ALESSANDRO BENIGNI
(Magistrato Militare in Torino)

<< La gatta frettolosa fa i micini ciechi... >>

Alcune riflessioni sulla infelice esperienza della preselezione informatica nel recente concorso per uditore giudiziario.

1. Considerazioni introduttive.

Ormai conclusasi, con la effettuazione delle tre prove scritte [1], la tempestosa e incerta fase dei ricorsi giurisdizionali proposti in massa, avanti ai giudici amministrativi, per ottenere l’ambita  "sospensiva" che consentiva ai candidati, che avevano compiuto un errore nelle prove selettive, di continuare a nutrire la speranza di vincere il più atteso concorso in magistratura degli ultimi anni [2] e non vedere vanificati immediatamente gli sforzi sostenuti per la relativa preparazione, sembra essere giunto il momento per cominciare a compiere le prime valutazioni concrete sulla novità costituita dall’ingresso della preselezione informatica nei concorsi per notaio e per uditore giudiziario e sull’opportunità di continuare, o rivisitare  criticamente tale strumento, considerati i notevoli inconvenienti cui ha dato luogo.

2. La situazione antecedente : osservazioni critiche e ricorso alla preselezione informatica.

Le procedure selettive previste per i concorsi di notaio e di uditore giudiziario sono state, per molti lustri, quelle previste dall’art. 11 L. 16/2/1913 n. 89 (Legge sull’ordinamento del Notariato e degli archivi notarili) e dagli artt. 123 - 127 R.D. 30/1/1941 n. 12  (c.d. Ordinamento giudiziario), consistenti nella redazione di tre prove scritte (prove teorico - pratiche per il concorso notarile, temi per il concorso per uditore giudiziario) corrette da una Commissione esaminatrice costituita in una composizione mista di magistrati, professori universitari e, per quanto riguarda il concorso notarile, anche da notai.

Questa tipologia di prove è senza dubbio la più idonea per concorsi che ricomprendono, al più, qualche centinaio di partecipanti, in quanto permette di valutare con il necessario grado di approfondimento sia la conoscenza degli istituti giuridici, sia le capacità di riflessione e di esposizione delle nozioni acquisite, consentendo così una severa ma efficace selezione delle risorse umane disponibili [3].

L’ammissione delle donne agli impieghi pubblici, sancito dall’art. 1 L. 9/2/1963 n. 66, e la liberalizzazione all’accesso universitario avvenuta dopo il 1968, oltre al fascino che  tali professioni, e soprattutto la magistratura, hanno riconquistato presso i giovani  a partire dagli anni ottanta, hanno comportato un notevole innalzamento del numero dei partecipanti toccando punte, per il concorso notarile di circa 6.000 partecipanti, e, per quello in magistratura, di 18.000 iscritti. 

Ciò ha comportato da una parte, un considerevole aumento dei tempi necessario per la correzione delle prove scritte, dall’altra, un notevole appiattimento verso il basso  del livello qualitativo dei candidati. Le difficoltà sono state accentuate dal fatto che il Legislatore si è a lungo disinteressato della questione, non aumentando il numero dei commissari in modo da mantenere la stessa proporzione tra esaminatori e candidati, e limitare il numero delle sedute soppresse per mancanza del numero legale [4].

La situazione, con il passare del tempo è andata sempre più aggravandosi [5], fino al punto in cui il Consiglio Nazionale del Notariato, di propria iniziativa, decise di perseguire una radicale modifica delle modalità concorsuali prevedendo un programma di preselezione informatica attuato mediante un sistema di quiz a risposta multipla, classificati in base a diversi livelli di difficoltà comportanti un differente punteggio. Tale sistema preselettivo ha la funzione di limitare il numero dei candidati ammessi alle prove scritte a una soglia pari al quintuplo dei posti messi a concorso[6].

La riforma del concorso notarile, così come impostata dal Consiglio Nazionale del Notariato, viene approvata dal Parlamento con la L. 26/ 7/ 1995 n. 328 ed entra in vigore con il D.M. 24/ 2/ 1997 n. 74.

Per quanto riguarda il concorso per uditore giudiziario, era divenuta opinione pacifica che fosse assolutamente necessario introdurre qualche forma di preselezione [7], ma non vi era affatto concordia sulle forme e le modalità della stessa [8].

In data 11 settembre 1996, il Ministro di Grazia e Giustizia Prof. Flick, sulla base della favorevole analisi compiuta dal C.S.M., presenta alla Camera dei Deputati il D.d.l. n. 2201/1996, che prevedeva l’introduzione della prova di preselezione informatica per l’accesso al concorso in magistratura lamentando come << l’elevato grado di partecipazione ai concorsi non rappresenta un vantaggio per l’Amministrazione sotto il profilo di una più ampia selezione del personale da assumere, in quanto oltre un certo numero di candidati ( che non rappresenta, al massimo, più del quintuplo dei posti messi a concorso ), il grado di cultura e di preparazione comincia ad attestarsi su livelli di insufficienza >>[9].

Il disegno di legge viene approvato dal Parlamento e trasfuso nell’art. 17 commi 113 - 114 L. 15/ 5/ 1997 n. 127, in cui però scompare ogni riferimento diretto alla preselezione informatica. Le disposizioni contengono una delega conferita al Governo per emanare un Decreto legislativo che semplicemente modificasse le modalità di svolgimento del concorso  introducendo l’obbligo, per l’ammissione allo stesso, di conseguire un diploma biennale presso Scuole di specializzazione istituite presso le Università italiane. La preselezione viene recuperata nel D.Lgst. 17/ 11/ 1997 n. 398, dando così luogo a dubbi di incostituzionalità per eccesso di delega 10, ma gli errori maggiori, che denoteranno l’assenza di una coerente linea guida, si verificano nella predisposizione del regime transitorio idoneo a disciplinare i concorsi banditi fino all’entrata << a regime >> delle Scuole di Specializzazione.

3. Il regime transitorio, i vizi di illegittimità e la tutela cautelare approntata dal Consiglio di Stato.

Il primo schema di decreto legislativo, proposto all’attenzione dei giuristi11prevedeva, come selezione preliminare transitoria, la redazione di una prova scritta da effettuarsi in tre ore, senza l’ausilio di testi normativi, su una delle materie oggetto delle prove scritte, da svolgersi in sede decentrate12. Gli inconvenienti che avrebbe dato luogo tale tipo di scelta erano tanti e tali ( tempi di correzione, composizione delle commissioni, uniformità dei giudizi nelle varie sedi decentrate ), che il C.S.M. fu costretto a esprimere parere negativo sul punto 13. A questo punto, il Ministero di Grazia e Giustizia, tornando repentinamente sui suoi passi, estende il filtro informatico a partire dal concorso già indetto dallo stesso C.S.M.. Pertanto, l’ art.17 D.Lgst. 398/ 1997 viene a prevedere << la creazione di un archivio provvisorio delle domande, utilizzando archivi di domande già predisposti per l’accesso ad altri concorsi, anche se aventi ad oggetto una sola delle materie della prova scritta, eventualmente modificandole per adattarle ai criteri previsti dall’art. 123 bis comma 2 >>.

Il Ministero, quindi, decide di limitare l’ambito della prova preliminare all’accertamento del possesso dei requisiti culturali dei candidati14, e, recependo acriticamente un infelice suggerimento del C.S.M., attinge largamente dall’archivio predisposto per il concorso notarile per preparare i 5066 quesiti riservati ai partecipanti del concorso, indetto con toni sin troppo enfatici 15 con D.M. 9/ 12/ 1998.

L’utilizzazione dell’archivio notarile, in quanto << archivio provvisorio delle domande, anche se aventi ad oggetto una sola delle materie della prova scritta >> poneva i seguenti inconvenienti che però, per l’eccessiva brevità dei tempi organizzativi a disposizione, non sono stati analizzati dal Ministero :

a ) l’archivio contiene non pochi quesiti dedicati al diritto commerciale, materia richiesta nel concorso notarile, ma non in quello per uditore giudiziario 16;

b )  l’archivio non contiene alcun quesito in materia di illecito civile, materia marginale per un notaio, ma essenziale per un magistrato 17;

c )  gli stessi quesiti ( o quasi ) erano ben noti ai candidati del concorso notarile indetto appena due mesi prima, con una evidente disparità di trattamento nei confronti di chi non si era iscritto a tale concorso18.

L’esito della preselezione informatica notarile, intanto, ha manifestato la presenza di inconvenienti imprevisti : in primo luogo i quesiti si sono dimostrati inidonei a realizzare la preselezione prefissata19 e, soprattutto, il Consiglio di Stato, disattendendo il T.A.R. Lazio20 , aveva disposto le ammissioni con riserva dei candidati che avevano realizzato un solo errore.     

Ovviamente il problema della legittimità dei quiz, proposto con successo in fase cautelare nel concorso notarile, viene sollevato anche con riferimento al concorso per uditore giudiziario. Il Consiglio di Stato conferma la propria giurisprudenza21affermando che << in relazione alla circostanza che il candidato ha commesso un solo errore... in relazione all’oggetto dei quesiti ed alle modalità di espletamento della prova preliminare... appare dubbio il conseguimento dell’obiettivo prefigurato in sede normativa, consistente nell’accertamento del possesso dei requisiti culturali dei candidati >>.

Tale pronuncia  comporta un’ondata di ordinanze di accoglimento di sospensiva provenienti dai T.A.R. di tutta Italia,22tra cui spicca il T.A.R. Calabria, che dispone  l’ammissione  con riserva di chi abbia commesso due errori23.

L’ ondata viene arrestata  da C.d.S. 2275/ 199924che osserva come le censure del giudice amministrativo relative alla preselezione riguardino una fonte primaria , il D.Lgst. n. 398/ 1997, peraltro approvato con il parere favorevole del Consiglio di Stato in funzione consultiva25, che non può essere disapplicata se non dalla Corte Costituzionale. Si afferma, pertanto, che viene ad essere << abnorme la misura cautelare che si traduca nella pratica disapplicazione della norma di legge sospettata di incostituzionalità >>. L’Adunanza Plenaria, cui è stata rimessa la decisione finale per evitare contrasti giurisprudenziali,  ha ritenuto legittimo sindacare interinalmente, in sede di tutela cautelare, i profili di illegittimità costituzionale di una fonte primaria, al fine di garantire il principio di effettività della tutela giurisdizionale26.

4.Le possibili censure di illegittimità costituzionale della disciplina transitoria.

Appare opportuno, a questo punto, analizzare più da vicino gli artt. 2 - 17 D.Lgst. cit., al fine di verificare l’effettiva sussistenza di eventuali profili di illegittimità costituzionale con riferimento agli artt. 76/ 97/ 3 Cost., come ritiene la maggior parte dei commentatori che si sono occupati di questa vicenda.

5.Segue : profili di illegittimità con riferimento agli artt. 76 - 97 Cost.

Il primo rilievo sollevato in dottrina 27riguarda la possibilità di ricondurre al concetto di << semplificazione delle modalità di svolgimento del concorso >> la previsione di un’inedita procedura di preselezione informatica, sia sotto il profilo di legittimità formale, con riferimento ai limiti della delega conferita, sia sotto il profilo della legittimità sostanziale, con riferimento al rispetto del principio costituzionale di buon andamento della pubblica amministrazione.

La prima censura, fondatasi su una presunta violazione dell’art. 76 Cost. non appare condivisibile.

Non si può dubitare come la preselezione mediante quiz a risposta multipla, possa costituire in astratto una modalità idonea per "scremare" il numero dei candidati, semplificando così lo svolgimento dell’intero concorso28.

Ben più inerente sembra essere, invece, la censura con riferimento all’art. 97 Cost., dal momento che si è oggettivamente constatato  come in concreto la gestione di questa preselezione abbia comportato un notevole allungamento e non uno sveltimento dei tempi concorsuali. Si tenga presente che il bando di concorso è stato pubblicato in data 15/ 12/ 1998, e le prove scritte si sono tenute in data 23 - 25 febbraio 2000 ( quattordici mesi dopo ! ), e ben 2596 candidati, cioè un numero più elevato a quello registrato alle prove concorsuali del 1997, quando il numero dei partecipanti era molto superiore a quello ottenuto con l’introduzione della preselezione informatica, per cui occorreranno circa due anni per la correzione delle prove scritte ( nel 1995, la correzione dei compiti di 2303 candidati richiese quindici mesi di tempo )!

Un tale allungamento dei tempi concorsuali comporta la necessità, per molti candidati di consegnare comunque i temi, non avendo la possibilità, per l’indisponibilità   delle relative risorse economiche, di poter provare per due o tre volte il concorso. Ciò può implicare un  abbassamento della qualità degli elaborati, conseguendo quindi un risultato opposto rispetto alle finalità proposte. Si tratta , quindi, di una procedura che ha dimostrato di essere poco efficace, sia con riguardo alla tempistica di svolgimento, sia, con ogni probabilità, con riferimento alla qualità del prodotto finale.

Pertanto, si pone in oggettivo contrasto con i principi di efficacia, economicità e buon andamento dell’Amministrazione che si enucleano dall’art. 97 Cost.29.

6.Segue : profili di illegittimità  con riferimento all’art. 3 Cost.

E’ stato affermata da più parti 30 l’illogicità e l’irrazionalità di tale procedura che ha surrettiziamente introdotto, in concreto, il criterio della perfezione per il superamento della prova preliminare d’esame, quando invece la legge chiede soltanto << il riscontro del possesso dei requisiti culturali >> (art. 2 D.Lgst. cit. ). Ciò avrebbe comportato l’attribuzione di << esclusivo rilievo alle risposte date in modo estemporaneo, e talora fortunoso, dai candidati nella manciata dei minuti concessi >> 31 con la possibile eliminazione di candidati più preparati e la conseguente irragionevolezza di una procedura concorsuale che, per le sue caratteristiche e finalità, dovrebbe scegliere i migliori  candidati,  ma  che  non  riesce ,  in  realtà ,   a   svolgere   concretamente   tale compito.

Questa impostazione appare suggestiva, soprattutto se si esaminano i risultati del parallelo concorso notarile dove i commissari, alla fine, sono riusciti ad ammettere solo 160 candidati, invece dei 230 previsti, su un totale di oltre 1500 ammessi a partecipare alle prove scritte.  Si potrebbe quindi ritenere che la procedura di preselezione informatica non sia la più idonea allo scopo, non essendo risultata in grado di individuare 230 soggetti in possesso delle necessarie conoscenze giuridiche per superare le prove concorsuali.

Sotto questo profilo, invero, la preselezione adempie alla sua funzione in quanto consente di selezionare i candidati dotati di maggiore tenacia e capacità mnemoniche ( qualità che, comunque, assumono rilevanza , nel la formazione culturale di un giurista ) i quali, poi, nelle prove di esame devono dimostrare di possedere le necessarie capacità di riflessione e di intelligenza giuridica.

La procedura seguita appare, invece, gravemente inficiata, ai sensi dell’art. 3 Cost., per il diverso e più grave motivo della evidente disparità di trattamento subita dai candidati iscrittisi solo al concorso per uditore giudiziario rispetto ai colleghi che avevano sostenuto anche le prove preselettive richieste per il concorso notarile, e fondate sullo stesso archivio, anche se con qualche modifica.

Appare indubbio che l’ampia utilizzazione dell’archivio notarile abbia notevolmente avvantaggiato i candidati che avessero affrontato anche il concorso notarile e che, quindi,, dovevano soltanto ripassare una materia già assimilata invece di doverla studiare completamente “ ex novo “ con ristretti margini temporali. Ciò ha dato luogo a una disparità delle condizioni di partenza, che sembra avere avuto conseguenze, dal momento che risulta che la maggior parte dei 3024 ammessi  provenisse dal concorso notarile, ponendosi quindi in serio contrasto con il principio di eguaglianza enucleato nell’art. 3 Cost.32che non potrà non essere tenuto in considerazione dai giudici di legittimità.

Infine la violazione principale e più evidente, risaltando “ ictu oculi “ , non riguarda una illegittimità della fonte primaria, come sostenuto da C.d.S. 2275/ 1999, ma una fonte secondaria, direttamente sindacabile dal giudice amministrativo senza necessità di adire l’Alta Corte : infatti il decreto ministeriale di indizione del concorso, rinviando ai quesiti successivamente pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale, ha ricompreso nell’ambito delle prove preselettive anche domande relative al diritto commerciale.

La violazione consiste nel fatto che il diritto commerciale non è una materia compresa nelle prove d’esame dal momento che, per le ragioni già esposte, non si può ragionevolmente sostenere  che sia una materia equipollente33.

Il Decreto Ministeriale, pertanto, viene a essere in palese contrasto con l’art. 17 D.Lgst. cit., che prevede espressamente come le domande dovessero avere ad oggetto << una sola delle materie della prova scritta >>, e non materie estranee ad essa : in conseguenza di ciò, in un eventuale giudizio di merito, il giudice non potrà non rilevare tale illegittimità.

E’ auspicabile che il Legislatore si renda conto del rischio oggettivo gravante sul concorso in atto e intervenga con una leggina di interpretazione autentica in cui chiarisca  di avere voluto ricomprendere nel concetto di diritto civile, indicato  nell’art. 3 D.Lgst. cit., anche il diritto commerciale : affermazione scientificamente discutibile, ma che sembra l’unica in grado di salvare il concorso dalla eventuale scure del giudice amministrativo, fermo restando le eventuali censure di incostituzionalità ex art. 3 - 97 Cost.

7.     Considerazioni conclusive    

Questa lunga e tormentata vicenda, che abbiamo ripercorso in tutte le sue fasi, avrebbe dovuto essere di monito, al fine di evitare riforme pasticciate, in grado di generare confusione, incertezze e ricorsi giurisdizionali.

Non sembra essere così.

Proprio in questi giorni è stato reso noto il D.d.l. di riforma del concorso per uditore giudiziario, approvato dal Consiglio dei Ministri, che introduce un concorso riservato agli avvocati con cinque anni di esperienza professionale effettiva.

Tale concorso che, secondo l’interpretazione del Ministero, non costituirebbe una forma di reclutamento straordinario 34, ha già incontrato le reazioni negative del C.S.M. 35 e dell’A.N.M. 36, contrarie alla dequalificazione della magistratura che ne deriverebbe.

Seguiremo gli sviluppi di questo D.d.l., con la  speranza di assistere all’emanazione di una disciplina, qualunque essa sarà, maggiormente ponderata di quella oggetto del presente studio, e che tanti inutili disagi ha creato a chi si prepara per sostenere il concorso per uditore giudiziario.