SOMMARIO:
1) TRIBUNALE DI CATANIA, Sez. V, 27 marzo 1998 n. 1104;
2)  CORTE DI APPELLO CATANIA, Sezione Civile, 10 luglio 1995 n. 480;
3) TRIBUNALE DI CATANIA, Sez. I Stralcio, 23 agosto 1999 n. 339.

V. sul punto UGO ADORNO, Debiti delle ex-UU.SS.LL.: diversità e analogie fra la situazione nazionale e il “caso Sicilia”.

TRIBUNALE DI CATANIA, Sez. V, 27 marzo 1998 n. 1104 - Pres. Lucchese, Est. Motta - Romeo Eleonora (Avv. Giovanni Ingrasci), c. Catalano Salvatore (Avv. Nino Russo), Azienda U.S.L. 3 (Avv. Nino Giannitto), Ospedali riuniti Vittorio Emanuele Ferrarotto e Santo Bambino (Avv. Vincenzo Terranova), Assessorato regionale alla Sanità della regione siciliana (Avvocatura Stato).

Obbligazioni e contratti – Debiti ex USL – Legittimazione passiva – Regione – Sussiste – Regione Siciliana – Potestà legislativa concorrente ex art. 17 R.D. L.vo n. 455/46 – Assistenza sanitaria – Sussistenza – Successione universale delle Aziende USL alle ex USL – Sussistenza – Esclusione – Successione a titolo particolare – Specifici rapporti indicati dalla legge – Sussistenza.

La questione relativa alla successione nei rapporti facenti capo alle soppresse UU.SS.LL è regolata in Sicilia dalla L.r. n. 30/93 emanata in via meramente secondaria, che aderisce perfettamente alle disposizioni nazionali dettate dalla L. 23 dicembre 1994 n. 724 art. 6, 1 comma e dalla L. 28 dicembre 195 n. 549 art. 12, 14 comma. Le disposizioni con cui viene stabilita la successione delle aziende del servizio sanitario in tutti procedimenti amministrativi in corso e nei rapporti giuridici attivi e passivi posti in essere dalle UU.SS.LL., nonché il trasferimento alle stesse aziende dei beni mobili, immobili e delle attrezzature già appartenenti al patrimonio dei Comuni con vincolo di destinazione alle UU.SS.LL., lungi dal sancire, in contrasto con la legislazione statale, una forma di successio in universum ius delle neo aziende, rispetto alle vecchie USL sanciscono una successione a titolo particolare delle prime alle seconde nelle particolari ipotesi sopra viste e che chiaramente si giustifica con l’esigenza di realizzare, evitando gli sprechi, un immediato funzionamento delle aziende di nuova istituzione, garantendo alle stesse una continuità dei rapporti in corso, di natura convenzionale, con i terzi oltre che l’utilizzo di tutti i beni mobili già in dotazione delle soppresse USL.

(Omissis) Rileva questo Collegio come preliminare rispetto ad ogni altra considerazione sia l'accertamento e l'individuazione allo stato attuale, dei soggetti passivamente legittimati rispetto alla domanda proposta dalla Romeo.

E' noto che la dibattuta e assai controversa questione relativa all'individuazione del soggetto legittimato in ordine alle passività gravanti sulle soppresse USL è stata recentemente affrontata dalle Sezioni Unite della S.C. le quali, con la decisione del 6 marzo 1997 n. 1989, hanno inequivocabilmente affermato che "le Regioni e non le neoistituite Aziende U.S.L. rispondono dei debiti delle questioni pregresse delle soppresse Unità Sanitarie Locali, in quanto soltanto in relazione alle prime può configurarsi una successione ex lege nei rapporti obbligatori pendenti'.

Ritiene questo Collegio che il suddetto principio, dalla Corte enunciato sulla base di un approfondito esame della legislazione statale in materia ed in ossequio ai principi ispiratori che la informano, sia pienamente condivisibile e di fatto applicabile al caso di specie, considerata la piena aderenza della normativa emanata, in via meramente secondaria (v. art. 17 dello Statuto della Regione Siciliana approvato con R.D. L.vo 15 maggio 196 n. 455) dal nostro legislatore Regionale, ai principali referenti normativi cui la Corte ha fatto riferimento al fine di individuare la volontà del legislatore e cioè la L. 23 dicembre 1994 n. 724 art. 6, 1 co. ("in nessun caso è consentito far gravare sulle aziende di cui al d. leg. 30 novembre 192 n. 502 né direttamente né indirettamente i debiti e i crediti facenti capo alle gestioni pregresse delle unità sanitarie locali") e la L. 28 dicembre 195 n. 549 art. 12 co. 14 ("per l'accertamento della situazione debitoria delle unità sanitarie locali e delle aziende ospedaliere al 31 dicembre 1994, le Regioni attribuiscono ai direttori generali delle istituite aziende unità sanitarie locali le funzioni liquidatorie delle soppresse unità sanitarie locali comprese nell'ambito territoriale").delle rispettive aziende). Né vale a scalfire la suddetta conclusione la circostanza che la legge regionale del 3 novembre ’93 stabilisca al comma V che “alle aziende unità sanitarie locali e alle aziende ospedaliere è trasferita la titolarità dei rapporti giuridici relativi a contratti e convenzioni stipulati dalle soppresse unità sanitarie locali” e che il decreto del 28 aprile 1995 stabilisca la successione delle aziende del servizio sanitario in tutti procedimenti amministrativi in corso e nei rapporti giuridici attivi e passivi posti in essere dalle UU.SS.LL., nonché il trasferimento alle stesse aziende dei beni mobili, immobili e delle attrezzature già appartenenti al patrimonio dei Comuni con vincolo di destinazione alle UU.SS.LL.

A ben vedere, infatti, le suddette disposizioni, lungi dal sancire, in contrasto con la legislazione statale, una forma di successio in universum ius delle neo aziende, rispetto alle vecchie USL sanciscono una successione a titolo particolare delle prime alle seconde nelle particolari ipotesi sopra viste e che chiaramente si giustifica con l’esigenza di realizzare, evitando gli sprechi, un immediato funzionamento delle aziende di nuova istituzione, garantendo alle stesse una continuità dei rapporti in corso, di natura convenzionale, con i terzi oltre che l’utilizzo di tutti i beni mobili già in dotazione delle soppresse USL.

Discende dalle superiori considerazioni che, rispetto alla domanda attrice, avente ad oggetto l'accertamento di una passività preesistente alla riforma di cui sopra si è detto, mancano di legittimazione passiva sia l'Azienda USL n. 3 che l’Azienda ospedali, peraltro citata in riassunzione senza che analoga domanda fosse stata dalla Romeo prima avanzata nei confronti dell'ospedale Santo Bambino, e che pertanto nei loro confronti la domanda non può che essere rigettata.

Parimenti, costituisce consequenziale corollario dell'impostazione sopra delineata l'affermazione della sussistenza della legittimazione passiva in capo, oltre che - evidentemente - al Catalano, alla Regione Siciliana e in particolare all'Assessorato alla Sanità di quest'ultima.

(Omissis)

CORTE DI APPELLO CATANIA, Sezione Civile, 10 luglio 1995 n. 480 – Pres. Marletta, Est. Pirrone - Assessorato regionale alla Sanità della regione siciliana (Avvocatura Stato) c. Romeo Eleonora (Avv. Giovanni Ingrasci), Azienda U.S.L. 3 (Avv. Nino Giannitto), Ospedali riuniti Vittorio Emanuele Ferrarotto e Santo Bambino (Avv. Vincenzo Terranova), Catalano Salvatore.

Obbligazioni e contratti – Debiti ex USL – Legittimazione passiva – Regione – Sussiste – Regione Siciliana – Potestà legislativa esclusiva ex art. 14 R.D. L.vo n. 455/46 – Organizzazione uffici ed enti – Sussistenza – Esclusione – Potestà legislativa concorrente ex art. 17 R.D. L.vo n. 455/46 – Assistenza sanitaria – Sussistenza.

Obbligazioni e contratti – Debiti ex USL – Legittimazione passiva – Regione – Sussiste – Regione Siciliana – Potestà legislativa esclusiva ex art. 14 R.D. L.vo n. 455/46 – Decreto assessoriale 28/4/95 – Attribuzione alle Aziende USL della successione universale delle soppresse USL – Illegittimità – Disapplicazione.

La questione relativa alla successione nei rapporti facenti capo alle soppresse UU.SS.LL è disciplinata in Sicilia dalla L.r. n. 30/93 emessa in attuazione della potestà legislativa concorrente disciplinata dall’art. 17 R.D. L.vo n. 455/46 (approvazione dello Statuto Speciale della Regione Siciliana) e deve essere esercitata entro i limiti dei principi ed interessi generali cui si informa la legislazione dello Stato. Ne consegue che la norma regionale non può derogare alle disposizioni di principio stabilite in materia dall'art. 6, comma 1, della legge n. 724/1994 e dell'art. 2, comma 14, della legge n. 549/1995, che vietano di far gravare sulle Aziende UU.SS.LL. i debiti facenti capo alle gestioni pregresse e individuano nella regione il soggetto giuridico obbligato ad assumere a proprio carico tali debiti.

Il D.A. 28 aprile 1995 dell’Assessore alla Sanità della Regione Siciliana nella parte in cui attribuisce alle Aziende USL la successione universale delle soppresse USL è illegittimo e deve essere disapplicato in parte qua.

(Omissis) Non può, anzitutto, essere condivisa la premessa da cui muove l'appellante, secondo cui la questione relativa alla successione nei rapporti facenti capo alle soppresse UU.SS.LL. sarebbe questione attinente alle modalità di organizzazione degli uffici e degli enti che provvedono ad erogare le prestazioni sanitarie e rientrerebbe pertanto nella previsione dell'art. 14, lettera p), dello Statuto della Regione Siciliana di cui al R.D. L.vo 15-5-1946 n. 455, ossia tra le materie per le quali la Regione ha legislazione esclusiva, il che comporterebbe l'inapplicabilità nel territorio regionale della legislazione statale. Ritiene viceversa il Collegio che debba farsi riferimento all'art. 17 del suddetto D. L.vo, che riguarda le materie per le quali la Regione Siciliana ha legislazione non esclusiva, ma concorrente, "entro i limiti dei principi ed interessi generali citi si informa la legislazione dello Stato", e che alla lettera c) comprende espressamente la materia dell'assistenza sanitaria. La Suprema Corte, con specifico riferimento alla questione concernente la responsabilità per i debiti contratti dai disciolti enti ospedalieri, ha in proposito affermato che "nella Regione Sicilia le materie della sanità pubblica e dell'assistenza sanitaria non sono devolute alla competenza legislativa primaria della Regione ex art. 14 dello Statuto Speciale, ma rientrano fra quelle ricomprese nella sua potestà concorrente o derivata, in cui, a norma dell'art. 17 dello Statuto Speciale, la Regione legifera 'entro i limiti dei principi ed interessi generali citi si informa la legislazione dello Stato', analogamente a quanto dispone l'art. 117 Cost. per le Regioni a Statuto ordinario" (v. Cass. 20-3-1996 n. 2390), pur traendo da tali premesse la conclusione che nella suddetta materia la legittimazione passiva vada attribuita al comune territorialmente competente, conclusione che successivamente la stessa Suprema Corte ha rinnegato, affermando viceversa la legittimazione passiva delle regioni, con la menzionata sentenza a sezioni unite n. 1989/97 e con numerose altre, dì data posteriore (v. Cass., sez. 1, 7-11-1997 n. 10939; Cass., sez. I, 15-11-97 n. 11333; Cass. sez. un. 8-6-1998 n. 5611), sulla base delle disposizioni dell'art. 6, comma 1, della legge n. 724/1994 e dell'art. 2, comma 14, della legge n. 549/1995, che vietano di far gravare sulle Aziende UU.SS.LL. i debiti facenti capo alle gestioni pregresse e individuano nella regione il soggetto giuridico obbligato ad assumere a proprio carico tali debiti, essendo le "gestioni stralcio" rimaste di pertinenza delle regioni anche quando sono state trasformate, con la legge 549/1995, in "gestioni liquidatorie" affidate ai direttori generali delle Aziende UU.SS.LL., agenti nell'interesse e per conto delle regioni (merita di essere segnalata anche Cass. 6-6-1998 n. 5602, che, oltre a ribadire tali principi, ha altresì affermato che in senso contrario non sono desumibili argomenti dalla legislazione della Regione Sicilia).

Va poi in secondo luogo osservato che, quand'anche, in ipotesi, si ritenesse la legislazione esclusiva della Regione Siciliana nella materia in oggetto, con conseguente applicabilità dell'art. 55, comma 10, della legge regionale n. 30/1993, la soluzione non muterebbe. Ed infatti tale disposizione concerne, come già rilevato, il trasferimento della titolarità dei rapporti giuridici relativi a contratti e convenzioni stipulati dalle soppresse UU.SS.LL., per cui non sarebbe applicabile al caso in esame, che concerne viceversa un'obbligazione derivante da fatto illecito. Non hanno fondamento, al riguardo, le obiezioni sollevate dall'Assessorato (v. memoria di replica), secondo cui la limitazione non si rinviene nel D.A. 28-4-1995, sopra citato, che fa riferimento generico a tutti i rapporti giuridici attivi e passivi già posti in essere dalle UU.SS.LL., e secondo cui, stante la lacuna normativa in materia di fatti illeciti, il termine di riferimento dovrebbe ricercarsi non nella legislazione nazionale, ma in quella regionale. Va, infatti, osservato, in ordine al primo punto, che il citato decreto assessoriale, ove interpretato nel senso voluto dall'appellante, dovrebbe ritenersi illegittimo, e dovrebbe quindi essere disapplicato, perché eccedente i poteri conferiti all'Assessore Regionale alla Sanità dalla legge regionale n. 30/1993 e perché in contrasto con la legislazione nazionale; e, in ordine al secondo punto, che non si vede quale sarebbe il termine di riferimento, posto che, come si è rilevato, manca una norma regionale che disciplini la materia. In ogni caso va ulteriormente osservato che la premessa secondo cui il vuoto legislativo non potrebbe essere colmato facendo riferimento ai principi fissati dalla legislazione statale non può essere condivisa, trovando smentita proprio nella legge regionale n. 30/1993, il cui art. 1, dall'Assessorato erroneamente invocato a sostegno della sua tesi, dispone che "nel territorio della regione siciliana si applicano le norme di cui al D. lgs. 30 dicembre 1992 n. 502 con le modificazioni degli articoli seguenti... ": dal che è facile desumere che i principi aspiratori della disciplina rimangono, anche nel territorio regionale, quelli della legislazione nazionale, rispetto alle quali le disposizioni regionali possono costituire solo deroga o integrazione, per cui, anche prescindendo dal problema relativo alla natura, esclusiva o concorrente, della legislazione regionale in materia, deve conclusivamente affermarsi che, in mancanza di apposita previsione legislativa regionale, la legittimazione passiva in ordine ai debiti delle soppresse UU.SS.LL. derivanti da fatti illeciti spetta alla Regione.

(Omissis)

TRIBUNALE DI CATANIA, Sez. I Stralcio, 23 agosto 1999 n. 339 - GOA Pace, U.S.L. n. 36, oggi A.U.S.L. n.3, (Avv. Alfio Allegra) c. Caltabiano Mauro (Avv. Nicola Natullo e Francesco Santangelo), Assessorato Regionale Sanità (Avvocatura Stato)

Obbligazioni e contratti – Debiti ex USL – Legittimazione passiva – Regione – Sussistenza – Esclusione – Regione Siciliana – Potestà legislativa esclusiva ex art. 14 R.D. L.vo n. 455/46 – Organizzazione uffici ed enti – Sussistenza – Decreto assessoriale 28/4/95 – Attribuzione alle Aziende USL della successione universale delle soppresse USL.

Obbligazioni e contratti – Debiti ex USL – Successione universale delle Aziende USL alle ex USL – Sussistenza – Patrimonio della gestione liquidatoria – Patrimonio separato – Distinzione con il patrimonio generale delle Aziende.

Il potere di organizzazione degli Enti e degli Uffici regionali rientra nella potestà legislativa esclusiva riconosciuta alla Regione Siciliana dall'art. 14, lettera p) dello Statuto. Tale competenza primaria comporta che il Legislatore siciliano, in subjecta materia ha potestà legislativa piena, al pari di quella esercitata dal Legislatore nazionale; anzi, ove dovesse verificarsi concorrenza fra leggi statali e leggi regionali, la preferenza deve essere accordata alla legge regionale che incontra solamente limiti di natura costituzionale. Ne consegue la piena applicabilità del decreto del 28.04.95 dell'Assessorato Regionale Sanità, con cui è stato disposto che "le AA.UU.SS.LL. subentrano in tutti i procedimenti amministrativi in corso e nei rapporti giuridici attivi e passivi già posi in essere dalle soppresse UUSSLL ".

Il disposto dell'art.6 L. 724/94, interpretato con riferimento alla speciale normativa della Regione Sicilia conferma la volontà del Legislatore nazionale di ricondurre alle nuove strutture sanitarie, successori universali delle soppresse USL, i progressi rapporti attivi e passivi già assunti dalle cessate UU.SS.LL. da soddisfare attraverso le “gestioni liquidatorie" le quali sono da considerare come un patrimonio separato e di liquidazione appunto destinato a soddisfare in via esclusiva i creditori delle USL al fine di non gravare sul patrimonio generale delle nuove Aziende.

(Omissis)

Va riconosciuta e dichiarata la legittimazione passiva della A.U.S.L. N.3 per le seguenti ragioni: come è noto, con la riforma del servizio sanitario nazionale attuata con il D. L.vo n.502/92 e con la L.R. n.30/93, tutte le UU.SS.LL., già istituite con la L. n. 833/78, sono state soppresse ed il sistema sanitario è stato riorganizzato sia con il trasferimento delle competenze in materia di assistenza e di "programmazione" sanitaria alle Regioni; sia con la creazione di Aziende Regionali dotate di personalità giuridica, autonomia organizzativa, amministrativa, patrimoniale, contabile, gestionale e tecnica (d. L.vo n. 502/92, art. 3 comma 1). Alle soppresse UU.SS.LL. pertanto sono subentrate le Aziende UU.SS.LL. alle quali l'art. 50, comma 10, della L.R n 30/93 ha trasferito "la titolarità dei rapporti giuridici relativi ai contratti e convenzioni stipulati dalle soppresse UU.SS.LL. che risultavano ancora in corso alla data di entrata in vigore della legge medesima".

L'Assessorato Regionale Sanità, con suo decreto del 28.04.95, in attuazione della citata normativa, ha disposto che "le AA.UU.SS.LL. subentrano in tutti i procedimenti amministrativi in corso e nei rapporti giuridici attivi e passivi già posi in essere dalle soppresse UUSSLL ".

In proposito deve rilevarsi che il potere di "organizzazione" degli Enti e degli Uffici regionali rientra nella potestà legislativa esclusiva riconosciuta alla Regione Siciliana dall'art. 14, lettera p) dello Statuto approvato con R.D. L.vo n. 455/46, conv. in L. Cost. 26.02.48, n. 2. Tale competenza primaria comporta che il Legislatore siciliano, in subjecta materia ha potestà legislativa piena, al pari di quella esercitata dal Legislatore nazionale; anzi, ove dovesse verificarsi concorrenza fra leggi statali e leggi regionali, la preferenza deve essere accordata alla legge regionale che incontra solamente limiti di natura costituzionale.

Né vale invocare, a sostegno della tesi che vorrebbe legittimata passiva la Regione, il disposto dell'art.6 L. 724/94 in cui è stabilito che "In nessun caso è consentito alle Regioni di far gravare alle Aziende di cui al D. L.vo n. 502/92 ... né direttamente, né indirettamente, i debiti ed i crediti facenti capo alle gestioni pregresse delle UU.SS.LL......” poiché tale precetto, interpretato con riferimento alla speciale normativa della Regione Sicilia conferma, ad avviso di questo decidente, la volontà del Legislatore nazionale di ricondurre alle nuove strutture sanitarie i progressi rapporti attivi e passivi già assunti dalle cessate UU.SS.LL. da soddisfare attraverso le “gestioni stralcio”, successivamente trasformate in “gestioni liquidatorie" (art. 2, comma 14, L. 549/95) le quali sono da considerare come un patrimonio separato e di liquidazione appunto destinato a soddisfare in via esclusiva i creditori delle USL al fine di non gravare sul patrimonio generale delle nuove Aziende.

Detto patrimonio risulta formato dalle eventuali residualità e/o sopravvenienze attive delle vecchie USL e dalle entrate che le Regioni quali "finanziatrici ex lege", sono obbligate a ripianare “ab externo” ma senza tuttavia assumere contraddittoriamente la veste di soggetti giuridici passivi degli stessi rapporti che esse stesse sono tenute soltanto a finanziare. Rapporti dunque, che esse sono tenute a soddisfare con il patrimonio separato, costituito dalle gestioni liquidatorie, dotato di piena autonomia gestionale e legalmente rappresentato dal Direttore generale della AUSL.

Da quanto precede, appare dunque evidente che le AA.UU.SS.LL. sono subentrate alle UU.SS.LL. a titolo universale e che, nella ipotesi in cui tale successione avvenga nel corso di un giudizio avente ad oggetto uno dei soprammenzionati rapporti (come nella fattispecie in esame), la legittimazione spetta al nuovo ente (A.U.S.L. n.3) subentrato alla estinta U.S.L. (la n. 36 di Catania) in tutti i rapporti a suo tempo costituiti dalle cessate UU.SS.L.L.

In conseguenza di quanto detto pertanto va esclusa la legittimazione dell'Assessorato Regionale Sanità, in quanto la Regione assume nella specie unicamente la veste di un delegato ex lege all'adempimento contabile. In altre parole, la Regione assume la funzione di finanziatore/garante esterno, come tale obbligato a far rifluire nelle casse delle "gestioni stralcio" (art. 6 L. 724/94), trasformate poi in "gestioni liquidatorie” (art. 2 comma 14 L. 549/95) costituite come patrimonio separato nell'ambito del patrimonio generale delle nuove AUSL, i necessari fondi destinati esclusivamente al soddisfacimento dei pregressi debiti delle UU.SS.LL. per evitare di far gravare sulle nuove Aziende i pregressi debiti accumulati dalle cessate UU.SS.LL.

(Omissis)