ALESSANDRO BENIGNI
(Magistrato Militare in Torino)

Obbligo  di motivazione  e  pubblici esami:
la  parola  passa  alla  Corte  costituzionale

1. Premesse introduttive.

La storica tenzone che, ormai da anni, oppone la giurisprudenza dei T.A.R. a quella del Consiglio di Stato sulle modalità di correzione tenute nell’ambito dei concorsi e degli esami di abilitazione professionale, e in particolare sulla conoscibilità esterna dei criteri e delle valutazioni che comportano la promozione o la bocciatura del singolo candidato, sembra essere giunta alla svolta decisiva: i giudici milanesi, preso atto della costante tendenza del Consiglio di Stato di riformare le loro pronunce, adducendo la sufficienza del voto quale motivazione congrua per supportare la decisione della Commissione esaminatrice, cercano di superare l’ostacolo sollevando sul punto specifico questione di legittimità costituzionale in relazione agli artt. 3 / 24 / 97 / 113 Cost.  L’ordinanza consente di fare il punto su due questioni di viva attualità, e cioè:

1 ) la possibilità, da parte del Giudice, di adire l’Alta Corte qualora rinvenga un insanabile contrasto con la giurisprudenza degli Organi  superiori, consolidata su un orientamento interpretativo ritenuto incostituzionale ;

2 ) il supposto, o reale, obbligo, da parte delle Commissioni esaminatrici di pubblici concorsi o esami di abilitazione, di motivare espressamente e specificamente le ragioni che inducono a ritenere non idonea la preparazione di uno specifico candidato.

2.  La possibile incostituzionalità del c.d. diritto vivente.

Come è noto, il sindacato della Corte Costituzionale si esercita sulle leggi e sugli atti aventi forza di legge, e consiste in un raffronto tra norma costituzionale e norma ordinaria. Articolata è invece la vicenda della difformità tra la norma costituzionale e la norma ordinaria, non in astratto, ma in concreto, in seguito alla costante interpretazione ed applicazione praticata dagli organi giurisdizionali, la quale viene a costituire il c.d. diritto vivente.[1]

Il diritto vivente è stato inizialmente ritenuto estraneo al giudizio di costituzionalità in quanto la natura stessa di tale giudizio comporta la necessità di prescindere dall’interpretazione prevalente di una disposizione di legge. Infatti, i giudizi sulla esatta interpretazione delle norme legislative sono di competenza esclusiva della Corte di Cassazione per la sua funzione << nomofilattica >>. 

Di conseguenza, nell’ipotesi in cui sussistano varie ed eterogenee impostazioni giurisprudenziali, si dovrebbe avere un processo di progressivo adattamento all’interpretazione elaborata dall’Organo giudiziario Superiore con una consequenziale recezione dei relativi principi di diritto da parte dei  giudici di primo grado : così essi dovrebbero adeguarsi, in nome della certezza del diritto, alle massime elaborate dalle Supreme Magistrature ( Consiglio di Stato, Corte dei Conti a Sezioni Riunite, Corte di Cassazione ) e queste ultime dovrebbero compiere lo stesso procedimento metodologico nei confronti della giurisprudenza della Corte di Cassazione a Sezioni Unite.

Seguendo questa impostazione, in passato la Corte ha dichiarato non fondata  questa tipologia di questioni, ritenendo che l’interpretazione del giudice  a quo in aperto contrasto con il diritto vivente formatosi in seguito alle costanti pronunce dei giudici di legittimità sia suscettibile, al più, di prospettare la possibilità di un conflitto giurisprudenziale, con una eventuale revisione degli indirizzi accolti in precedenza, ma non certo un vizio di costituzionalità della sentenza impugnata [2].

In seguito l’Alta Corte, seguendo le stimolazioni della dottrina più recente[3] , ha riconosciuto la possibilità di sollevare dubbi di costituzionalità riguardanti l’interpretazione normativa risultante dal principio di diritto enunciato dalla Corte di Cassazione[4]. E’ sufficiente che il giudice “ a quo “ riconduca alla disposizione contestata << una interpretazione non implausibile della quale egli, a una valutazione compiuta in una fase meramente iniziale del processo, ritenga di dover fare applicazione nel giudizio principale e sulla quale egli nutra dubbi non arbitrari o non pretestuosi di conformità a determinate norme costituzionali >>[5].

La stessa Corte ha anzi significativamente precisato che la questione di costituzionalità è validamente posta anche quando il giudice a quo, affermando motivatamente di dubitare dell’orientamento giurisprudenziale prevalente o dominante, ritenga di dovere applicare la disposizione con un diverso significato, sempreché l’interpretazione offerta non risulti << del tutto implausibile >> e cioè  << palesemente arbitraria >>[6].

Questo orientamento, brevemente richiamato dai giudici ambrosiani nella loro ordinanza, merita sicuro accoglimento in quanto consente un più intenso ed efficace controllo di costituzionalità non essendo tra l’altro mancate ipotesi, verificatesi soprattutto nell’ambito del diritto penale militare, dove il Giudice delle leggi ha riconosciuto la contrarietà ai principi costituzionali di interpretazioni costantemente adottate dalla Suprema Corte, in merito ad alcuni istituti di tale specifico settore [7].

3. La motivazione delle valutazioni tecniche delle Commissioni esaminatrici: T.A.R. e Consiglio di Stato a confronto.

La disciplina della correzione delle prove sostenute all’esame di abilitazione alla professione legale è costituita dagli artt. 17 bis ss. R.D. 22/1/1934 n. 37.

L’art. 17 bis prevede che << per ciascuna prova scritta ogni componente dispone di 10 punti di merito ; alla prova orale sono ammessi i candidati che abbiano conseguito, nelle tre prove scritte, un punteggio complessivo di almeno 90 punti e con un punteggio non inferiore a 30 punti per almeno due prove >>. L’art. 24 dispone invece che << il voto deliberato deve essere annotato immediatamente dal segretario, in tutte lettere, in calce al lavoro; l’annotazione è sottoscritta dal Presidente e dal segretario>>.

La normativa non prevede  quindi l’obbligo di motivare il punteggio. Partendo da questa considerazione e dall’opinione, in passato pacifica [8], secondo cui non esisteva un obbligo legale e generale di motivazione degli atti amministrativi, per cui essa doveva ritenersi necessaria solo se imposta dalla legge o dalla natura dell’atto, la giurisprudenza aveva ritenuto di poter dedurre la sufficienza della sola enunciazione del punteggio complessivo escludendo la necessità sia della motivazione, sia della verbalizzazione dei voti attribuiti da ogni singolo commissario [9].

La L.7 / 8 / 1990 n. 241 ha profondamente innovato la materia, stabilendo l’obbligo di motivazione per tutti i provvedimenti amministrativi[10].

La motivazione deve necessariamente indicare gli elementi di fatto e le argomentazioni giuridiche che hanno determinato la concreta decisione della P.A.

L’entrata in vigore di tale norma ha comportato una profonda differenziazione tra gli orientamenti interpretativi innovativi della grande maggioranza dei giudici di primo grado e quelli tradizionali, propri del Consiglio di Stato. I  T.A.R.[11]  sulla base della lettera dell’art. 3, che ricomprende nell’ambito delle attività soggette agli obblighi motivazionali anche << lo svolgimento dei pubblici concorsi >>, hanno cominciato a richiedere una motivazione che rendesse logico l’iter logico seguito, sotto il profilo della logicità e della razionalità, annullando per violazione di legge tutti i giudizi di inidoneità  che fossero argomentati con il solo voto insufficiente.

Il Consiglio di Stato, tranne qualche sporadica eccezione[12], ha sempre rigettato questa impostazione sulla base di un duplice ordine di considerazioni.

Si è affermato sovente che i punteggi << rappresentano di per sè l’implicita motivazione senza necessità, oltre l’espressione numerica del punteggio stesso, di alcuna ulteriore specificazione >>[13].

Di fronte all’obiezione caustica, ma non del tutto erronea, che << la prospettazione secondo cui il voto sarebbe espressione sintetica, ma completa del giudizio recante in sè la sua motivazione... è... affermazione tanto perentoria quanto indimostrata ed indimostrabile e perciò insoddisfacente >> [14], i giudici di Palazzo Spada replicano, riprendendo una classica distinzione che sembra ormai però superata in dottrina [15], che l’obbligo di motivazione previsto dall’art. 3   L. cit. riguarda la sola attività provvedimentale e non quella del giudizio conseguente a valutazioni [16].

Il T.AR. Lombardia, ritenendo non ulteriormente procrastinabile la contrapposizione esistente tra i giudici amministrativi di primo grado e quelli di appello, e ritenendo che l’interpretazione proposta da questi ultimi sia lesiva dei principi costituzionali di trasparenza dell’azione amministrativa e di concreta tutelabilità delle sfere giuridiche dei candidati, ha deciso di interpellare direttamente l’Alta Corte sulla base dei principi sopra esposti..  Appare difficile, però, considerato l’arretrato che grava sulla Corte, sperare di poter avere una risposta in tempo utile per lo svolgimento delle prossime prove scritte [17].

4.  Considerazioni conclusive.  Gli interessi in gioco  e la colpevole inerzia del Parlamento.

Il contrasto interpretativo fin qui  descritto non si spiega se non alla luce della diversa prevalenza dei contrapposti interessi in gioco assegnata dai giudici di Palazzo Spada rispetto ai magistrati di primo grado.

La questione è costituita dalla esigenza, facilmente avvertibile e di sicuro interesse generale, di un tempestivo espletamento delle procedure concorsuali in modo da permettere al singolo di  pianificare con una certa serenità il possibile sviluppo della propria attività professionale e la possibilità, comunque, di  rendersi conto  di dovere correggere le proprie metodologie di studio al fine di pervenire alla preparazione necessaria per il conseguimento del proprio obiettivo. 

Occorre tenere presente, inoltre che l’allungamento dei tempi di correzione comporta, indirettamente una perdita di risorse per la società: appare chiaro, infatti, che un laureato capace e meritevole, ma privo di quei mezzi economici che ormai sono divenuti necessari per continuare ad approfondire le conoscenze necessarie per vincere i concorsi, o comunque superare gli esami di abilitazione più prestigiosi, sarà indotto, dopo un periodo di tempo che può essere più o meno lungo, a seconda delle individuali motivazioni  e forza di volontà : ciò si risolve non solo in una frustrazione individuale per chi si trovi a dovere ridimensionare legittime aspirazioni personali per cause non imputabili a sè, ma anche un inaccettabile spreco di risorse per la collettività.[18]

Il perseguimento di tale esigenza si scontra con l’ ostacolo rappresentato dal numero imponente dei candidati che si presentano a sostenere questo tipo di prove [19]con una preparazione spesso superficiale e approssimata [20] che costringe, comunque, i commissari a fronteggiare in tempi ristretti ( che, per l’esame da avvocato non può essere superiore a sei mesi salva la concessione di una eccezionale e motivata proroga ), la correzione di migliaia di elaborati redatti in forma sciatta e, a volte, incomprensibile. Per non giungere, anche agli esami di abilitazione, ai tempi  insopportabilmente lunghi, che ben conoscono i candidati al concorso per uditore giudiziario, si è instaurata spontaneamente la prassi di procedere ad una lettura estremamente veloce dei compiti con l’indicazione finale del solo punteggio riportato, senza alcun commento né l’indicazione degli errori o delle lacune che hanno cagionato la non idoneità. Il Consiglio di Stato ritiene, affermandolo anche in alcune sentenze, che occorra garantire, anche in questo settore, una efficacia effettiva  dell’azione amministrativa : << La ragione di applicare alla materia concorsuale principi meno rigorosi si collega alla pratica impossibilità di richiedere alle commissioni, già onerate in taluni concorsi (non escluso di certo quello per la abilitazione alla professione forense)  un compito assai pesante, l’ulteriore fatica di motivare in modo esteso ed esplicito centinaia o migliaia di elaborati scritti ; il che renderebbe ancora più lunghi i tempi di correzione, con gravissimi disagi per i concorrenti e per gli interessi pubblici connessi alla procedura senza peraltro attribuire nella sostanza garanzie significativamente maggiori  >> [21].  Proprio per perseguire queste finalità, il Consiglio di Stato, questa volta in sede consultiva,  aveva espresso parere favorevole alla modifica dei criteri  di valutazione nei concorsi, nel senso di semplicemente << assegnare >> e non più di << motivare >> i punteggi attribuiti ai candidati << essendo la graduazione numerica un modo di differenziare le valutazioni >>[22].

Si è però giustamente replicato [23]come non si possa disapplicare l’art. 3  L. cit. solo in nome delle esigenze di << efficacia e di economicità dell’azione amministrativa >>[24]in quanto ciò si risolve, alla fine, in un deficit di tutela e di rispetto umano dei candidati che mantengono comunque il diritto morale, oltreché giuridico, di sapere concretamente perché sono stati giudicati non idonei.

La soluzione più logica e foriera di immediati riscontri positivi  appare essere quella di aumentare il numero dei Commissari attribuendo loro anche una ragionevole indennità di presenza per incentivarne l’operato [25]. Occorre prendere atto che il numero dei candidati è decuplicato rispetto a vent’anni fa, comportando la necessità di un corrispondente aumento degli esaminatori per continuare a mantenere lo stesso rapporto di proporzionalità sussistente in passato, fornendo la concreta possibilità di una valutazione maggiormente meditata e motivata.   

Purtroppo le notizie che giungono dal Parlamento sono tutt’altro che buone in quanto i soli disegni di legge presentati su questa tematica [26]si limitano a prevedere la necessità di una motivazione espressa e approfondita senza tenere alcun conto delle inevitabili conseguenze che l’adozione legislativa di tale principio comporta.