Relazione sullo stato dei controlli
e della giurisdizione al 1° gennaio 2007

Saluti del Presidente della Corte al Signor Presidente della Repubblica, ai signori rappresentanti degli organi costituzionali, ai signori ministri e alle altre autorità, civili e militari, intervenute.

La mia relazione, come l’anno scorso, riguarderà compiti e funzioni che l’ordinamento intesta alla Corte dei conti e si occuperà quindi, nell’ordine, dello svolgimento dei controlli, nella loro varietà, dell’attività di diretto ausilio al Parlamento e della giurisdizione, contabile e pensionistica.

Per ciascuna di queste funzioni fornirò, distintamente, i dati e le informazioni utili a rappresentare come e quanto la Corte, nella sua unitaria configurazione, abbia operato nell’anno 2006, non mancando di sottolineare i profili più interessanti e problematici delle attività svolte, con qualche conclusiva considerazione sul ruolo attuale dell’Istituto, sulla sua idoneità ad assolvere compiutamente la missione affidatagli e sulle auspicabili prospettive di riforma.

Il controllo preventivo, dopo la profonda riforma dei controlli esterni, attuata dalla legge n. 20 del 1994, si riferisce a pochi, ma fondamentali atti dell’amministrazione statale. La scelta allora fatta è stata quella di una fortissima riduzione e di una "tipizzazione" degli atti soggetti a controllo preventivo di legittimità, con la innovativa inclusione, peraltro, di ulteriori atti di rilevante importanza, quali, ad esempio, le direttive e i provvedimenti dei comitati interministeriali di riparto o di assegnazione di fondi.

Nello scorso anno sono pervenuti agli uffici di controllo 14.874 atti, di cui 92 di carattere normativo. Sono stati formulati 692 rilievi istruttori e 9 atti sono stati deferiti all’esame collegiale della sezione.

Le maggiori problematiche affrontate nell’anno sono connesse all’attuazione del decreto legge n. 181 del 2006, convertito con la legge n. 233 del 2006, in materia di riordino delle attribuzioni della Presidenza del consiglio dei ministri e dei ministeri. Nell’esame degli atti amministrativi attuativi di tale normativa sono state prioritariamente affrontate e positivamente risolte due questioni attinenti al rispetto dell’art. 81, primo e quarto comma, Cost.: quella della nuova configurazione degli stati di previsione del bilancio, in conseguenza della rimodulazione delle strutture ministeriali, e quella che attiene alla copertura di eventuali nuovi oneri.

Non vi è dubbio che nel nuovo assetto dei controlli pubblici, come delineato dalla riforma degli anni novanta - e ulteriormente precisato per gli enti regionali e locali dalle norme di adeguamento alla riforma del titolo V della Costituzione - l’intestazione alla Corte dei conti di una generalizzata funzione di controllo successivo sulla gestione, esteso alla generalità delle pubbliche amministrazioni, rappresenti l’innovazione di maggior rilievo. Tale evoluzione - risultato della "crisi", non solo nel nostro Paese, dei più tradizionali controlli sulla pubblica amministrazione - ne evidenzia dunque la primaria rilevanza tra i compiti affidati all’Istituto dall’ordinamento.

Il controllo sulla gestione, che si esercita, come è noto, sulla base di specifici programmi annuali, ha come sua primaria finalità il referto al Parlamento (o alle altre assemblee elettive) in ordine al conseguimento da parte dell’amministrazione degli obiettivi prefissati dalla legge e alle caratteristiche dell’attività posta in essere per realizzarli, con particolare riguardo ai profili dell’efficienza e dell’economicità dell’azione amministrativa. Per adempiere a questa missione la Corte può avvalersi anche dell’apporto dei controlli interni alle singole amministrazioni controllate. Controlli interni e controlli esterni sono profondamente diversi, per finalità e collocazione istituzionale: gli uni, di carattere direttivo e legati agli organi di governo; gli altri, affidati ad un soggetto indipendente, che si rapporta all’organo legislativo e di indirizzo politico dell’ente. Le due tipologie di controllo non costituiscono, però, mondi separati e incomunicabili: la nuova concezione del controllo affida, infatti, all’organismo di controllo esterno anche il compito di valutare l’affidabilità del controllo interno ed il potere di utilizzarne le conclusioni.

Quanto al rapporto con il Parlamento, desidero rimarcare favorevolmente, quale segnale di un’accresciuta attenzione per l’apporto ausiliario dell’Istituto, l’innovazione contenuta nella recentissima legge finanziaria per il 2007, comportante un raccordo più stretto con le commissioni parlamentari, che possono suggerire alla Corte le priorità da considerare nella sua autonoma definizione degli annuali programmi di controllo.

Nel 2006, l’apposita sezione di controllo sulla gestione, competente per i controlli sulle amministrazioni dello Stato, ha approvato e trasmesso al Parlamento n. 13 relazioni relative ad altrettante indagini concernenti settori prescelti sulla base del quadro di riferimento e dei criteri definiti in sede di programmazione annuale delle attività.

Tra queste voglio, prima di tutto, segnalare l’indagine relativa alle c.d. cartolarizzazioni (del. 4/2006), che è stata volta a verificare, a consuntivo, prendendo in esame quelle effettuate dal 1999 al 2005, sia i risultati ottenuti in termini di costi/benefici contabilizzati, che la capacità di governance dei relativi processi dimostrata dalle strutture amministrative competenti.

L’indagine ha suscitato vivo interesse e apprezzamento da parte del Parlamento, che su tale tematica ha chiesto alla Corte un approfondimento attraverso una specifica audizione, svoltasi innanzi alla commissione bilancio del Senato il 19 luglio 2006.

Di particolare interesse anche l’indagine sui piani di potenziamento della ricerca nelle aree depresse (del. 5/2006), che ha preso in esame le iniziative programmatiche relative ad un settore di intervento concordemente considerato come un volano essenziale per lo sviluppo dell’economia del Paese e, specialmente, dei suoi territori più disagiati.

Da ultimo, voglio ancora segnalare la relazione sui procedimenti disciplinari nelle amministrazioni dello Stato (del. 7/2006), nella quale viene dato conto di notevoli disfunzioni e criticità rilevate nell’esercizio di questa funzione da parte di numerose amministrazioni, particolarmente con riguardo ai procedimenti disciplinari conseguenti a giudicati penali.

Sempre a livello centrale opera la sezione affari comunitari e internazionali, cui compete riferire al Parlamento, almeno annualmente, sulla gestione dei fondi di provenienza comunitaria e dei cofinanziamenti nazionali.

Nel corso del 2006, la sezione ha approvato il referto annuale 2005 sullo stato di attuazione della programmazione comunitaria 2000-2006 nonché sull’attuazione della politica agricola comune. Sul piano operativo la sezione predispone i propri referti, raccordandosi particolarmente con le sezioni regionali di controllo, in considerazione del fatto che l’utilizzo dei finanziamenti comunitari avviene prevalentemente a livello regionale e locale.

Altra sezione che esercita al centro una particolare attività di controllo sulla gestione è la sezione controllo enti, che svolge una funzione prevista espressamente dall’art. 100 della Costituzione e disciplinata dalla legge n. 259 del 1958. A seguito della generalizzata introduzione, con la riforma degli anni novanta, del controllo sulla gestione, la sezione ha provveduto ad una riconsiderazione complessiva della propria attività, ampliando l’oggetto dei propri referti al Parlamento e pervenendo ad una programmazione delle attività tale da consentire un più efficace e moderno controllo.

Va ancora rilevato come i compiti della sezione abbiano acquisito nel tempo sempre maggior peso, tenuto conto che l’area del controllo si estende oggi anche alle società derivanti dalla trasformazione degli enti pubblici in società per azioni, che abbiano una partecipazione maggioritaria dello Stato o di altri enti pubblici al capitale sociale. Al riguardo è auspicabile che, nel processo di graduale trasformazione degli enti pubblici in società partecipate dallo Stato, siano sempre prontamente realizzate le condizioni per consentire la prosecuzione del controllo della Corte dei conti anche nella nuova realtà societaria.

Alla sezione, è dunque affidato il controllo su una ampia area di organismi (attualmente sono 340, tra enti e società), alcuni dei quali di rilevantissima importanza economica per i settori in cui operano.

Nel corso del 2006, la sezione ha riferito al Parlamento sulla gestione finanziaria di 125 tra enti e società, con 102 referti al Parlamento, di cui due relativi a più enti.

Segnalo che l’interesse seguito alla relazione sull’ANAS ha condotto ad una specifica audizione, svolta il 26 luglio 2006 davanti alla commissione lavori pubblici del Senato, vertente sulle criticità strutturali e gestionali della società e, più specificamente, sulle problematiche scaturenti dalle vigenti convenzioni da essa sottoscritte per la costruzione e la gestione di autostrade.

Con la legge n. 131 del 2003, d’attuazione del nuovo titolo V della Costituzione, è stato attribuito alla Corte dei conti un controllo sulle amministrazioni regionali e locali, sia di ordine finanziario, rivolto ad assicurare il rispetto degli equilibri di bilancio, anche in relazione ai vincoli discendenti dall’appartenenza all’Unione europea, che più strettamente gestionale.

Al controllo di natura finanziaria è affidato il compito di riferire sul rispetto complessivo degli equilibri di bilancio da parte di tutti gli enti di autonomia territoriale: a tal fine risulta essenziale l’unitarietà dell’Istituzione di controllo, se pur articolata in strutture regionali, come sottolineato, anche di recente (sent. n. 267 del 2006), dalla Corte costituzionale.

Nel 2006, la sezione delle autonomie ha puntualmente riferito al Parlamento, sia sulla gestione finanziaria delle regioni a statuto ordinario che sulla finanza locale, per gli esercizi 2004–2005. Le relazioni si sono basate su rilevazioni compiute direttamente sui conti consuntivi e sui dati di preconsuntivo di regioni, comuni e province; fornendo, così, al Parlamento informazioni di sintesi e dati analitici sull’andamento della finanza regionale e locale.

I controlli svolti dalle sezioni regionali mirano a verificare il conseguimento degli obiettivi programmatici posti dalle leggi statali o regionali di principio e di programma, secondo la rispettiva competenza, nonché la sana gestione finanziaria degli enti locali ed il funzionamento dei controlli interni. I referti - di natura collaborativa ed indirizzati agli organi rappresentativi delle rispettive collettività locali - hanno dunque lo scopo di promuovere il conseguimento di livelli sempre più avanzati di efficienza e di economicità dell’azione amministrativa, stimolando le amministrazioni, sulla base del contributo di carattere tecnico e cognitivo che la Corte può fornire, e rendendo così maggiormente consapevoli gli organi di indirizzo.

Il rapporto di collaborazione e ausiliarietà con gli enti territoriali – agevolato anche dall’integrazione delle sezioni regionali con due componenti designati dalle stesse autonomie, regionali e locali - comprende anche un’attività consultiva in materia contabile, largamente utilizzata dalle amministrazioni locali.

La funzione collaborativa si è estrinsecata anche attraverso forme di interlocuzione avviate, in coerenza con l’evoluzione dell’ordinamento, con il consiglio delle autonomie, là dove istituito ed operante, in vista della ottimizzazione dell’esercizio della funzione di controllo sia per i profili della programmazione che per questioni di carattere generale.

Il disegno normativo dei controlli della Corte per gli enti d’autonomia si è completato con la legge finanziaria per il 2006, che (art. 1, commi 166-170) ha posto a carico degli organi di revisione economico-finanziaria degli enti locali e degli enti del servizio sanitario nazionale l’obbligo di trasmettere alle sezioni regionali di controllo relazioni sul bilancio preventivo e sul rendiconto, predisposte sulla base di criteri definiti unitariamente dalla Corte e rivolte a dar conto, non solo del rispetto degli obiettivi posti dal patto di stabilità e del limite costituzionale al ricorso all’indebitamento, ma anche di ogni grave irregolarità contabile e finanziaria in ordine alla quale l’amministrazione non abbia adottato gli interventi correttivi segnalati dall’organo interno di revisione. In base alla normativa, le sezioni regionali di controllo, qualora accertino comportamenti difformi dalle regole della sana gestione finanziaria, "adottano formale pronuncia e vigilano sull’adozione delle necessarie misure correttive e sull’osservanza dei vincoli previsti dall’ordinamento in caso di mancato rispetto del patto di stabilità".

Con deliberazioni nn. 6 e 7 del 27 aprile 2006 la sezione delle autonomie ha provveduto ad adottare le linee guida cui devono attenersi, rispettivamente, gli organi di revisione economico-finanziaria di comuni e province e i collegi sindacali degli enti del servizio sanitario nelle proprie relazioni alle sezioni regionali di controllo sul bilancio preventivo 2006 (comuni e province) e sul bilancio d’esercizio 2005 (enti sanitari). Nel mese di luglio (del. n. 11 del 7 luglio 2006) sono state emanate anche le linee guida cui devono attenersi gli organi di revisione degli enti locali nella predisposizione della relazione sul rendiconto dell’esercizio 2005. Per quanto, in particolare, riguarda gli enti locali, tali linee guida sono contenute in tre documenti (distinti per i comuni sopra o fino a 5.000 abitanti e per le province), il cui contenuto è stato elaborato dopo una vasta consultazione e con il concorso delle stesse associazioni rappresentative degli enti locali.

I quesiti rivolti ai revisori, oltre a far emergere le irregolarità contabili individuate dallo stesso legislatore (violazione del patto di stabilità e dell’art. 119 Cost., per quanto attiene al divieto d’indebitamento), hanno mirato all’evidenziazione anche di altre criticità in grado di incidere gravemente sugli equilibri di bilancio. Si è ritenuto, così, di riservare attenzione alla presenza di debiti fuori bilancio, alla sovrastima delle entrate e alla conservazione dei residui attivi, alla non corretta contabilizzazione di voci strategiche, all’incidenza delle entrate straordinarie e agli oneri connessi alla gestione delle società partecipate.

L’adesione alla nuova disciplina è stata altissima, con una percentuale di risposte ai questionari da parte degli enti locali superiore al 95%; sono state effettuate istruttorie, in contraddittorio con gli enti, e in non pochi casi le misure correttive proposte dalla sezione regionale – che hanno riguardato soprattutto il mancato rispetto, in sede di previsione di bilancio, del patto di stabilità – sono state accolte attraverso variazioni di bilancio. Tra le pronunce adottate si segnalano, inoltre, le osservazioni sulla gestione delle società partecipate e sulla corretta contabilizzazione dei residui attivi, per le conseguenze sugli equilibri del bilancio.

Il rapporto di ausiliarietà della Corte con il Parlamento è insito nell’intera attività di controllo svolta dall’Istituto, che ha sempre come scopo primario ed esito finale l’informativa alle assemblee legislative per gli opportuni interventi di competenza. Tale caratteristica generale, che rimarca la peculiarietà del controllo della Corte, fino a connotarne la sua stessa collocazione istituzionale, si presenta ancora più accentuata nell’esercizio di alcune competenze in cui è maggiormente evidente la diretta strumentalità con la funzione parlamentare.

E’ questo il caso dell’antico istituto della parificazione del rendiconto generale dello Stato, preordinato a fornire al Parlamento analisi e valutazioni in ordine, particolarmente, alla veridicità dei dati contabili e alla regolare tenuta dei conti. Il giudizio di parificazione ha avuto fino dall’origine il suo principale fondamento nel rapporto tra le risultanze esposte in bilancio e le scritture tenute dalla Corte, ma la sensibile riduzione del controllo preventivo sugli impegni di spesa e l’esclusione dal suo ambito dei mandati di pagamento hanno ridotto la significatività dei dati direttamente acquisiti e il complessivo valore della dichiarazione di conformità.

Per rimediare a questa situazione e per favorire un’evoluzione dell’ordinamento che attribuisca alla Corte, in conformità a quanto è avvenuto anche nei principali Stati europei, una funzione assimilabile ad una vera e propria certificazione del bilancio, secondo moduli più vicini a quelli privatistici, si è iniziata, a partire dal rendiconto 2004, la sperimentazione, con progressiva accentuazione, di più incisive verifiche.

Al giudizio di parifica si accompagna, da sempre, una relazione, con cui la Corte riferisce, come recita testualmente l’art. 41 del t.u. del 1934, "sui modi con cui le pubbliche amministrazioni si conformano alle discipline amministrative e finanziarie, con le variazioni e riforme che si ritiene opportuno proporre". La relazione, che dovrebbe rappresentare il momento di "sintesi" del complessivo esplicarsi dei controlli, mira a consentire una valutazione sulla concreta realizzazione degli indirizzi normativi e programmatici espressi da Parlamento e Governo, sorretta dai dati di rendiconto e di ogni altro utile elemento cognitivo a disposizione della Corte. Essa è funzionale all’adozione di misure correttive, nonché alla successiva riallocazione delle risorse: in coerenza a ciò la legge finanziaria per il 2006 ha espressamente sancito che nella formazione del bilancio si debba tener conto degli esiti del controllo sulla gestione e che nelle note preliminari della spesa debbano essere indicate le misure adottate a seguito delle valutazioni della Corte.

Nell’ambito delle attività di diretta collaborazione con le Camere vanno segnalate le audizioni presso le commissioni sulla base dei regolamenti parlamentari, che hanno avuto un crescente sviluppo in questi ultimi anni.

Di particolare interesse quelle che, per prassi ormai consolidata, si svolgono presso le commissioni bilancio in occasione della presentazione, da parte del Governo, del documento di programmazione economico e finanziaria e del disegno di legge finanziaria e consentono alla Corte di esporre le sue valutazioni in ordine alla coerenza e congruità della manovra di bilancio con il quadro normativo e programmatico in cui si inserisce.

Tra le altre audizioni tenute nell’anno desidero ricordare quella informalmente resa presso la commissione bilancio della Camera dei deputati, alla fine della scorsa legislatura, nell’ambito dell’esame dello schema del provvedimento di ricognizione dei principi fondamentali in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici, poi tradottosi nel decreto legislativo n. 170 del 2006. Al riguardo, va particolarmente evidenziato che, a causa della portata non innovativa di detto decreto, per i precisi limiti posti dalla delega, resta valida ed attuale l’esigenza di determinare i principi fondamentali per l’armonizzazione dei bilanci ed il coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell’art. 117, comma terzo, della Costituzione. A fronte delle sensibili divergenze riscontrabili tra i criteri di impostazione dei bilanci dello Stato, delle regioni e degli enti locali, appare prioritaria l’esigenza di consentire completezza e raffrontabilità delle rappresentazioni contabili, in coerenza con le esigenze derivanti dall’ordinamento comunitario e con i principi del coordinamento informatico, statistico ed informativo dei dati delle amministrazioni pubbliche.

Sempre al Parlamento, ogni quattro mesi, la Corte dei conti ha trasmesso, anche nell’anno decorso, una relazione sulla tipologia delle coperture adottate nelle leggi e sulle tecniche di quantificazione degli oneri, ove appaiono significative, tra le altre, le considerazioni relative alle disposizioni introdotte in sede di conversione dei provvedimenti di urgenza e non supportate da adeguate relazioni tecniche. Particolare attenzione è stata dedicata alle leggi di delega ed alle implicazioni di spesa rimesse poi ai decreti legislativi: al riguardo si va consolidando l’esperienza, già avviata nel 2005, d’intesa con i presidenti delle commissioni bilancio, che ha esteso l’analisi alla verifica della coerenza delle norme delegate con le autorizzazioni di spesa contenute nelle leggi di delega, con particolare riferimento all’effettivo rispetto delle eventuali clausole di "neutralità finanziaria".

Altra importante materia sulla quale le sezioni riunite riferiscono periodicamente al Parlamento è quella del costo del lavoro pubblico. La spesa per il personale è, infatti, tra quelle che incidono più fortemente sui bilanci pubblici, circostanza, questa, che ha orientato il legislatore nella scelta di affidare alla Corte il compito di elaborare una specifica relazione (art. 60 del d. lgs. n. 165 del 2001), sulla gestione delle complessive risorse finanziarie destinate al personale pubblico, avvalendosi di tutti i dati e informazioni disponibili.

Alla Corte è, inoltre, affidato il compito di "certificare" la compatibilità dei costi derivanti dai singoli contratti collettivi di lavoro con gli strumenti di programmazione e di bilancio: tale attività è stata particolarmente intensa nel 2006, in relazione alla tornata contrattuale, iniziata nell’autunno del 2005, che ha visto il rinnovo dei contratti di quasi tutto il pubblico impiego (ad eccezione della dirigenza degli enti locali, della dirigenza delle università e degli enti di ricerca, dei segretari comunali e del personale di altri enti minori).

Nel 2006, le sezioni riunite sono state, infatti, chiamate a certificare 37 contratti collettivi, per 32 dei quali l’esito è stato positivo e per 5 negativo.

A seguito di tali certificazioni non positive, sono stati approvati 3 referti al Parlamento, due dei quali riguardanti le ipotesi di contratto relative, rispettivamente, al comparto delle istituzioni di alta formazione artistica e musicale ed a quello del servizio sanitario nazionale (secondo biennio economico 2004–2005). Il terzo referto ha riguardato complessivamente quattro ipotesi contrattuali e, precisamente, quelle concernenti il personale delle agenzie fiscali, degli enti pubblici non economici, delle regioni e autonomie locali, nonché il personale dell’area dirigenti sempre del comparto regioni e autonomie locali (quest’ultimo contratto, riferito al primo biennio economico 2002–2003, è stato esaminato a fine esercizio 2005).

Le funzioni giurisdizionali attribuite alla Corte dei conti dalla legge n. 800 del 1862, istitutiva della Corte dei conti del Regno d’Italia, comprendevano già la materia pensionistica e l’esame dei conti degli agenti contabili, cioè di coloro che, secondo la definizione legislativa "hanno il maneggio di denaro o di altri valori dello Stato". La giurisdizione contabile andò arricchendosi, con la estensione ai comportamenti dannosi dei funzionari, dando così origine all’istituto della responsabilità amministrativa, che assunse autonoma configurazione con il r.d. n. 2440 del 1923. Come è noto, oggi la giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica ha espresso riconoscimento nella Costituzione, che lascia inoltre al legislatore la possibilità di ampliare l’ambito delle attribuzioni giurisdizionali affidate alla Corte.

Se le funzioni giurisdizionali in materia pensionistica e di responsabilità si sono evolute nel tempo e sono state significativamente modificate, lo stesso non può dirsi per il giudizio di conto, la cui disciplina è rimasta sostanzialmente immutata nell’impostazione dell’istituto voluta dal legislatore del 1862, funzionale alle esigenze di uno Stato limitato nelle sue competenze e dalle ridotte dimensioni organizzative.

Si presenta, quindi, indifferibile una riflessione sulla perdurante utilità di questa antica forma di tutela della finanza pubblica. In ogni caso ne andrebbe riformata la disciplina alla luce del principio del giusto processo accolto in Costituzione, tenendo conto anche della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, che, in una recente pronuncia (12 aprile 2006), ha censurato le procedure di tale giudizio vigenti in Francia, per la parte in cui non garantivano all’agente contabile adeguate forme di contraddittorio e di paritarietà.

I profili della responsabilità amministrativa e del suo processo sono stati sensibilmente rimodellati con la riforma del 1994-1996. Le innovazioni apportate mirano, da un lato, ad attenuare il "peso" di questa responsabilità e, quindi, il timore dalla stessa ingenerato, così che non possa scoraggiare i funzionari e gli amministratori nella ricerca di soluzioni innovative e più rischiose, con pregiudizio del basilare principio del buon andamento; dall’altro, ne accentuano il carattere personale e sanzionatorio per renderla operante come deterrente dei comportamenti irregolari e dannosi. Appartengono al primo tipo la limitazione alla colpa grave dell’elemento soggettivo dell’illecito e la possibile diminuzione dell’addebito a favore di quei soggetti che, con il loro comportamento, avessero, comunque, fatto conseguire dei vantaggi non solo all’ente danneggiato ma anche alla comunità amministrata; rientrano nel secondo gruppo l’espressa affermazione del carattere personale e dell’intrasmissibilità agli eredi di questa responsabilità; nonché l’esclusione della regola della solidarietà tra i coautori del danno, da valere anche nel caso di deliberazioni collegiali.

Il progetto riformatore che sta emergendo conduce ad un istituto profondamente rinnovato, che corrisponde a finalità e presenta caratteristiche del tutto peculiari e distinte da quelle dell’illecito civile, a cui in passato era stato assimilato dalla giurisprudenza. Non mancano, però, discrasie e contraddizioni e, soprattutto, lacune da colmare, inevitabili per il modo disorganico e frammentario con cui il legislatore ha finora operato, sulla base di spinte contingenti e unilaterali.

Occorre che il processo riformatore sia ripreso e portato a termine nella definizione di un modello di responsabilità, complementare ai controlli esterni e funzionante quale elemento di chiusura dell’articolato sistema di garanzie del buon andamento, che fa capo alla Corte dei conti. Ed in questa prospettiva, potrebbero trovare spazio, in casi particolari, anche misure sanzionatorie di carattere non patrimoniale, di maggiore effetto deterrente secondo l’esperienza straniera, quali, per i pubblici amministratori, limitazioni al diritto di elettorato passivo e, per i dipendenti pubblici, restrizioni nella progressione in carriera o nell’assegnazione delle funzioni.

Espongo, ora, i principali dati statistici relativi allo svolgimento della giurisdizione di responsabilità nell’anno appena trascorso.

Comincio con le sezioni regionali: nel 2006, ai 3.674 giudizi ancora pendenti e provenienti dagli anni precedenti, se ne sono aggiunti 1.333; ne sono stati definiti 1.549, mentre 3.458 sono quelli ancora da decidere. Sono state pronunciate 638 sentenze di condanna, 352 di assoluzione, mentre i giudizi definiti con rito monitorio sono stati 89 e 470 quelli definiti con altre modalità (cessata materia del contendere, intervenuta prescrizione, estinzione del giudizio ecc.).

Quanto alle sezioni d’appello, al 1 gennaio 2006 i giudizi di responsabilità pendenti erano 1.369, ne sono stati proposti nell’anno 764, per un carico complessivo di 2.133 giudizi (322 ad istanza del P.G. e 1.811 ad istanza di parte). Nel periodo, i giudizi definiti sono stati 512, con una rimanenza al 31 dicembre 2006 di 1.621 giudizi.

Il processo pensionistico, a seguito delle innovazioni apportate con le leggi di riforma degli anni novanta e con la successiva legge n. 205 del 2000 ha assunto le caratteristiche proprie di un processo di parti, in cui il giudice svolge una funzione volta alla tutela di un diritto soggettivo del cittadino, in linea con i principi del "giusto processo", contenuti nel novellato art. 111 della Costituzione.

Con le misure previste da queste leggi per accelerare la conclusione dei giudizi e soprattutto con il disposto decentramento regionale è stato possibile riportare entro limiti fisiologici il fenomeno dell’arretrato formatosi in passato: un obiettivo, questo, su cui si è fortemente impegnato l’Istituto in questi anni e che è stato favorito anche dal potenziamento delle strutture informatiche, a livello sia centrale che periferico.

Espongo ora i principali dati statistici relativi allo svolgimento della giurisdizione pensionistica nell’anno appena trascorso.

Per quanto riguarda i giudizi di primo grado, nel periodo 1 gennaio – 31 dicembre 2006, il numero complessivo dei ricorsi pensionistici in carico alle sezioni regionali è stato di 116.268 (di cui 98.405 pendenti al 1° gennaio e 17.863 pervenuti nell’anno); 30.952 sono i giudizi definiti nel periodo, con una pendenza finale di 85.316 ricorsi.

Con riferimento all’attività in tale settore delle sezioni d’appello emerge un carico complessivo, nel 2006, di 6.791 ricorsi (4.369 pendenti ad inizio anno e 2.422 pervenuti al 31 dicembre); 1.148 sono stati i giudizi definiti, con una rimanenza a fine anno di 5.643 ricorsi.

Oltre sei anni fa, nell’insediarmi nell’Ufficio di Presidente della Corte dei conti, l’allora Presidente del Consiglio ebbe a sottolineare come sarebbe stato erroneo leggere o vivere quegli anni come una fase destinata a ridurre o addirittura cancellare ruolo e funzioni di un organo di controllo e garanzia quale ha da essere la Corte dei conti.

L’impegno era quello di ridefinire le competenze e adeguare la struttura organizzativa dell’Istituto in conformità alle esigenze di un ordinamento in evoluzione, che chiede alla amministrazione pubblica di essere fattore trainante dello sviluppo civile ed economico del Paese.

Ed invero, in questi anni, l’attenzione del legislatore per la Corte e le sue funzioni non è venuta meno. Alcuni interventi sono stati di grande e apprezzabile rilievo: mi riferisco, in particolare, alla disciplina dei controlli sulle autonomie regionali e locali che, opportunamente integrata e coordinata con l’ordinamento generale, rappresenta una valida e duratura sistemazione della materia; altri, invece, hanno avuto carattere disorganico e sono stati il frutto di spinte contingenti e talora contrastanti.

Occorre ora che il legislatore completi e concluda il disegno riformatore, di cui è, comunque, possibile intravedere – come già ho cercato di evidenziare – le linee tendenziali tracciate, sia nel controllo che nella giurisdizione; elimini discrasie e contraddizioni; rinnovi e potenzi l’apparato organizzativo della Corte, rimasto a livelli assolutamente inadeguati al nuovo ruolo e nuove attribuzioni; si dia anche responsabilmente carico dei problemi che indubbiamente pone la cointestazione all’Istituto di funzioni divenute ormai così diverse.

Controllo e giurisdizione richiedono oggi preparazione professionale e approccio culturale all’esercizio della funzione molto distanti tra loro, se ne deve tener conto nella disciplina del reclutamento e dell’assegnazione dei magistrati, anche al fine di fugare ogni ombra sulla natura collaborativa del controllo. Le due funzioni, peraltro, anche se diverse, corrispondono alla stessa missione di garanzia del buon andamento e la loro cointestazione alla magistratura contabile ne rafforza l’efficacia e rappresenta un indubbio valore aggiunto per il nostro Istituto.

La sfida che si presenta è, conclusivamente, quella di fare della Corte dei conti un’Istituzione modernamente attrezzata a svolgere il ruolo esaltante, in linea con le sue migliori tradizioni, di coscienza finanziaria del Paese; un ruolo che non comporta scelte o decisioni, rimesse al livello politico o amministrativo, ma proposte, critiche e stimoli per una sana gestione della finanza pubblica.

L’obiettivo è ambizioso, ma la storia di questo Istituto, la disponibilità a rinnovarsi più volte manifestata, le straordinarie qualità umane e professionali dei suoi componenti inducono all’ottimismo.

Con questo augurio e con questi sentimenti, Signor Presidente della Repubblica, mi appresto a prendere congedo da questa magistratura, cui appartengo da 44 anni e che ho avuto l’onore di guidare negli ultimi 6 anni e mezzo.

Di nuovo un caloroso saluto e un ringraziamento a tutti.

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STADERINI F., Discorso di insediamento (Roma, 25 ottobre 2000).