatti, la già avvenuta individuazione di tali interessi, determinando la composizione della conferenza come centro d’imputazione e momento di confronto degli interessi stessi [11].

In sostanza, dunque, la conferenza istruttoria non si discosta più di tanto dal normale iter procedurale, differenziandosi soltanto per una più efficace ponderazione delle volontà espresse dalle singole amministrazioni che, effettuando le proprie valutazioni in modo contestuale e coordinato, possono meglio contemperare i vari interessi in gioco, limitando i negativi effetti di decisioni intrinsecamente conflittuali o, quanto meno, spostando il momento del confronto tra tali interessi all'interno della fase procedimentale.

Nel complesso, quindi, la conferenza di servizi istruttoria costituisce l'occasione per tutti i partecipanti non solo di rappresentare i propri interessi e le proprie finalità, ma anche di contemperarli con quelli eventualmente confliggenti, sino ad individuare l'interesse pubblico prevalente rispetto al quale gli altri dovranno conformarsi.

La conferenza di servizi decisoria è, invece, finalizzata all’adozione di una determinazione concordata idonea a sostituire intese, concerti, nulla osta o assensi comunque denominati, necessari per l’emanazione del provvedimento finale. Il verbale conclusivo dei lavori della conferenza tiene, in queste ipotesi, il luogo di tutti gli atti di assenso che, al di fuori della conferenza, dovrebbero essere singolarmente espressi ai fini dell’adozione del provvedimento finale [12].

Quanto al tipo di atti – quale riflesso dei poteri attribuiti alle amministrazioni che li adottano – che possono confluire nella conferenza, deve trattarsi di atti vincolanti per l’amministrazione procedente o comunque in grado di condizionare dall’interno l’esito del procedimento.

Non devono perciò essere convocate alla conferenza decisoria le amministrazioni titolari di poteri che possono condizionare solo dall’esterno o a posteriori il contenuto del provvedimento finale[13], o che non siano in grado di condizionarlo affatto [14]

Lo stesso dicasi, pur se per ragioni diverse, per le amministrazioni titolari di poteri di controllo, nelle rare ipotesi di permanenza di tali poteri [15]. In tali ipotesi, infatti, non può riconoscersi all’amministrazione titolare del potere di controllo la possibilità di partecipare alla conferenza di servizi proprio in virtù della natura del potere spettantegli, che potrà essere esercitato solo in un momento successivo a quello in cui le volontà delle amministrazioni partecipanti al procedimento saranno state espresse e l’atto conclusivo del procedimento, da sottoporre a controllo, sarà stato emesso.

Alcuni autori [16] rinvenivano, poi, una ulteriore tipologia di conferenza di servizi, la cd. conferenza interprocedimentale, nel modello disciplinato dall'art. 14, comma 4 bis, della legge n. 241/90, aggiunto dall'art. 17, comma 5, della legge n. 127/97. Tale tipologia di conferenza, che si distingue dalla conferenza istruttoria per la circostanza che le valutazioni delle amministrazioni che si intendono coinvolgere non riguardano un unico procedimento ma più procedimenti amministrativi connessi, ha lo scopo di consentire all'amministrazione procedente [17] di pervenire all'emanazione del provvedimento finale tenendo presenti le valutazioni di eventuali altre amministrazioni comunque coinvolte ed evitando la successiva insorgenza di possibili situazioni conflittuali.

Né in caso di conferenza istruttoria e neppure in ipotesi di conferenza decisoria, tuttavia, la determinazione concordata delle amministrazioni partecipanti vale a sostituire il provvedimento finale che dovrà, comunque ed in ogni caso, essere adottato dall’amministrazione procedente e competente, in via normale, alla sua emanazione.

Il rilievo appena svolto introduce alla assai dibattuta questione della natura delle risoluzioni assunte dalla conferenza, questione destinata ad essere sottoposta a nuova considerazione per effetto delle profonde modificazioni apportate all’istituto dalla legge n. 340/2000.

Secondo la dottrina formatasi precedentemente all’entrata in vigore della legge citata, infatti, la decisione assunta in sede di conferenza di servizi non sarebbe una deliberazione collegiale, come pure alcuni avevano ritenuto nelle prime analisi dell’istituto [18]. I successivi e più maturi approfondimenti hanno posto in evidenza che la decisione assunta in conferenza di servizi non potrebbe considerarsi come un atto collegiale unitario, imputabile alla conferenza intesa come organo distinto dalle amministrazioni ad essa partecipanti: tale accordo andrebbe invece "imputato come tale a tutti (ed a ciascuno separatamente) i partecipanti alla conferenza di servizi" [19].

Sulle stesse posizioni si è sin qui posta pure la giurisprudenza, sia costituzionale che amministrativa.

La Corte costituzionale ha, infatti, definito, in alcune note pronunce [20], la conferenza di servizi quale "organo misto di natura amministrativa, nel quale siano rappresentati tutti i soggetti portatori di interessi, coinvolti nel procedimento di realizzazione di opere, in modo che tali soggetti possano confrontarsi direttamente ed esprimere le loro posizioni, trovando, in un quadro di valutazione globale, soluzioni di corretto ed idoneo contemperamento delle diverse esigenze". La Consulta in tali occasioni, pur senza specificare quali siano le competenze proprie della conferenza, ha, tuttavia, chiarito che "non si verifica alcuna attenuazione delle competenze degli organi partecipanti", restando questi l’unico centro di imputazione degli atti dagli stessi rispettivamente assunti [21].

Analogamente, il Consiglio di Stato ha - anche recentemente affermato che "la Conferenza di servizi è solo un modulo procedimentale e non costituisce anche un ufficio speciale della Pubblica amministrazione autonomo rispetto ai soggetti che vi partecipano; pertanto, il ricorso contro l'atto finale adottato dalla Conferenza va notificato alle Autorità amministrative partecipanti, e non anche alla Conferenza stessa, che è un organo insussistente [22]".

Anche la prevalente giurisprudenza amministrativa di primo grado ha sin qui rifiutato la definizione della conferenza quale organo, ritenendo che la stessa sia "priva di qualunque imputazione di atti a se stessa quale conferenza di servizi" [23].

Discendono da una tale lettura delle norme che disciplinano l’istituto alcuni importanti corollari.

Innanzi tutto, se l’atto conclusivo del procedimento non deve essere considerato come collegiale, questo deve essere imputato alla sola amministrazione competente all’emanazione del provvedimento finale. Ne deriva che solo quest’ultima potrà essere parte resistente nell’eventuale giudizio intentato per il suo annullamento (e fin qui nulla di strano). Ma ne deriva anche che solo quest’ultima sarà legittimata a revocare o ritirare in via di autotutela l’atto conclusivo della conferenza, unitamente a tutti gli assensi eventualmente espressi in sede di conferenza.

Tuttavia, anche accogliendo la tesi che non riconosce alla conferenza di servizi il carattere di organo, si sostiene dalla più recente dottrina che, almeno in via di fatto, il suo funzionamento è regolato “sulla scorta delle norme relative agli organi collegiali applicate analogicamente (fatta salva la presenza di norme ad hoc). La conferenza di servizi deve essere, infatti, convocata con un congruo anticipo da valutarsi in base al numero delle p.a. partecipanti e alla complessità del procedimento; occorre poi tener conto che i singoli rappresentanti delle varie p.a. devono ottenere l’autorizzazione ad esprimere la volontà dell’ente … L’oggetto dell’ordine del giorno deve essere chiaro e non può essere mutato salvo che non vi sia l’assenso di tutte le p.a. convocate … Nel verbale deve darsi atto delle ragioni che hanno giustificato l’indizione della conferenza, e giustificarsi la legittimazione dei singoli rappresentanti … la conferenza assume a maggioranza le determinazioni relative all’organizzazione dei lavori; nella prima riunione, inoltre, le amministrazioni fissano il termine per l’assunzione della decisione conclusiva”.

Dunque, pur essendo stata per lo più disconosciuta – almeno fino all’introduzione delle rilevanti modifiche introdotte dalla legge n. 340/2000 – alla conferenza di servizi la natura di organo collegiale non può negarsi che essa presenti numerosi elementi di similitudine con tali organi, pur con tutti i distinguo derivanti dalla specificità della relativa disciplina.

Delineate le caratteristiche principali dell’istituto, passiamo ad esaminarne i profili procedurali e le modalità di svolgimento, con riguardo ai quali la legge n. 340/2000 ha apportato le più sensibili modifiche.

Era lì, infatti, che si concentravano – e che, probabilmente, continueranno a concentrarsi – le maggiori problematiche applicative che sono sin qui state di ostacolo alla piena diffusione ed al completo sviluppo dell’istituto.

– la mancata previsione di un termine iniziale e di un termine finale entro il quale la conferenza deve concludersi e le conseguenze dell’eventuale mancato rispetto di tali termini;

– la mancata indicazione di meccanismi certi ed omogenei che chiarissero univocamente i casi in cui la conferenza doveva essere indetta, le modalità di indizione e di individuazione degli interessi e delle amministrazioni coinvolte, i modi di convocazione;

– la mancata scansione e precisazione dei momenti attraverso cui la relativa procedura doveva dipanarsi;

– infine, come già si è detto parlando delle generiche difficoltà che ha incontrato l’istituto nei suoi primi anni di vita, la inadeguata previsione di strumenti per superare il dissenso implicitamente od esplicitamente espresso dalle amministrazioni preposte alla cura di interessi connessi con la tutela dell’ambiente, dei beni culturali, della salute.

A tali questioni la legge n. 340 tenta di dare soluzione, definendo un istituto che presenta sensibili innovazioni rispetto a quello precedente.

5.1. I modelli di conferenza. La conferenza su istanze o progetti preliminari.

La legge n. 340 del 2000 non stravolge l'impianto della previgente disciplina quanto alle tipologie di conferenza normativamente previste (molto più incisivamente intervenendo, come si è detto, sulle procedure di indizione, sullo svolgimento dei lavori e sugli effetti delle decisioni).

La più sensibile innovazione si registra in tale ambito per effetto della previsione di una specifica ipotesi di conferenza quando occorra esaminare istanze e progetti preliminari per la realizzazione di opere pubbliche o di interesse pubblico, o quando, per opere di particolare complessità, l'interessato presenti documentata e motivata richiesta di esame del progetto preliminare al fine di verificare quali siano le condizioni per ottenere, alla presentazione della domanda o del progetto definitivi, i necessari atti di consenso.

L'introduzione di tale specifico modello di conferenza ad opera dell'art. 10 della legge n. 340 viene a colmare, almeno in parte, la lacuna creata dall'abrogazione dei commi da 7 a 14 dell'art. 7 della legge Merloni [24] riproponendo e sviluppando il contenuto del comma 8, ultimo cpv., del citato art. 7, che stabiliva che, nel settore delle opere pubbliche, "la conferenza di servizi può esprimersi anche sul progetto preliminare al fine di concordare quali siano le condizioni per ottenere, in sede di presentazione del progetto definitivo, le intese, i pareri, le concessioni, le autorizzazioni, le licenze, i nullaosta e gli assensi di cui alle vigenti norme".

La peculiare tipologia di recente introduzione si colloca a metà strada tra la conferenza decisoria e la conferenza istruttoria, caratterizzandosi per il fatto che ad essa partecipano tutte le amministrazioni competenti ad emettere le intese, i pareri, le concessioni, le autorizzazioni, le licenze, i nullaosta e gli assensi comunque denominati sul progetto definitivo - così come avviene per la conferenza decisoria - ma che, tuttavia, tali amministrazioni non adottano alcuna decisione definitiva sul progetto, sostitutiva dei detti atti di assenso, limitandosi ad indicare quali siano le condizioni per ottenere l'assenso sul progetto definitivo [25].

L'utilità pratica dell'istituto è evidente e consiste nell'evitare che si proceda alla presentazione di un progetto definitivo - il quale, come è ovvio, impegna il soggetto istante in modo assai più gravoso rispetto al semplice confezionamento di un progetto preliminare o di una ipotesi [26] - che non incontri il gradimento delle amministrazioni chiamate (rectius: che successivamente sarebbero chiamate) alla sua approvazione.

I modelli procedimentali che la legge pone si differenziano a seconda che il progetto sia presentato da un privato - nel qual caso si richiede che le opere da realizzare siano "di particolare complessità", la conferenza deve pronunciarsi entro trenta giorni e si pongono le spese del procedimento a carico del privato stesso – ovvero si tratti della realizzazione di un'opera pubblica o di pubblico interesse. Infatti, solo nella seconda ipotesi, per la quale il termine concesso alla conferenza per pronunciarsi sale a quarantacinque giorni, le amministrazioni che partecipano alla conferenza sono tenute, in caso di mancato pieno assenso sul progetto preliminare, ad indicare gli elementi e le condizioni necessari per l'assenso sul definitivo.

Sembra dunque che, con riferimento a tale ultima tipologia di conferenza, il legislatore abbia inteso responsabilizzare maggiormente le amministrazioni partecipanti alla stessa, rimettendo alle stesse compiti di fattiva collaborazione con il soggetto proponente al fine di poter pervenire al migliore e più efficace contemperamento dei diversi interessi pubblici rappresentati e di rendere effettivamente realizzabile l'opera. Tale impressione trova ulteriore conferma se si confronta il contenuto del successivo comma 4 dello stesso articolo, ove si stabilisce che le indicazioni fornite in sede di conferenza di servizi sul progetto preliminare possano essere motivatamente modificate o integrate in occasione della presentazione del progetto definitivo "solo in presenza di significativi elementi emersi nelle fasi successive del procedimento, anche a seguito delle osservazioni dei privati" sul medesimo progetto definitivo.

Deve, comunque, ritenersi che la successiva emersione di elementi di novità debba essere tale da giustificare il ripensamento delle amministrazioni partecipanti e debba involgere aspetti di tale rilievo da rendere inammissibile la positiva conclusione dei lavori della conferenza. Si è, perciò, rilevato che tale ripensamento non possa riguardare i profili di opportunità delle valutazioni espresse, dovendo concernere aspetti legati alla legittimità delle stesse, aspetti che in ogni caso, in ossequio al principio di legalità dell'azione amministrativa, devono essere tenuti presenti onde evitare l'esecuzione di progetti fondanti su atti viziati da radicale illegittimità.

La legge di semplificazione per il 1999 apporta, come si è detto, significative innovazioni al procedimento da seguire per potere assumere decisioni nella sede agevolata della conferenza di servizi.

Si è visto, d'altronde, come le principali problematiche applicative, che avevano sino ad oggi reso non entusiasmanti i dati relativi al concreto ricorso all'istituto, fossero connesse con aspetti legati all'organizzazione ed al funzionamento della conferenza.

Proprio in quella direzione, dunque, il Legislatore ha concentrato i maggiori sforzi, allo scopo di disegnare una disciplina della conferenza dei servizi dotata di sufficiente carica innovativa da consentire il definitivo decollo di un istituto sin qui balbettante.

Ciò era d'altronde necessario se si voleva perseguire il risultato della trasformazione della conferenza da istituto al quale ricorrere in alcune - e, almeno numericamente, limitate - ipotesi, a modulo procedimentale di applicazione generalizzata, in tutte le ipotesi in cui ad un procedimento - o a più procedimenti connessi - devono prendere parte più d'una amministrazione od ufficio.

Le innovazioni apportate dalla legge n. 340, ed in particolare dall’art. 9, che sostituisce – modificandone sensibilmente il contenuto – l’art. 14 della legge n. 241, riguardano, innanzi tutto, i presupposti e le modalità di indizione della conferenza.

Non si presentano particolari difficoltà per la cosiddetta conferenza istruttoria – la quale continua ad essere disciplinata dal primo comma dell’art. 14, lasciato immodificato dall’art. 9 della legge n. 340 – che riguarda un unico procedimento (perciò la conferenza è anche detta "tra uffici") e si risolve nella diversa articolazione della sequenza procedimentale (che, limitatamente a tale fase, procederà non in linea retta, ma secondo linee parallele) [27].

Il punto di maggiore dubbio è rappresentato per questa tipologia di conferenza dalla obbligatorietà o meno della sua indizione. Il dato normativo, nel prevedere che “qualora sia opportuno effettuare un esame contestuale di vari interessi pubblici … l’amministrazione procedente indice di regola una conferenza di servizi”, pare deporre nel senso della facoltatività dell’indizione, oltre che della attribuzione al responsabile del procedimento di un ampio margine di discrezionalità in ordine alla valutazione dell’opportunità di ricorrere a tale modulo anziché al normale svolgimento dell’iter procedimentale. Tuttavia, come correttamente rilevato [28], l’inciso “di regola” "sembra deporre nel senso che il ricorso alla conferenza si atteggi a strumento ordinario dell'agere dei pubblici poteri, la deroga al quale necessita di specifica motivazione. Eccezioni nelle quali la p.a. può decidere di non utilizzarla sarebbero in parti colare: a) l'urgenza che qualifichi la situazione (sulla scia dell'art. 7 della medesima legge n. 241); b) l'ipotesi in cui la conferenza abbia lo stesso oggetto di un'altra già instaurata, e ciò per ragioni di economia procedimentale".

In disparte la conferenza istruttoria, in relazione alla quale sembra comunque mantenersi un certo margine di discrezionalità in capo all'amministrazione procedente per quanto attiene alla valutazione dei presuposti per l'indizione, possono rinvenirsi, sotto il profilo delle modalità di indizione, ulteriori tipologie di conferenza:

1) la conferenza di servizi obbligatoria (art. 14, comma 2, come modificato dall'art. 9 della legge n. 340/2000) che deve essere sempre indetta quando l’amministrazione procedente deve acquisire intese, concerti, nulla osta o assensi comunque denominati di altre amministrazioni pubbliche e non li ottenga, entro quindici giorni dall’inizio del procedimento, avendoli formalmente richiesti.

Il presupposto per l’indizione di questa tipologia di conferenza di servizi sta, dunque, nel mancato ottenimento degli atti di assenso entro 15 giorni dall’inizio del procedimento [29]. In tali ipotesi il ricorso alla conferenza di servizi, alla quale, evidentemente, dovranno essere invitate a partecipare le sole amministrazioni che non si siano espresse, diviene obbligatorio per l’amministrazione procedente, tanto da potersi ipotizzare, in ipotesi di mancata indizione, che l’intero procedimento possa risultare viziato per violazione della norma procedurale che ne disciplina l’iter [30];

2) la conferenza di servizi facoltativa (art. 14, comma 3, come modificato dall'art. 9 della legge n. 340/2000) che, analogamente a quanto in precedenza avveniva per la conferenza cd. interprocedimentale, può essere convocata per l’esame contestuale di interessi coinvolti in più procedimenti amministrativi connessi riguardanti medesimi attività o risultati. In tali ipotesi, la conferenza è indetta dall’amministrazione procedente o, previa intesa con questa, da una delle amministrazioni che cura un interesse pubblico prevalente. L’indizione della conferenza può, però, essere anche richiesta da qualsiasi altra amministrazione coinvolta, qualora questa ritenga la conferenza opportuna ai fini della più celere e positiva conclusione del procedimento;

3) la conferenza di servizi su istanza del privato (art. 14, comma 4, come modificato dall'art. 9 della legge n. 340/2000) quando l’attività che questi intende svolgere sia subordinata ad atti di consenso, comunque denominati, di competenza di una o più amministrazioni pubbliche. In tal caso, su richiesta dell’interessato, la conferenza è indetta dall’amministrazione competente per l’adozione del provvedimento finale (anche se, coordinando il disposto di questa previsione con quello di cui al precedente comma, è certamente ipotizzabile che l’indizione della conferenza venga richiesta da qualsiasi altra delle amministrazioni coinvolte) [31] ;

4) un’ulteriore e specifica ipotesi di indizione si ha in caso di esecuzione di lavori pubblici. Prevede, al riguardo, il terzo comma, penultimo cpv., dell’art. 14, nel testo da ultimo modificato, che continua, in tali ipotesi, ad applicarsi l’art. 7 della legge n. 109/94, che disciplina(va) la procedura per l’indizione e lo svolgimento della conferenza di servizi nell’esecuzione di lavori pubblici. Tale previsione deve, tuttavia, essere letta alla luce di quanto previsto dall’art. 14 della legge annuale di semplificazione che, come si è visto, sancisce espressamente l’abrogazione dei commi da 7 a 14 della norma citata (ossia di tutti i commi relativi alla conferenza, dal momento che i precedenti 6 commi hanno diverso oggetto) "salvo quanto previsto dall’art. 14, comma 3, della legge 7 agosto".

A prescindere da ogni valutazione sulla discutibile tecnica di redazione del testo normativo, tanto più che questo è contenuto in una legge che per definizione è – o dovrebbe essere – di semplificazione, l’unica possibile interpretazione del disposto normativo pare essere la seguente: la disciplina della conferenza di servizi di cui all’art. 7 della legge Merloni è abrogata per quanto attiene agli aspetti procedimentali ed agli effetti della stessa, mentre continua a vigere con riferimento alle sole procedure di indizione. Per cui, nelle suddette ipotesi, per l’acquisizione di intese, pareri, concessioni, autorizzazioni, licenze, nulla osta e assensi l’amministrazione aggiudicatrice, su proposta del responsabile unico del procedimento, convoca una conferenza di servizi, comunicando alle amministrazioni interessate il progetto definitivo dell’opera almeno trenta giorni prima della data di convocazione della conferenza.

Infine, come si è detto nel paragrafo che precede, secondo quanto previsto dall’art. 10 della legge 340, che sostituisce l’art. 14-bis della legge n. 241, la conferenza di servizi può essere convocata per progetti di particolare complessità, su motivata e documentata richiesta dell’interessato, ovvero per progetti di opere pubbliche o di interesse pubblico, sul progetto preliminare dell’opera al fine di verificare quali siano le condizioni per ottenere, alla loro presentazione, i necessari atti di consenso sul progetto o istanza definitivi.

La legge n. 340 si prefigge l’ambizioso e importante obiettivo di porre una disciplina procedurale della conferenza di servizi tendenzialmente unitaria, fatte solo salve specifiche ed espresse previsioni in deroga.

Stabilisce, in proposito, l’art. 14-ter della legge n. 241/90, nel testo sostituito dall’art. 11 della legge 340, che la convocazione della prima riunione della conferenza deve pervenire alle amministrazioni interessate almeno dieci giorni prima, anche per via telematica o informatica. Entro i successivi cinque giorni, le amministrazioni convocate possono richiedere, qualora impossibilitate a partecipare, l’effettuazione della riunione in una diversa data; in tale caso, l’amministrazione procedente concorda una nuova data, comunque entro i dieci giorni successivi alla prima.

Non è chiaro cosa avvenga in caso di mancato rispetto dei termini suddetti. Tuttavia, non essendo previsto – e non essendo neppure ipotizzabile – alcun effetto decadenziale, deve ritenersi che i termini suddetti si configurino come ordinatori, mancando all’impulso proveniente dall’amministrazione procedente ogni reale e concreta efficacia compulsiva.

D’altronde, ciò è confermato dalla disposizione che prevede il differimento della data di convocazione della conferenza su semplice richiesta di una delle amministrazioni convocate.

Nella prima riunione della conferenza di servizi, è poi previsto che le amministrazioni che vi partecipano assumano a maggioranza dei presenti le determinazioni relative all’organizzazione dei propri lavori. Nella stessa riunione o comunque in quella immediatamente successiva alla trasmissione dell’istanza o del progetto definitivo, le stesse determinano il termine per l’adozione della decisione conclusiva.

Questo termine assume particolare rilievo, dal momento che si pone come limite temporale entro il quale deve essere assunta la determinazione conclusiva del procedimento, eventualmente anche se una o più amministrazioni hanno espresso nell’ambito della conferenza il proprio dissenso sulla proposta dell’amministrazione procedente, sulla base della maggioranza delle posizioni espresse.

In ogni caso è stabilito che i lavori della conferenza non possano superare i novanta giorni, salve le ipotesi in cui sia richiesta una valutazione d’impatto ambientale, nelle quali la conferenza di servizi si esprime dopo aver acquisito la valutazione medesima. Se, in tali ipotesi, la V.I.A. non interviene nel termine previsto per l’adozione del relativo provvedimento, l’amministrazione competente si esprime in sede di conferenza di servizi, la quale si conclude nei trenta giorni successivi al termine predetto. Il provvedimento finale concernente opere sottoposte a V.I.A. è pubblicato, a cura del proponente, unitamente all’estratto della predetta V.I.A., nella Gazzetta Ufficiale o nel Bollettino regionale in caso di V.I.A. regionale e in un quotidiano a diffusione nazionale. Dalla data della pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale decorrono i termini per eventuali impugnazioni in sede giurisdizionale da parte dei soggetti interessati.

Prevedono poi le nuove disposizioni che ogni amministrazione convocata deve partecipare alla conferenza di servizi attraverso un unico rappresentante legittimato, dall’organo competente, ad esprimere in modo vincolante la volontà dell’amministrazione su tutte le decisioni di competenza della stessa.

Tale rappresentante si ritiene debba essere, conformemente a quanto previsto dal d.lgs. n. 29/93 e dal t.u. delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, il responsabile del relativo servizio, od altro funzionario della stessa amministrazione all’uopo espressamente e specificamente delegato.

In particolare, richiedendosi che tale rappresentante sia in grado di vincolare definitivamente il soggetto pubblico che rappresenta, è chiaro che questi debba essere o lo stesso titolare del relativo potere, ovvero soggetto diverso ma appositamente investito del potere suddetto sulla base di un atto che indichi espressamente il contenuto ed i limiti dell'investitura [32].

Analogamente a quanto già avveniva nel regime previgente, si considera acquisito l’assenso dell’amministrazione il cui rappresentante non abbia espresso definitivamente la volontà dell’amministrazione rappresentata e non abbia notificato all’amministrazione procedente, entro il termine di trenta giorni dalla data di ricezione della determinazione di conclusione del procedimento, il proprio motivato dissenso.

La legge 340 introduce, tuttavia, una previsione ulteriore, richiedendo che, per potersi considerare acquisito l’assenso dell’amministrazione che non si è espressa, questa, nello stesso termine di trenta giorni dalla data di ricezione della determinazione di conclusione del procedimento, non deve avere impugnato la determinazione conclusiva della conferenza di servizi.

Tale previsione suscita più di una perplessità, soprattutto se letta in combinazione con le norme che fissano in 60 giorni il termine per l’impugnazione degli atti amministrativi, risultando inutile se non inopportuna.

Se, infatti, si assegna alla "determinazione di conclusione del procedimento" lo stesso valore del provvedimento finale che, ai sensi del comma 9 del nuovo art. 14-ter, alla prima deve conformarsi, il termine per la sua impugnazione non può che essere quello ordinario di 60 giorni e non il più ridotto termine posto dalla legge n. 340.

D’altronde, lo stesso articolo 4 della legge 205/2000, che detta disposizioni particolari sul processo in determinate materie – tra le quali l’esecuzione di opere pubbliche –, nel prevedere la dimidiazione di tutti i termini processuali, lascia fermi a 60 giorni quelli ordinari per la proposizione del ricorso.

Pare, dunque, quantomeno inopportuno attribuire, in pendenza del termine per la proposizione del ricorso per l’annullamento dell’atto conclusivo della conferenza di servizi, un qualche significato alla mancata impugnazione della determinazione conclusiva del procedimento entro il termine di trenta giorni dalla ricezione della stessa, ben potendo l'amministrazione non partecipante o dissenziente impugnare la stessa determinazione nei trenta giorni successivi.

Stabilisce, infine, l’art. 14-ter del nuovo testo che in sede di conferenza di servizi possono essere richiesti, per una sola volta, ai proponenti dell’istanza o ai progettisti chiarimenti o ulteriore documentazione. Se questi ultimi non sono forniti in detta sede, entro i successivi trenta giorni, si procede al definitivo esame del provvedimento.

Quanto agli esiti del provvedimento finale, questo, ove sia conforme alla determinazione conclusiva favorevole della conferenza di servizi, sostituisce, a tutti gli effetti, ogni autorizzazione, concessione, nulla osta o atto di assenso comunque denominato di competenza delle amministrazioni partecipanti, o comunque invitate a partecipare, alla predetta conferenza.

La determinazione conclusiva favorevole della conferenza è, peraltro, immediatamente esecutiva.

Le dedotte disposizioni paiono particolarmente significative per almeno due importanti rilievi.

Anzitutto, con esse si afferma espressamente la necessità che la conferenza si concluda con un atto espresso assunto dall’amministrazione procedente, confermando quanto la dottrina aveva già posto in evidenza nel vigore della precedente disciplina.

Inoltre, tali previsioni paiono riguardare tutte le ipotesi di conferenza di servizi prese in considerazione dall’art. 14 del nuovo testo, i cui effetti sono unificati a prescindere da quale sia il soggetto che dà impulso alla conferenza, indicendola o provocandone l’indizione; a prescindere dalla circostanza che alla conferenza partecipino uffici della stessa amministrazione (dando luogo a quella che viene definita la conferenza di servizi "interna") ovvero amministrazioni diverse; ed a prescindere anche – almeno così parrebbe, anche se è lecito nutrire qualche dubbio – dalla circostanza che la conferenza sia stata convocata per l’esame contestuale di interessi coinvolti in uno solo o in più procedimenti amministrativi connessi, riguardanti medesimi attività o risultati.

L’unificazione del regime degli effetti e la previsione secondo cui "il provvedimento finale, ove sia conforme alla determinazione conclusiva favorevole della conferenza di servizi, sostituisce, a tutti gli effetti, ogni atto di assenso" potrebbero far ritenere superata la tradizionale distinzione tra conferenza istruttoria e decisoria, confermando le tesi di coloro che ritengono comune a tutte le tipologie di conferenza il medesimo regime di efficacia.

Problema ulteriore - ed assai delicato - è rappresentato dalla sussistenza o meno del potere di revocare, in via di autotutela, la decisione assunta in sede di conferenza di servizi e dalla individuazione del soggetto cui tale potere sia eventualmente attribuito.

La questione - per la quale sono state rinvenute, nella dottrina formatasi sotto il regime previgente, le soluzioni più disparate, che andavano dalla negazione di ogni potere di ritirare l'assenso una volta rilasciato, all'affermazione dell'esatto contrario - risulta connessa alla più generale questione della natura dell'atto conclusivo della conferenza e se questo possa essere o meno ritenuto un atto collegiale.

Deve, dunque, ritenersi al riguardo che la nuova disciplina dell'istituto abbia notevolmente influenzato la natura di tali atti per cui parrebbe oggi da escludersi la possibilità, ad iniziativa della sola amministrazione procedente, competente ad emettere il provvedimento finale, di revocare unilateralmente l'atto.

La legge 340 dedica poi un apposito articolo, sostituendo l’art. 14-quater della legge n. 241/90, alla disciplina del dissenso eventualmente espresso da uno o più dei partecipanti alla conferenza. In forza della predetta disposizione, il dissenso di uno o più rappresentanti delle amministrazioni regolarmente convocate alla conferenza di servizi deve essere manifestato, a pena di inammissibilità, nella conferenza di servizi, deve essere congruamente motivato, non può riferirsi a questioni connesse che non costituiscono oggetto della conferenza medesima e deve recare le specifiche indicazioni delle modifiche progettuali necessarie ai fini dell’assenso.

Vediamo come, in virtù della dedotta disposizione, si sia cercato di limitare fortemente le ipotesi di stallo o mancata conclusione della conferenza per effetto del dissenso di uno od alcuni dei partecipanti. Inoltre, con essa viene generalizzata la previsione, precedentemente riservata alla conferenza di servizi di cui all’art. 7 della legge 109/94 per l’esecuzione di lavori pubblici, secondo cui il dissenso espresso in conferenza di servizi deve necessariamente avere anche un contenuto costruttivo, non potendo essere disgiunto dalla proposta di modifica progettuale che, ove accolta, assicurerebbe il consenso dell’amministrazione dissenziente [33] .

Il comma 2 del rinnovato art. 14-quater contiene un’ulteriore fondamentale statuizione, prevedendo che, se una o più amministrazioni hanno espresso nell’ambito della conferenza il proprio dissenso sulla proposta dell’amministrazione procedente, quest’ultima, entro il termine perentorio per la conclusione della conferenza, assume comunque la determinazione di conclusione del procedimento sulla base della maggioranza delle posizioni espresse in sede di conferenza di servizi.

Non è più quindi necessaria, come invece avveniva nel regime precedente, l’unanimità dei consensi essendo stato introdotto un meccanismo che dà rilievo alla maggioranza delle decisioni espresse.

La disciplina di recente introduzione sembra, così, portare al superamento della posizione, assolutamente maggioritaria in dottrina, di chi negava alla conferenza la veste e la natura di organo collegiale, ritenendo che "ciascun rappresentante dell’amministrazione interessata partecipa alla conferenza nell’esercizio della funzione amministrativa di competenza dell’ente di appartenenza, di guisa che le determinazioni di ciascuno dei partecipanti non potrebbero fondersi con quelle degli altri in un unico atto collegiale" [34].

La nuova conferenza di servizi appare, invece, assai più simile ad un organismo collegiale che si esprime a maggioranza dei votanti, talché la decisione finale non consiste in un accordo, ma nell’approvazione di una proposta di provvedimento [35]. Ne discende che alla conferenza deve riconoscersi una qualche forma di autonomia, con imputazione a sé degli atti dalla stessa promananti, essendo, altrimenti, difficilmente comprensibile la posizione di quelle amministrazioni che, seppur dissenzienti, vedono superato il loro dissenso dalla determinazione assunta sulla base della maggioranza delle posizioni espresse in seno alla conferenza.

Tanto da non ritenere irragionevole parlare, con riferimento alle decisioni assunte in sede di conferenza di servizi decisoria, se non di veri e propri atti collegiali, quantomeno di "provvedimenti ad istruttoria collegiale".

È, peraltro, evidente che, anche in tali ipotesi, permarrà in capo all'amministrazione dissenziente la facoltà di agire giudizialmente per vedere ripristinata l'efficacia del dissenso enunciato e superato in sede di conferenza dalla maggioranza dei voti espressi, tanto più che tale facoltà è espressamente attribuita nell'ipotesi in cui il rappresentante dell'amministrazione non abbia espresso definitivamente la volontà della stessa in seno alla conferenza (articolo 14 ter, comma 7, come modificato dall'articolo 11 della legge n. 340).

Infine, l’art. 14-quater affronta la assai spinosa questione del dissenso espresso dalle amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o della salute. Quando il motivato dissenso sia espresso da una di queste amministrazioni, la decisione non può essere assunta sulla base della maggioranza delle posizioni espresse, ma viene rimessa al Consiglio dei Ministri, ove l’amministrazione dissenziente o quella procedente sia un’amministrazione statale, ovvero ai competenti organi collegiali esecutivi degli enti territoriali, nelle altre ipotesi. Il Consiglio dei Ministri o gli organi collegiali esecutivi degli enti territoriali deliberano entro trenta giorni, salvo che il Presidente del Consiglio dei Ministri o il presidente della giunta regionale o il presidente della provincia o il sindaco, valutata la complessità dell’istruttoria, decidano di prorogare tale termine per un ulteriore periodo non superiore a sessanta giorni [36].

La disciplina introdotta dalla legge 340 si differenzia, dunque, da quella precedente – che pure prevedeva l’intervento del Presidente del Consiglio, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, per superare il dissenso delle stesse amministrazioni – sia per la procedura volta al superamento del dissenso che per la distinzione operata tra il caso in cui a dissentire sia un’amministrazione statale e quelli in cui il dissenso provenga da altra amministrazione: solo nel primo caso, secondo la disciplina attuale, il procedimento si conclude innanzi al Consiglio dei Ministri, bastando, negli altri, l’intervento soprassessorio della giunta regionale, provinciale o comunale, a seconda della dimensione e dell'ambito dell’interesse curato dall'amministrazione procedente o da quella dissenziente.

Si è cercato, con la presente analisi, di passare in rassegna le principali innovazioni che la modificata disciplina della conferenza di servizi presenta, soprattutto con riferimento agli aspetti procedimentali, rispetto alla previgente regolamentazione.

La principale e più significativa di tali novità è data da un aspetto di fondo della innovata impostazione dell’istituto e cioè dalla possibilità, prevista dall’art. 12, comma 2, della legge n. 340 (che modifica e sostituisce l’art. 14-quater della legge n. 241), di assumere comunque, anche in caso di dissenso di una o più amministrazioni espresso nell’ambito della conferenza, la determinazione di conclusione del procedimento sulla base della maggioranza delle posizioni espresse.

Tale meccanismo, seppure utile sul piano pratico, rischia, tuttavia, di ingenerare effetti abnormi e produrre situazioni di dubbia legittimità ove si trasformi in un mero espediente per superare il presunto o prevedibile dissenso di una o più delle amministrazioni partecipanti al procedimento [37].

Come, infatti, si è visto nei precedenti paragrafi, mentre l’eventuale dissenso espresso prima dell’avvio dei lavori della conferenza impedisce all’amministrazione procedente la stessa convocazione alla conferenza dell’amministrazione dissenziente [38], così da non poter concludere il procedimento ove il contributo di tale soggetto sia essenziale ai fini dell’emanazione del provvedimento finale, tale dissenso non è, invece, mai preclusivo quando sia espresso successivamente, in seno alla conferenza.

Questo pare essere il principale punctum dolens della nuova disciplina. Infatti, tanto nel tradizionale modus procedendi, caratterizzato dal sequenziale susseguirsi dei diversi atti secondo un andamento figuratamente lineare, quanto in più innovative progressioni procedurali (quali il procedimento a stella, di derivazione germanica) ed anche nella conferenza di servizi come sin qui disciplinata, l’eventuale dissenso espresso da una delle amministrazioni partecipanti impedisce o impediva la favorevole conclusione del procedimento. Con la nuova disciplina, invece, la conferenza rischia di essere non più lo strumento per prendere la decisione migliore nei tempi più rapidi, ma l’unico modo per pervenire ad una decisione che sarebbe altrimenti preclusa dal dissenso di una o più delle amministrazioni partecipanti.

La scelta operata dal legislatore, se pure condivisibile sul piano della pratica opportunità, rischia, perciò, di risultare sbilanciata. Se, infatti, si accede alla tradizionale lettura delle norme sulla conferenza, confortata anche dall’orientamento della Corte costituzionale, deve ritenersi che essa è finalizzata "non tanto ad eliminare uno o più atti del procedimento, quanto a rendere contestuale quell’esame da parte di amministrazioni diverse che, nella procedura ordinaria, sarebbe destinato, invece, a svolgersi secondo una sequenza temporale composta in fasi distinte [39] ".

Una tale impostazione avrebbe dovuto coerentemente comportare la necessità di rispettare le regole sull’unanimità e sul necessario coinvolgimento di tutti i rappresentanti delle amministrazioni coinvolte[40].

E se la seconda di tali esigenze continua ad essere tenuta presente anche dalla legge 340, viene invece apertamente abbandonato il criterio dell’unanimità, ritenendosi superabile il dissenso di tutte le amministrazioni che non siano titolari di attribuzioni ritenute prevalenti in quanto legate alla gestione di interessi connessi con la tutela dell'ambiente, della salute pubblica, ecc. .

Ciò determina, come è ovvio, effetti assolutamente dirompenti dei tradizionali meccanismi procedimentali, con possibile violazione di competenze costituzionalmente garantite[41], inducendo il rischio che l’intero ordito normativo non superi indenne un eventuale – e quanto mai probabile – vaglio di legittimità costituzionale [42].

[1] Mi riferisco a "La semplificazione dell'attività dell'amministrazione. La semplificazione normativa" in Lexitalia.it.

[2] Numerosi sono gli autori che hanno approfondito la tematica delle ragioni della complicazione dei procedimenti amministrativi: Tra questi, L. Torchia, Tendenze recenti della semplificazione amministrativa, in Dir. amm., 3-4/98, pag. 385; G. Vesperini, La semplificazione dei procedimenti amministrativi, in Riv. Trim. dir. pub., 3/98, pag. 655 e segg..

[3] Dopo tale legge, tuttavia, numerose altre disposizioni (dall’art. 2 della legge n. 537/93, all’art. 17 della legge n. 127/97, fino agli artt. 9 e segg. della recente legge n. 340/2000 – legge annuale di semplificazione per l’anno 1999) sono intervenute a modificarne il contenuto, rinnovando e ridefinendo i diversi istituti di semplificazione da questa introdotti.

[4] È ormai da molti anni raggiunta dal nostro legislatore la consapevolezza della necessità che ogni intervento rivolto al raggiungimento di fini sociali, economici, occupazionali, che preveda la realizzazione di interventi di carattere infrastrutturale, industriale, produttivo, tecnologico, ecc. non possa andare disgiunto dalla contestuale valutazione dell'impatto d tale intervento sul circostante contesto territoriale e, più in generale, del profilo relativo alla gestione del territorio stesso: si veda, a titolo di esempio, la disciplina sugli strumenti di rilancio occupazionale o produttivo di più recente introduzione quali i patti territoriali, i contratti d’area, i p.r.u.s.s.t., che prendono in espressa considerazione la necessità di raccordare tutti le distinte valutazioni e determinazioni legate alle suddette iniziative.

[5] In particolare, dalla legge 24 dicembre 1993, n. 537, dal d.l. 12 maggio 1995, n. 163, convertito nella legge 11 luglio 1995, n. 273, dalla legge 15 maggio 1997, n. 127 (che ha introdotto gli artt. da 14-bis a 14-quater), dalla legge 16 giugno 1998, n. 191 e, infine, dalla legge n. 340/2000.

[6] Ciò, nonostante la dottrina più autorevole abbia paventato apertamente il rischio che continui aggiustamenti della disciplina normativa dell’istituto ottengano l’unico risultato di rendere instabile la prassi applicativa ed incerta l’interpretazione, così da disincentivare il ricorso alla conferenza. Auspica al riguardo F.G. Scoca, in uno scritto successivo all’entrata in vigore della legge n. 127/97 (Analisi giuridica della conferenza di servizi, in Dir. amm., n. 2/99, pagg. 255 e segg.), che, pur constatandosi che restavano oscuri aspetti tutt’altro che marginali dell’istituto, in particolare sul funzionamento della conferenza di servizi, tuttavia, "il chiarimento potrà avvenire (ed è opportuno che avvenga) dalla prassi e dalla giurisprudenza; non è necessario né auspicabile che il legislatore ritorni nuovamente sul tema, continuando a modificare la disciplina dell’istituto, ed impedendo in tal modo che essa si rassodi nella concretezza della pratica utilizzazione".

[7] L’unicità del procedimento è stata assai recentemente confermata dalla Corte Costituzionale che, con la pronuncia n. 206 del 26 giugno 2001 (in Lexitalia.it) ha ritenuto costituzionalmente illegittimo per violazione degli articoli 117 e 118 della Costituzione, l’art. 25, comma 2 lettera g. del decreto legislativo 31 marzo 1998 n. 112, relativo agli effetti della conferenza di servizi prevista all’interno dello Sportello unico per le attività produttive. Con ciò implicitamente facendo intendere di ritenere applicabile il modello di cui alla legge n. 340/2000, a tutte le ipotesi di conferenza e, pertanto, anche a quello di cui al suddetto sportello unico (che invece, prima della pronuncia della Corte, se ne distingueva piuttosto sensibilmente).

[8] Va chiarito, peraltro, che, come già si è evidenziato, oltre a questa tradizionale ripartizione, si è assistito, nel corso degli anni, ad un’ampia diversificazione dei modelli di conferenza di servizi, con introduzione di sostanziali differenze procedurali a seconda del contesto e degli interessi che, attraverso l’istituto, dovevano essere composti.

[9] Tanto che, secondo F.G. Scoca, op. loc. cit., sotto il profilo funzionale non si colgono differenze tra le varie specie di conferenze di servizi, tali da farle assegnare a modelli diversi: anche la conferenza di servizi di cui al primo comma dell’art. 14, dai più definita istruttoria, avrebbe, infatti, funzione decisoria. Il che ovviamente non significa (o non significa necessariamente) che la decisione concordata in conferenza concluda il procedimento, essendo comunque necessario un espresso provvedimento che recepisca ed esterni il contenuto dei lavori della conferenza.

[10] Così, almeno, secondo l’interpretazione prevalente in dottrina ed in giurisprudenza. Va, tuttavia, rilevato che in rare pronunce giurisprudenziali (T.A.R. Lazio, sez. I, 20 gennaio 1995, n. 62) si è affermata l’ammissibilità della convocazione alla conferenza dei servizi anche di soggetti privati quando il loro apporto collaborativo e chiarificatore fosse ritenuto necessario. La circostanza che la conferenza sia aperta ai soli portatori di interessi pubblici non può, però, significare che degli interessi privati, individuali o collettivi, non si tenga conto. Se, dunque, i portatori di interessi privati non sono legittimati a partecipare alla conferenza, essi "devono però poter rappresentare, documentare e sostenere i loro interessi prima che la conferenza sia indetta. Si deve, pertanto, ritenere che la partecipazione dei privati al procedimento abbia luogo prima dell’inizio dei lavori della conferenza, e non dopo o contemporaneamente al loro svolgimento" (F.G. Scoca, op. cit., pag. 266).

[11] Ove nuovi interessi, non presi in considerazione nella originaria individuazione, dovessero emergere nel corso della conferenza, la partecipazione dovrà essere estesa ai soggetti portatori di tali interessi, che dovranno altresì essere messi in condizione di partecipare alle decisioni – assunte o da assumere – della conferenza come se fossero stati regolarmente convocati sin dall’inizio dei suoi lavori.

[12] Si avrebbe in questi casi una “decisione pluristrutturata, in quanto il provvedimento finale, concordato sulla base degli assensi espressi in conferenza, sostituirebbe le determinazioni delle amministrazioni partecipanti” (F. Caringella, L. Tarantino, Il nuovo volto …cit., pag. 37).

[13] Ad esempio, impugnandolo in via giurisdizionale. Deve ritenersi che per tali ipotesi il modello di partecipazione più adeguato sia dato, anziché dalla conferenza decisoria, dalla conferenza istruttoria che, come si è visto, consente alle singole amministrazioni di effettuare le proprie valutazioni in modo contestuale e coordinato, limitando i negativi effetti di determinazioni potenzialmente conflittuali.

[14] Come, ad esempio, nel caso di amministrazioni chiamate ad esprimere pareri non obbligatori e non vincolanti, nei ristretti limiti in cui tali pareri possano ancora oggi, dopo l’entrata in vigore della legge n. 241/90, essere acquisiti e gli organi che li emettono partecipare al procedimento.

[15] Come è, infatti, noto i casi di atti tuttora soggetti all’esercizio di poteri di controllo preventivo di legittimità si sono andati sempre più restringendo, sostituiti da forme di controllo successive e sulla gestione.

[16] C. Cosentino, F. Frasca, Conferenza di servizi e sportello unico per le attività produttive, Milano, 1999, pag. 26 e segg.

[17] Ma anche, nel modello di cui alla legge n. 127, a ciascuna amministrazione competente a gestire il procedimento che temporalmente precede gli altri (cfr. art. 14, comma 4 bis, della legge 241/90 ante riforma)

[18] Tra questi, G. Corso e F. Teresi, Procedimento amministrativo e accesso ai documenti, Rimini, 1991, pag. 105. Gli autori definiscono la conferenza un collegio "anomalo", non potendosi ad esso applicare le regole della collegialità ed il principio maggioritario nella assunzione delle decisioni. Tale affermazione risulta, peraltro, come meglio vedremo più avanti, attenuata con riguardo al modello di conferenza di servizi introdotta dalla legge n. 340/2000, nella quale tali principi e regole trovano applicazione, seppure con alcune peculiarità.

[19] Così F.G. Scoca, Analisi giuridica della conferenza di servizi, in Dir. amm., 2/99, pagg. 255 e segg.. Nello stesso senso, G. Greco, Commento all’art. 14 l. n. 241 del 1990, in Procedimento amministrativo e diritto di accesso ai documenti (a cura di V. Italia, M. Bassani), Milano, 1995, pag. 349; G. Morbidelli, Il procedimento amministrativo, in Aa.Vv., Diritto amministrativo, Bologna, 1998, pag. 1127.

[20] Si tratta delle sentenze 31 gennaio 1991, n. 37 e 28 luglio 1993, n. 348.

[21] Si vedano pure, sul punto, le decisioni della Corte Costituzionale n. 62 dell’8 febbraio 1993 e n. 79 del 19 marzo 1996, relative la prima al giudizio di legittimità costituzionale della legge su Roma Capitale d’Italia (legge n. 396/90) ritenuta non in contrasto con il parametro dato dall’art. 128 della Cost., in quanto, non spostando la conferenza di servizi in essa prevista il quadro delle competenze, non violava le attribuzioni degli enti locali; e la seconda ad una legge regionale lombarda (L. reg. Lombardia 9 settembre 1989 n. 42 che integra e modifica la L. reg. 28 giugno 1988 n. 37, in tema di riorganizzazione dei servizi per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani) ritenuta incostituzionale per non dare a tutti gli enti locali coinvolti le garanzie di partecipazione attiva assicurate dalla conferenza di servizi, che viene qualificata come mezzo generale dell’azione amministrativa.

[22] C.d.S., Sez. IV, 9 luglio 1999, n. 1193, in Lexitalia.it .

[23] T.A.R. Liguria, sez. I, 11 luglio 1996, n. 342; T.A.R. Puglia, Bari, sez. II, 14 marzo 1994, n. 277, che esclude che la conferenza di servizi possa avere legittimazione processuale passiva, ossia che possano essere direttamente impugnati gli atti da questa assunti.

[24] Disposta, come si è detto, dall'art. 14, comma 1, della legge n. 340.

[25] Tanto da indurre la dottrina a parlare di "una sorta di conferenza predecisoria, con la quale le amministrazioni esprimono un avviso anticipato sulla possibilità di prestare l'assenso finale, così autovincolandosi a non esprimere ex post ragioni di dissenso non emerse in sede di progetto preliminare e non legate ai fatti sopravvenuti" (F. Caringella, L. Tarantino, op. loc. cit., pag. 372).

[26] Ciò è tanto più vero quando tale soggetto sia una pubblica amministrazione per la quale, ai sensi dell'art. 16, comma 4 della legge n. 109/94, la predisposizione del progetto definitivo comporta la necessaria individuazione dei lavori da realizzare, nel rispetto delle esigenze, dei criteri, dei vincoli, degli indirizzi e delle indicazioni stabiliti nel progetto preliminare e di tutti quegli elementi necessari ai fini del rilascio delle prescritte autorizzazioni ed approvazioni (relazione descrittiva dei criteri utilizzati per le scelte progettuali, caratteristiche dei materiali prescelti, studio di impatto ambientale, caratteristiche delle opere, calcoli preliminari delle strutture e degli impianti, disciplinare descrittivo degli elementi prestazionali, tecnici ed economici previsti in progetto nonché computo metrico estimativo), prevedendosi altresì che gli studi e le indagini occorrenti, quali quelli di tipo geognostico, idrologico, sismico, agronomico, biologico, chimico, i rilievi ed i sondaggi siano condotti fino ad un livello tale da consentire i calcoli preliminari delle strutture degli impianti e lo sviluppo del computo metrico estimativo.

[27] Non pare trovare espresso riconoscimento nel nostro ordinamento – seppure un suo utilizzo non è precluso in via di principio – il modello procedimentale cosiddetto "a stella" – presente, ad esempio, nell’ordinamento tedesco – in cui l’amministrazione proponente si colloca in posizione centrale e ad essa pervengono contemporaneamente le determinazioni assunte da tutte le ulteriori amministrazioni coinvolte nel procedimento. Per eventuali approfondimenti si veda M. Clarich, Modelli di semplificazione nell’esperienza comparata, in Riv. trim. dir. pubb. n. 3/98, pag. 679 ss..

[28] F. Caringella, L. Tarantino, op. cit., pag. n. 369.

[29] Termine che, ovviamente, non può che decorrere dalla data di ricezione degli atti da parte dell’amministrazione coinvolta essendo impensabile, data la brevità del termine concesso, che esso possa iniziare a trascorrere senza che detta amministrazione sia stata messa in grado di esprimere le proprie determinazioni.

[30] In tal senso L. Oliveri, La conferenza dei servizi nel progetto di legge di semplificazione, in Lexitalia.it, rivista telematica di giustizia amministrativa.

[31] L’espressa previsione della possibilità, da parte del privato, di richiedere l’indizione non sembra avere riflessi sulla più generale questione della partecipazione del privato ai lavori della conferenza di servizi, su cui valgono le considerazioni svolte in nota n. 8.

[32] L'espressa previsione di cui all'art. 14 ter, comma 6, della legge n. 241, come modif. dall'art. 11 della legge n. 340, interviene opportunamente a risolvere le accese dispute in ordine alla natura ed estensione dei poteri del rappresentante dell'amministrazione in seno alla conferenza che avevano caratterizzato il regime precedente. Il problema si pone in pratica quando in sede di conferenza emergano aspetti in parte nuovi o non previsti in sede di indizione, in ordine ai quali è limitato il potere spettante al soggetto che partecipa alla conferenza in virtù di un mandato specifico. È al riguardo evidente che a seconda di come si qualifichi il rapporto tra rappresentante in seno alla conferenza ed Amministrazione rappresentata si modifichino le possibilità effettive del primo di esprimersi in via definitiva nel corso dei lavori della conferenza stessa, senza doversi attendere una successiva ratifica da parte del soggetto titolare del potere (così frustrando gli obiettivi di concentrazione della decisione imposti dalla legge). Tale problematica sembra risolta a seguito delle modifiche apportate all'istituto dalla legge n. 340, laddove questa ha previsto che l'unico rappresentante sia legittimato "ad esprimere in modo vincolante la volontà dell'amministrazione su tutte le decisioni di competenza della stessa". Deve, tuttavia, restare fermo, onde evitare di porsi al di là di ogni canone in materia di conferimento di pubblici poteri, che nessuno al di fuori de titolare del potere avrà titolo per pronunciarsi definitivamente in sede di conferenza di servizi quando l'oggetto dei lavori risulti sostanzialmente diverso da quello originariamente previsto.

[33] Lo specifico riferimento alle "modifiche progettuali" dà la misura di come la norma sia stata desunta e prenda in specifica considerazione un modello di conferenza finalizzato all’approvazione di un progetto di opera (pubblica). Tuttavia, la attuale collocazione della stessa non può che indurre a ritenere che questa rechi una disciplina generale del dissenso e l’aspetto propositivo debba sussistere in qualsiasi tipo di conferenza il dissenso sia espresso.

[34] G.F. Cartei, Servizi (conferenza di), in Dig. disc. pubbl., 1999, vol. XIV, pag. 68. Tra coloro che negano la natura di organo collegiale alla conferenza dei servizi – pur ritenendo applicabili alla conferenza alcune delle regole che caratterizzano l’attività degli organi collegiali – G. Morbidelli, Il procedimento amministrativo, in Aa.Vv., Diritto amministrativo, Bologna, 1998, pag. 1125. Tra gli assertori della collegialità, G. Corso e F. Teresi, Procedimento amministrativo e accesso ai documenti, Rimini, 1991, pag 104.

[35] Così L. Oliveri, op. loc. cit..

[36] Si è assai pertinentemente osservato al riguardo che la valenza politica, che assume la decisione collegiale (statale o periferica) di disattendere il responso dell'organo espressosi in senso negativo rappresenta una significativa deroga al riparto di competenze tra organi di governo e dirigenza introdotto per le amministrazioni statali dal decreto legislativo n.29/93 e successivamente esteso agli enti territoriali, che attribuisce in via esclusiva al ceto dirigente le competenze relative all'assunzione di provvedimenti puntuali e specifici, riservando all'organo di governo la sfera dell'indirizzo e della programmazione

[37] E che non siano portatrici di interessi connessi con la tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o della salute, il cui dissenso, come si è visto, non è superabile a maggioranza.

[38] Così O. Forlenza, "Interessi prevalenti" con la conferenza di servizi, in Guida al diritto, n. 46/2000, pag. 118.

[39] C. Cost., sent. n. 62/93, cit. Già all’epoca dell’emanazione della legge n. 127/97, si rilevava, tuttavia, in dottrina (L. Torchia, La conferenza di servizi e l’accordo di programma, ovvero della difficile semplificazione, in Giornale di diritto amministrativo, n. 7/97, pag. 677) che l’argomentazione della Corte andrebbe rivista alla luce delle norme che slegano dal raggiungimento dell’unanimità la determinazione finale assunta in sede di conferenza dei servizi, di modo che la conferenza viene a configurarsi piuttosto come un meccanismo sostitutivo che semplificativo della procedura ordinaria.

[40] Necessario coinvolgimento che, coerentemente con le norme che modificano estensivamente la disciplina sul silenzio-assenso, non deve significare necessaria presenza, potendo legittimamente presumersi l’assenso dell’amministrazione convocata e non partecipante. Ci si riferisce, in particolare, al silenzio facoltativo ed al silenzio devolutivo di cui agli artt. 16 e 17 della legge n. 241 nonché agli artt. 19 e 20 della legge medesima che generalizzano, al ricorrere di determinate condizioni, la conclusione del procedimento per silentium, con attribuzione al comportamento concludente dell’amministrazione del medesimo significato dell’atto di consenso.

[41] Si pensi, ad esempio, alle funzioni amministrative riservate alle regioni, ai sensi dell'art. 118, comma 1, della Cost. nelle materie di cui al precedente art. 117.

[42] E che non si tratti di un rischio solo eventuale è confermato dalla recentissima pronuncia della Corte Costituzionale 26 giugno 2001, n. 206, con cui si è pronunciata l'illegittimità costituzionale di alcune disposizioni del decreto legislativo n. 112/98 - particolarmente, dell'art. 25, comma 2, lett. g - recanti la disciplina del procedimento di rilascio di autorizzazioni da parte dello sportello unico per le attività produttive. La Consulta, nel dichiarare l'incostituzionalità della norma citata, è partita dal rilievo che dal combinato disposto delle disposizioni suddette e dell'art. 14 quater della legge 7 agosto 1990, n. 241 mediante conferenza di servizi, veniva a risultare una situazione in cui l'approvazione di opere in variante alla vigente strumentazione urbanistica poteva avvenire "anche quando vi fosse il dissenso di taluna delle amministrazioni partecipanti, e dunque anche, in particolare, della regione". In tale ipotesi, osserva la Corte Costituzionale, "la previsione secondo cui la proposta di variante può essere approvata definitivamente dal consiglio comunale, senza l'ulteriore approvazione regionale, equivale a consentire che lo strumento urbanistico sia modificato senza il consenso della Regione, con conseguente lesione della competenza regionale in materia urbanistica". Dal che la declaratoria di incostituzionalità.

Documenti correlati:

LEGGE 24 novembre 2000 n. 340 - Disposizioni per la delegificazione di norme e per la semplificazione di procedimenti amministrativi – (in G.U. n. 275 del 24 novembre 2000).

L. OLIVERI, La conferenza dei servizi nel progetto di legge di semplificazione

CONSIGLIO DI STATO, SEZ. IV - Sentenza 9 luglio 1999 n. 1193* (sulla natura giuridica della conferenza dei servizi e sulla approvazione da parte di essa di un progetto in variante al P.R.G.)


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