La riforma infinita della P.A.

PIETRO QUINTO, Decreto “Cantone”, riforma della P.A. il paradosso di Zenone.


PIETRO QUINTO

Decreto “Cantone”, riforma della P.A.
ed il paradosso di Zenone


E’ in corso di elaborazione il cd. decreto Cantone, dal nome del magistrato Raffaele Cantone, già nominato alla presidenza dell’Autorità nazionale anticorruzione ed oggi indicato alla guida di una task force che dovrebbe «vigilare» sugli appalti (residui) per l’Expo 2015. Al nuovo commissario, attraverso un decreto legge, dovrebbero essere attribuiti poteri straordinari per esaminare i bandi e per il controllo attivo e la diretta partecipazione nelle commissioni di gara, al fine di vigilare sulla trasparenza degli appalti di Milano. Non solo. Si ipotizza di trasformare Cantone e la sua struttura «in un centro di controllo degli appalti in Italia, con la possibilità di imporre regole stringenti di trasparenza e di sanzione qualora esse vengano ignorate o violate, come, ad esempio, la sospensione dal servizio dei funzionari inadempienti» (La Repubblica 29 maggio 2014). Si tratta di un disegno che richiama quanto sosteneva Platone: «ci sarà un buon governo solo quando i filosofi diventeranno re o i re diventeranno filosofi». Con la sostituzione nell’attualità dei magistrati ai filosofi.

Si persiste nelle cattive abitudini. Per affrontare e contrastare fenomeni distorsivi nella gestione e nel funzionamento dello Stato-apparato, ai vari livelli, è diffuso il convincimento che siano indispensabili misure straordinarie che, sovente, si sovrappongono a quelle riforme pensate per fronteggiare i medesimi fenomeni patologici.

Si dimentica, ad esempio, che nel 2012 fu varata la riforma Severino (dal nome del guardasigilli Paola Severino) che ha istituito l’Autorità nazionale anticorruzione in sostituzione della CIVIT (Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche). Con la legge Severino è stato rivisitato il reato di concussione ed è stato normato nel codice il «traffico di influenza illecito», ma soprattutto è stata disciplinata in modo più stringente la materia della incandidabilità (e decadenza) per le cariche pubbliche. La sentenza di primo grado non definitiva per un reato contro la P. A., ivi compreso il reato di abuso d’ufficio, comporta altresì l’immediata sospensione dalla carica rivestita (altro che Daspo). Le norme della legge Severino hanno superato il vaglio della Corte Costituzionale e la loro operatività con effetti retroattivi ha conseguito il favorevole giudizio di legittimità della giurisdizione amministrativa.

Non sembra a chi scrive che per fronteggiare i fenomeni di malaffare venuti alla luce nella vicenda degli appalti di Milano occorra inventare nuove misure emergenziali, e tanto meno, abdicare al ruolo ed alla responsabilità degli organi amministrativi e di controllo esistenti, affidando per legge ad un magistrato nella veste di presidente dell’Anticorruzione poteri straordinari.

Sarebbe forse più utile affrontare la realtà fattuale con spirito autocritico e il necessario pragmatismo, cogliendo dall’esperienza gli insegnamenti opportuni per ridare efficienza al sistema Paese, evitando però di fare ricorso a quella legislazione emozionale che richiama alla mente il paradosso di Zenone: l’impossibilità per il veloce Achille di raggiungere la tartaruga: dove Achille interpreta la funzione salvifica della legge e la tartaruga rappresenta la realtà fenomenica della sua applicazione.

Soprattutto occorrerebbe dare una risposta alla domanda (L. Mancini, il Sole 24 ore) su che cosa non ha funzionato nella vicenda dell’Expo nonostante la molteplicità dei controlli ordinari e straordinari in via preventiva: sulla carta due dozzine di livelli di controllo: cinque organismi interni (ivi compreso l’Organo di Vigilanza previsto ex legge 231) e ben 18 esterni, sei dei quali istituzionali, sette costituiti ad hoc, ai quali dovrebbe aggiungersi la struttura guidata da Cantone.

Tre sono le condizioni perché possa funzionare al meglio il nostro assetto ordinamentale nelle sue molteplici articolazioni indicate nell’art. 114 della Costituzione, almeno sino a quando un Parlamento all’uopo legittimato dal mandato popolare attuerà una pur necessaria riforma della Carta.

La prima condizione attiene alle modalità di esercizio del potere legislativo. Si è già detto che si dovrebbe evitare la produzione di nuove leggi. Occorre però far funzionare le norme in vigore attraverso un processo di stabilizzazione della disciplina legislativa, una semplificazione delle procedure ed una effettiva leggibilità delle singole disposizioni. La funzione costituzionale della legislazione è quella di dare certezze. Orbene, non risponde a tale funzione il continuo mutamento delle regole, i ripensamenti ed i cambiamenti di rotta. Un solo esempio, segnalato dal Presidente Giovannini: il Codice degli appalti pubblici, cioè il testo fondamentale per la disciplina delle gare ha subito 44 (divenute oggi 45) modifiche in sette anni. Nonostante ciò sono tutt’ora dibattute molteplici questioni applicative di alcune disposizioni sottoposte alla interpretazione della giurisprudenza amministrativa. Anche la legge sul procedimento amministrativo, che regola il corretto rapporto tra P.A. e cittadino, è soggetta a continui aggiornamenti ed è tutt’ora irrisolto, nonostante le modifiche dell’art. 2 della legge 241 incrementato sino a 10 commi, il tema della responsabilità della P.A. per l’inosservanza dell’obbligo di definire nel termine di 30 giorni i procedimenti ad istanza di parte.

Ancor più delicato è l’argomento della semplificazione normativa.

A fronte delle misure di semplificazione rimane tutt’ora più elevato il numero delle norme di complicazione che neutralizza quelle di semplificazione. Come è stato autorevolmente rilevato (G. Amato) vi sono procedure che erano e rimangono complesse, anche perché sono diversi i livelli e le autorità che concorrono alla produzione dei pareri e dei nulla osta indispensabili alla determinazione finale. Con l’ulteriore conseguenza che troppe volte per semplificare si fa ricorso alle procedure derogatorie giustificate dall’emergenza, ma che sono anche l’anticamera dei fenomeni di illegittimità o, comunque, di insufficiente protezione degli interessi pubblici concorrenti.

In proposito vale l’osservazione (M. Clarich) che quando il legislatore interviene ripetutamente a riformulare, integrare, specificare il testo di una disposizione legislativa è sempre un cattivo segno in quanto è la plastica dimostrazione dell’esistenza di un problema che lo stesso legislatore non è in grado di risolvere.

Ed è anche per questo che, di recente, è intervenuta la Corte Costituzionale (sentenza 16 aprile 2013 n. 70) per ribadire che non è conforme all’art. 97 Cost. l’adozione, per regolare l’azione amministrativa, di una disciplina normativa foriera di incertezze, posto che essa può tradursi in cattivo esercizio delle funzioni affidate alla cura della pubblica amministrazione. Nel caso specifico la Corte ha censurato una legge regionale che dopo aver dettato una regola di azione per l’amministrazione, l’ha prima abrogata, poi l’ha fatta rivivere, ma solo per un tempo limitato, ed infine l’ha nuovamente abrogata. Si tratta del fenomeno della cd. reviviscenza delle norme abrogate, che non consente – ad avviso della Corte Costituzionale – di garantire il valore della certezza del diritto e non corrisponde all’obbligo del legislatore di assicurare il buon andamento della pubblica amministrazione.

Ma è proprio questa la seconda condizione invocata nelle premesse: la necessità di rendere funzionale l’apparato amministrativo del Paese secondo i canoni di matrice europea che affermano il diritto del cittadino ad una “buona amministrazione”.

Il riferimento è ai principi di efficienza, efficacia ed economicità dell’agire amministrativo enunciati anche nell’art. 1 della legge 241, il cui conseguimento è legato ad una condizione fondamentale: modernizzare la macchina amministrativa, attribuendo le necessarie motivazioni al dipendente pubblico, ma altresì adottando criteri selettivi adeguati per il conferimenti ed il mantenimento degli incarichi dirigenziali.

Si legge sul sito del Governo, in virtù di una premessa tutta da dimostrare secondo cui l’Italia ha potenzialità incredibili, un elenco di provvedimenti ed obiettivi che costituiscono il programma di riforma della P.A.. Si conosce altresì che le misure indicate saranno approvate dal Consiglio dei Ministri venerdì 13 giugno 2014. Già il rispetto di tale impegno temporale costituirebbe un buon inizio. Nel merito, le proposte sono in larga parte condivisibili, soprattutto quelle che mirano ad un ricambio nella organizzazione della P.A., ai tagli degli sprechi, alla adozione delle misure tecnologiche per realizzare nel pubblico la trasparenza, la semplificazione e la digitalizzazione dei servizi: dal turn over generazionale al ruolo unico per i dirigenti, fino all’incremento della mobilità interna e alla misurazione dei risultati dell’attività lavorativa. Sono alcuni dei punti qualificanti delle proposte di riforma della pubblica amministrazione.

Si è parlato di una rivoluzione necessaria come prospettiva dell’annunziata riforma. In proposito rimane fondamentale, come condizione necessaria, l’attuazione dei principi non programmatici ma precettivi affermati negli artt. 97 e 98 della Costituzione: «i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione». «Nell’ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari». Ed ancora «i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione». Principi che vanno, oggi integrati, a seguito della modifica introdotta all’art. 97 dalla novella del 2012, (valevole a decorrere dall’esercizio finanziario 2014) dall’ulteriore precetto secondo il quale «le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea, assicurano l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico».

Ma soprattutto occorre avere chiaro il tipo di Stato che si vuole costruire, un tema questo che si trascina dal tempo dell’unificazione e che ha registrato oscillazioni ed incertezze.

Il recente passato ha segnato un momento di forte discontinuità con l’approvazione del titolo V della Costituzione, che interruppe il processo di riforma della pubblica amministrazione nella logica del decentramento amministrativo. La logica del nuovo titolo V è andata infatti nella direzione del federalismo, e quindi del trasferimento sostanziale di poteri legislativi alle Regioni e di un conseguente indebolimento dei poteri dello Stato.

Oggi si prospetta una controriforma del titolo V, ma non è chiaro come, da un lato, si vogliano ricondurre ad unità le materie di legislazione concorrente, e, dall’altro, come si possa perseguire la funzionalità dell’ordinamento rafforzando i poteri dello Stato, ma facendo salva l’attuazione del decentramento amministrativo. Il tutto in un quadro di finanza pubblica fortemente condizionato dalle regole imposte dall’ordinamento europeo, così come costituzionalizzate.

In questo contesto si inserisce il sostanziale svuotamento delle Province in attesa della loro formale soppressione attraverso una revisione costituzionale che dovrà, comunque, fare i conti con il precetto, non modificabile, dell’art. 5, secondo cui la Repubblica riconosce e promuove le autonomie locali.

La questione fondamentale è che, in ogni caso, la soddisfazione dei bisogni dei cittadini deve avvenire su base geografica differenziata e nel rispetto del principio di prossimità. E’ stato in proposito evidenziato in dottrina (F. Mangaro) che non si può prescindere dalla dimensione operativa di un ente di area vasta, com’è dimostrato dall’evoluzione della normativa settoriale, che, in termini operativi, ha disciplinato la costituzione delle aziende ospedaliere su un livello provinciale, così come gli ambiti territoriali ottimali per il ciclo delle acque o dei rifiuti. Sicchè il (ri)trasferimento di molteplici funzioni con le risorse ed il personale ai Comuni e Regioni nella loro attuale realtà fenomenica ed istituzionale non garantisce una sicura efficienza operativa.

Meriterebbe forse un più meditato approfondimento la proposta di una revisione della organizzazione regionale in termini più aderenti alla realtà geografica ed ai servizi da garantire ai cittadini. Non dimenticando che non esiste una politica per la pubblica amministrazione (Patroni Griffi). V’è un concorso di politiche pubbliche in grado di dare servizi di qualità ai cittadini (scuola, assistenza, sanità) attraverso però interventi strutturali in un quadro di sistema sottoposto alle regole economiche del mercato e della concorrenza, e, quindi, di efficienza e di economicità.

Suscitano invece non poche perplessità – e veniamo alla terza condizione – quelle proposte diffuse e poco meditate che vorrebbe incidere sulla giustizia amministrativa attraverso il ridimensionamento dei TAR, addirittura con la soppressione delle sue attuali articolazioni sul territorio.

Una cosa è far funzionare meglio i processi, con norme acceleratorie come, ad esempio, l’obbligo di decidere il merito di un ricorso nei trenta giorni successivi alla concessione della tutela cautelare. Altra cosa è impedire al giudice amministrativo di esercitare il suo ruolo costituzionale: il controllo dell’esercizio della funzione pubblica. Anche se talvolta tale controllo può dare fastidio. Non risponde infatti a canoni di civiltà giuridica porre ostacoli al cittadino che intende rivolgersi ad un giudice per censurare il corretto esercizio del potere. Nel nostro sistema costituzionale la giurisdizione amministrativa è di natura soggettiva e non oggettiva. La qual cosa sta a significare che il Giudice non interviene d’ufficio ma viene chiamato dalla parte a ciò legittimata ad esercitare un controllo di legalità. Se si allontana il Giudice dal cittadino o si rende particolarmente oneroso per la parte privata, soprattutto la più debole, adire il Giudice e coltivare il processo, ciò equivale ad un diniego di giustizia, configgente peraltro con il chiaro disposto dell’art. 113 Cost. e con i principi della Direttiva ricorsi dell’Unione Europea.

E che di giustizia abbia bisogno il nostro Paese ne è buona testimonianza proprio la vicenda dell’Expo, dalla quale ha preso le mosse questo intervento. Ecco perchè la vera sfida è far funzionare meglio il processo amministrativo ma, di contro, non ridimensionare la giustizia amministrativa, o, addirittura, pensare di tornare al passato attraverso una anacronistica unificazione delle giurisdizioni.

Il fallimento del processo civile ed il carico della giurisdizione ordinaria non legittima di certo una riforma, che dovrebbe peraltro incidere – come detto – sulle norme costituzionali, per riscrivere l’ordinamento giudiziario del nostro Paese ai danni di un sistema di giustizia amministrativa, che ha dimostrato e dimostra di funzionare e di controllare il cattivo esercizio della funzione pubblica, perseguendo la tutela della giustizia nell’amministrazione. Ed è per questo che rimane sempre attuale, e viene ricordato in ogni occasione, il discorso con cui nel 1880 Silvio Spaventa propugnò l’introduzione in Italia di un sistema di giustizia amministrativa, concludendo che la sottoposizione delle pubbliche amministrazioni ad un controllo giurisdizionale non avrebbe indebolito l’autorità dello Stato, ma l’avrebbe accresciuta, impedendo fenomeni corruttivi ed esaltando il ruolo delle istituzioni al servizio del popolo italiano.

Un discorso antico, ma sempre attuale se l’obiettivo anche della preannunziata riforma della P.A. del prossimo 13 giugno rimane quello di rendere un migliore servizio al cittadino in termini di serietà ed efficienza.