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n. 4/2012 - © copyright

NICOLA NIGLIO*

L’accesso alla dirigenza pubblica dopo l’entrata
in vigore del decreto legislativo n. 150/2009

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Sommario: 1. Premessa: la figura e le funzioni del dirigente pubblico dopo l'entrata in vigore del decreto n. 150/2009. - 2. Dalla vecchia alla nuova disciplina sull’accesso alla dirigenza pubblica. - 3. L’accesso alla qualifica di dirigente di seconda fascia: a) Le amministrazioni destinatarie della normativa; b) I due canali per accedere alla qualifica dirigenziale: il ritorno al passato; c) La vigente disciplina sull’accesso alla dirigenza pubblica. - 4. Il concorso pubblico per esami: a) I requisiti; b) Le riserve per il personale interno; c) La commissione esaminatrice; d) La procedura selettiva. - 5. Il Corso-concorso presso la Scuola superiore della pubblica amministrazione (S.S.P.A): a) Il Corso-concorso: b) I Requisiti; c) La disciplina regolamentare attuativa. - 7. I primi adempimenti. 8. Accesso alla qualifica di dirigente della prima fascia: 1) i requisiti; 2) le modalità di svolgimento delle selezioni; 3) I chiarimenti e gli adempimenti di carattere procedurale delle amministrazioni pubbliche: la Direttiva n. 11/2011 del Dipartimento della funzione pubblica. 9. L’accesso alla qualifica dirigenziale nelle altre amministrazioni pubbliche. 10. Conclusioni: perché si .assumono i dirigenti pubblici.

 

1. Premessa: la figura e le funzioni del dirigente pubblico dopo l’entrata in vigore del decreto n. 150/2009.

La problematica concernente la disciplina legislativa in materia di accesso alla qualifica di dirigente nella P.A. appare strettamente legata a quella relativa allo svolgimento dei molteplici compiti e funzioni che la normativa riconosce ed attribuisce a detta figura professionale.

In generale, la materia dell'accesso alla P.A. nella quale rientra quella del reclutamento della dirigenza pubblica, come più volte affermato dal giudice delle leggi (1), è legata al rispetto dei principi costituzionali secondo cui l'accesso all'amministrazione pubblica deve avvenire mediante concorso pubblico ovvero a seguito di apposite procedure selettive che assicurino il rispetto dei principi di buon andamento e di imparzialità dell’azione amministrativa.

Pertanto, la costituzione del rapporto di lavoro nella P.A., compresa quella concernente la qualifica dirigenziale, è subordinata all’accertamento di specifiche necessità funzionali dell’amministrazione mediante procedure imparziali e obiettive di verifica dell’attività svolta, per la valutazione di idoneità ad altri incarichi dirigenziali, in grado di garantire la selezione dei migliori. E' noto che il principio del buon andamento dell’azione amministrativa si sostanzia nell’obbligo della pubblica amministrazione di perseguire la migliore realizzazione dell’interesse pubblico, in modo che vi siano coerenza e congruità tra la medesima azione amministrativa esercitata dagli organi competenti e il fine che essa deve perseguire.

La problematica concernente l’individuazione e la scelta del personale, mediante una idonea ed efficace selezione pubblica, a cui attribuire la qualifica di dirigente che opera nell'ambito della P.A. dovrebbe essere coerentemente e strettamente legata al conseguimento del risultato di acquisire una professionalità idonea ad esercitare le molteplici e complesse competenze e funzioni che l’ordinamento riconosce ed assegna a tale figura professionale (2).

Il principio della responsabilizzazione dei ruoli di direzione politica e quello di gestione amministrativa ha imposto che il compito di indirizzo e controllo avvii una attenta valutazione e scelta degli obiettivi, delle priorità, e, quindi, conseguentemente, una adeguata scelta delle persone, i dirigenti, chiamati a rendere concreti quegli obiettivi e quelle priorità (3).

La legge delega del 4 marzo 2009, n. 15 e il decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 che hanno apportato rilevanti modifiche al d.lgs. n. 165/2001 (4), hanno introdotto importanti novità nella materia de qua.

Infatti, i capisaldi di tale nuova impostazione riguardano:

L’ampliamento dei poteri del dirigente in materia di gestione del rapporto di lavoro e la conseguente maggiore autonomia nei confronti delle organizzazioni sindacali e degli organi di governo;

Il rafforzamento del sistema delle responsabilità (dirigenziale, disciplinare, penale a amministrativo – contabile);

L’introduzione degli obblighi di trasparenza e di pubblicità nel conferimento degli incarichi dirigenziali.

Con particolare riferimento ai punti 1) e 2), il ruolo attivo e passivo dei dirigenti è riaffermato dal medesimo decreto legislativo n. 150/2009 mediante il riconoscimento delle seguenti principali funzioni e compiti:

a) "i dirigenti o i responsabili delle unità organizzative" devono essere consultati dai "vertici dell’amministrazione", che a loro volta vanno sentiti in sede di definizione degli obiettivi su base triennale da parte degli organi di indirizzo politico-amministrativo (art. 5, comma 1);

b) gli organi di indirizzo politico-amministrativo verificano l’andamento della performance rispetto agli obiettivi "con il supporto dei dirigenti" (art. 6, comma 1);

c) la funzione di misurazione e valutazione della performance, ai sensi dell’art. 7, comma 2, è svolta, oltre che dagli Organi indipendenti di valutazione e dalla Commissione di cui all’art. 13, "dai dirigenti di ciascuna amministrazione, secondo quanto previsto agli articoli 16 e 17, comma 1, lettera e-bis) del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, come modificati dagli articoli 38 e 39 del presente decreto";

d) "i dirigenti di ciascuna amministrazione" sono indicati fra i soggetti che intervengono nel processo di misurazione e valutazione della performance organizzativa e individuale delle amministrazioni pubbliche (art. 12);

e) riguardo le funzioni riconosciute ai dirigenti in materia di organizzazione degli uffici e di gestione del personale la nuova disciplina introdotta dal decreto n. 150 ha previsto:

1) l’individuazione di uno spazio di "autonoma responsabilità del dirigente nella gestione delle risorse umane" che si interpone fra quanto stabilito dalla legge e dagli atti organizzativi (di macro-organizzazione) e quanto demandato alla contrattazione collettiva (art. 32);

2) il consolidamento del principio della distinzione tra le funzioni di indirizzo e di gestione mediante la seguente affermazione : "..rafforzare il principio di distinzione tra le funzioni di indirizzo e controllo spettanti agli organi di governo e le funzioni di gestione amministrativa spettanti alla dirigenza..". (art. 37);

3) la precisazione importante che nell’ambito delle leggi e degli atti di macro-organizzazione le determinazioni per l’organizzazione degli uffici e le misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro sono assunte "in via esclusiva" dagli organi preposti alla gestione, cioè dai dirigenti; nonché la conferma della natura privatistica di tali atti in quanto rientrano nell’esercizio dei poteri dirigenziali "…le misure inerenti la gestione delle risorse umane nel rispetto del principio di pari opportunità nonché la direzione, l’organizzazione del lavoro nell’ambito degli uffici.."(art. 34, che modifica l’art. 5, comma 2, del d.lgs. 165/2001);

4) il riconoscimento alla dirigenza di funzioni istruttorie e di proposta nell’elaborazione del documento di programmazione triennale del fabbisogno di personale e i suoi aggiornamenti mediante la seguente previsione " ….su proposta dei competenti dirigenti che individuano i profili professionali necessari allo svolgimento dei compiti istituzionali delle strutture cui sono preposti"; gli artt. 38 e 39 provvedono conseguentemente ad integrare le competenze dei dirigenti di livello generale e dei dirigenti di cui agli articoli 16 e 17 del d.lgs. 165/2001; nell’art. 6 del d. lgs. 165/2001 viene inserito (dall’art. 35) un nuovo comma 4 bis concernente la programmazione triennale dei fabbisogni di personale e la determinazione degli organici;

5) l’art. 50 del decreto n. 150 che introduce all’art. 33 del d. lgs. 165/2001 un nuovo comma 1 bis, per il quale "la mancata individuazione da parte del dirigente responsabile delle eccedenze delle unità di personale è valutabile ai fini della responsabilità per danno erariale";

6) gli artt. 38 e 39 che, nel modificare gli articoli 16 e 17 del d.lgs. 165/2001, prevedono che i dirigenti generali e, per la loro parte, gli altri dirigenti concorrono alla definizione di "misure idonee a prevenire e contrastare i fenomeni di corruzione" e a controllarne il rispetto da parte dei dipendenti degli uffici cui sono preposti.

A questi specifici compiti si aggiungono quelli previsti dall'articolo 17 del d.lgs. n. 165/2001 così come modificato dall’articolo 39 del decreto legislativo n. 150/2009 (5).

Infine, l’articolo 19, comma 1, del decreto legislativo n. 165/2001 così come novellato dall’articolo 40 del decreto n. 150/2009 afferma che, ai fini del conferimento di ciascun incarico di funzione dirigenziale si deve tener conto, in relazione alla natura e alle caratteristiche degli obiettivi prefissati ed alla complessità della struttura interessata, delle attitudini e delle capacità professionali del singolo dirigente, dei risultati conseguiti in precedenza nell'amministrazione di appartenenza e della relativa valutazione, delle specifiche competenze organizzative possedute, nonché delle esperienze di direzione eventualmente maturate all'estero, presso il settore privato o presso altre amministrazioni pubbliche, purché attinenti al conferimento dell'incarico.

L’intento del presente contributo, oltre a quello di tentare un commento organico della materia vuole essere anche una riflessione sulla normativa de qua.

Tale contributo si pone l’obiettivo di affrontare le problematiche relative esclusivamente all’accesso alla qualifica dirigenziale nella P.A. nell’ambito della quale, pertanto, non può essere fatta certamente rientrare quella più complessa, che meriterebbe una specifica trattazione, del conferimento degli incarichi dirigenziali, ai sensi dell’articolo 19 del d.lgs. n. 165/2001 così come modificato dal decreto n. 150/2009. E’ noto, infatti, che l’acquisizione della qualifica dirigenziale con il conseguente inserimento nei ruoli organici di tale categoria presso la P.A., avviene esclusivamente mediante assunzione a seguito di superamento di un concorso pubblico. L’unica eccezione è costituita dall’accesso da parte della dirigenza di seconda fascia alla qualifica dirigenziale di livello generale per il quale il nostro ordinamento prevede un duplice binario: il superamento di uno specifico concorso pubblico o il transito alla qualifica dirigenziale generale per aver ricoperto un incarico dirigenziale di livello generale conferito ai sensi del citato articolo 19 d.lgs. n. 165/2001 per un determinato periodo temporale (nelle amministrazioni statali con esclusione della Presidenza del Consiglio dei ministri tale termine è di almeno cinque anni) e senza essere incorsi nelle misure di cui all’articolo 21 del medesimo d.lgs. n. 165 per le ipotesi di responsabilità dirigenziale.

Si propone, con l’occasione, anche una riflessione sulle riforme avviate in questo ultimo quindicennio nella pubblica amministrazione che hanno affermato la centralità del ruolo della dirigenza a cui il legislatore ha riconosciuto maggiore autonomia, poteri e responsabilità per quanto attiene alla gestione ed ai risultati da conseguire. Nell’ambito di tale processo riformatore, la vigente normativa in materia di accesso alla qualifica dirigenziale rivela, purtroppo, tutte le sue criticità e contraddizioni di fondo.

L'obiettivo di creare e formare una nuova figura di dirigente che sappia esercitare effettivamente ed efficacemente tutti i poteri e le funzioni che la normativa gli affida nel rispetto dei limiti, dei vincoli e della rispettiva sfera di competenza per il conseguimento di finalità di interesse generale, a volte sembra scontrarsi con le molteplici difficoltà di riuscire a governare e controllare efficacemente una realtà così complessa e in continuo cambiamento oggi presente nelle pubbliche amministrazioni. Ci riferiamo, in particolare, alle difficoltà di fare una buona e corretta gestione di tutte le risorse a propria disposizione per assicurare un servizio alla collettività ma anche, a volte, ai difficili rapporti con gli organi di vertice e di indirizzo politico caratterizzati da continue invasioni nelle sfere di competenza e da incomprensioni sui diversi e distinti ruoli riconosciuti dalla stessa normativa.

Va sottolineato, inoltre, la pratica sempre più diffusa degli incarichi dirigenziali per chiamata nominativa e fiduciaria ovvero attribuiti mediante procedure riservate al personale interno alle amministrazioni, ha di fatto, in tutti questi anni, ridotto e svilito la grande importanza che riveste il modello concorsuale e della selezione pubblica per accedere alla medesima qualifica dirigenziale (6).

2. Dalla vecchia alla nuova disciplina sull’accesso alla dirigenza pubblica.

L’entrata in vigore del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 costituisce un ulteriore tassello di quel mosaico rappresentato dalla nuova disciplina in materia di accesso alla dirigenza pubblica introdotta dalla legge 15 luglio 2002, n. 145 (7).

La nuova disciplina prevista dall'articolo 28 del d.lgs. n. 165/2001, così come novellato dall'articolo 46 del d.lgs. n. 150/2009 ha, infatti, immesso un'importante novità prevedendo la possibilità di accedere alla qualifica di dirigente di prima fascia mediante il superamento di un concorso pubblico per titoli ed esami. Viene previsto, quindi, un canale alternativo rispetto a quello sostanzialmente basato sull'anzianità previsto dall'articolo 23 del decreto legislativo n. 165/2001, così come integrato dall'articolo 43 del citato d.lgs. n. 150/2009 (8). Come è noto, l'articolo 23 del d.lgs. n. 165/2001 ha istituito per le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, il ruolo dei dirigenti che si articola nella prima e nella seconda fascia, nel cui ambito sono definite apposite sezioni in modo da garantirne la eventuale specificità tecnica.

Ulteriore novità del decreto n. 150, relativamente al concorso pubblico per esami per accedere alla qualifica dirigenziale della seconda fascia, riguarda il requisito del possesso anche del dottorato di ricerca in alternativa al diploma di specializzazione com'era stabilito dalla normativa previgente, ed aver compiuto almeno tre anni di servizio, svolti in posizioni funzionali per l'accesso alle quali è richiesto il possesso del dottorato di ricerca o del diploma di laurea. Quindi, il possesso del dottorato di ricerca rappresenta quel titolo di studio alternativo al diploma di specializzazione, il requisito richiesto, unitamente al servizio prestato di tre anni, per poter partecipare al concorso pubblico per esami indetto dalle singole amministrazioni per accedere alla qualifica dirigenziale.

Nel corso della disamina verrà analizzata la disciplina concernente l'accesso alla seconda ed alla prima fascia della qualifica dirigenziale nelle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, e negli enti pubblici non economici.

Successivamente verranno analizzate le procedure previste per le altre amministrazioni, come le autonomie locali e regionali e quelle appartenenti al Servizio sanitario nazionale.

3. L’accesso alla qualifica di dirigente di seconda fascia.

a) Le amministrazioni destinatarie della normativa.

L'articolo 28 del d.lgs. n. 165/2001 prevede che l'accesso alla qualifica di dirigente nelle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, e negli enti pubblici non economici, avvenga per concorso, per esami, indetto dalle singole amministrazioni ovvero per corso-concorso selettivo di formazione bandito dalla Scuola superiore della pubblica amministrazione.

I soggetti espressamente destinatari della citata normativa sono le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, nonché gli enti pubblici non economici, con esclusione, quindi, di tutte le altre amministrazioni pubbliche indicate all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165/2001 per le quali l'ordinamento riconosce un'ampia autonomia normativa e regolamentare in materia di accesso alla medesima qualifica (9).

Infatti, l'articolo 27 del medesimo d.lgs. n. 165/2001, nel disciplinare i criteri di adeguamento per le amministrazioni non statali ai principi di cui all'articolo 4 e del Capo I del citato decreto n. 165/2001, ivi inclusa, quindi, anche la materia dell'accesso alla dirigenza, ha previsto che le regioni a statuto ordinario, nell'esercizio della propria potestà statutaria, legislativa e regolamentare nonché le altre pubbliche amministrazioni adeguano ai principi in materia di accesso alla qualifica di dirigente i propri ordinamenti, tenendo conto delle relative peculiarità.

Sulla base di detti criteri, anche nei confronti degli enti pubblici non economici già ricompresi tra le amministrazioni destinatarie della medesima disciplina di cui all'articolo 28, è riconosciuta la facoltà, ai sensi del citato art. 27, di adeguarsi alla predetta regolamentazione anche in deroga alle speciali disposizioni di legge che li disciplinano, adottando appositi regolamenti di organizzazione.

Nel rispetto di quanto previsto dal citato art. 27, anche le amministrazioni regionali e locali sono tenute ad osservare quanto previsto dall'articolo 28 in materia di possesso del titolo della laurea e degli altri requisiti previsti dalla medesima disciplina .

Pertanto, sulla base di quanto previsto dalla suindicata normativa, agli enti pubblici non economici nazionali è riconosciuta la duplice possibilità di seguire puntualmente la disciplina di cui all'articolo 28, ovvero adottare appositi regolamenti interni con cui disciplinare, anche in deroga alla citata normativa statale, l'intera materia dell'accesso nel rispetto dei principi generali posti dalle medesime disposizioni costituzionali e legislative.

Sono escluse dalla normativa in questione quelle amministrazioni per le quali si applica la specifica normativa legislativa e regolamentare di settore. In merito, l’articolo 28, comma 8, del d.lgs. n.165/2001, stabilisce che restano ferme le disposizioni in materia di accesso alle qualifiche dirigenziali delle carriere diplomatica e prefettizia, delle Forze di polizia, delle Forze armate e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco. Sono, altresì, escluse le Autorità indipendenti (CONSOB, Antitrust, Banca d’Italia, AGCOM, etc.) alle quali si applica la normativa prevista dal rispettivo ordinamento speciale nonché la dirigenza scolastica e quella appartenete al Servizio sanitario nazionale espressamente disciplinate dagli articoli 29 e 26 del medesimo d.lgs. n. 165/2001.

Sono, infine, escluse quelle amministrazioni che, in virtù di una specifica e speciale normativa e della particolarità dei propri ordinamenti, sono state autorizzate dal legislatore, in questi ultimi anni, ad avviare determinate procedure selettive pubbliche che costituiscono una deroga espressa alla disciplina generale (10).

b) I due canali per accedere alla qualifica dirigenziale: il ritorno al passato.

Il primo comma dell'articolo 28 prevede che l'accesso alla qualifica di dirigente di seconda fascia avviene mediante concorso per esami gestito direttamente dall'amministrazione che intende reclutare, debitamente autorizzata, e mediante corso-concorso selettivo di formazione bandito dalla Scuola superiore della pubblica amministrazione (S.S.P.A.). I due citati canali di ingresso non sono tra loro alternativi ma complementari e rappresentano due distinte modalità di selezione caratterizzate dal fatto che, ferme restando le differenti impostazioni ed approcci, uno degli elementi che maggiormente le contraddistingue e differenzia è rappresentato dal fatto che al corso-concorso rispetto al concorso per esami possono partecipare anche i neo laureati non dipendenti di pubbliche amministrazioni.

L'articolo 3, comma 5 della citata legge n. 145/2002 nel sostituire la normativa sia legislativa (art. 10 del d.lgs. n. 387 del 1998 successivamente confluito nell’art. 28 d.lgs. n. 165/2001) che regolamentare (DPR 8 settembre 2000, n. 324) che disciplinava l’accesso alla dirigenza pubblica, ha riproposto lo schema ma anche i diversi contenuti introdotti nel lontano 1993 dall’articolo 28 del d.lgs. n. 29/1993 ed attuata dal successivo regolamento governativo di cui al D.P.R. n. 439/1994.

La ragione principale di questo ritorno al passato è da far risalire innanzitutto alla soppressione del ruolo unico dei dirigenti e al conseguente ripristino dei ruoli distinti per singole amministrazioni dello Stato (11) ma anche, secondo una tesi ricorrente nella fase di approvazione della medesima legge n. 145/2002, al fatto che il medesimo ruolo unico non ha dato, nell’applicazione pratica, i risultati sperati in termini di salvaguardia delle professionalità e delle esperienze acquisite dai dirigenti delle varie amministrazioni nei singoli settori di competenza.

La nuova disciplina, pertanto, è radicalmente diversa rispetto a quella previgente la quale si fondava sui seguenti presupposti:

1. sistema unico ed esclusivo della qualifica unica di dirigente;

2. accesso alla qualifica dirigenziale esclusivamente a seguito di concorso per esami;

3. diversità di procedere in relazione alle diverse categorie di partecipanti:

a) concorso riservato ai dipendenti laureati di ruolo delle amministrazioni pubbliche che abbiano compiuto almeno cinque anni di servizio (ridotti a quattro per i dipendenti delle amministrazioni statali reclutati a seguito di corso-concorso ed ulteriormente ridotti a due anni per i soggetti in possesso della qualifica di dirigente ma appartenenti a quelle amministrazioni non ricomprese nel campo di applicazione dell’articolo 1, comma 2 del d.lgs. n. 165/2001) in posizioni funzionali per l’accesso alle quali è richiesto il possesso del diploma di laurea. Potevano partecipare anche coloro che avevano ricoperto incarichi dirigenziali o equiparati in amministrazioni pubbliche, per un periodo non inferiore a cinque anni;

b) procedura esterna cioè riservata a soggetti esterni all’amministrazione muniti di laurea nonché di uno dei seguenti titoli: diploma di specializzazione, dottorato di ricerca, o altro titolo post-universitario rilasciato da istituti universitari italiani o stranieri, ovvero da primarie istituzioni formative pubbliche o private secondo modalità di riconoscimento disciplinate da apposito regolamento governativo, nonché soggetti già in possesso della qualifica di dirigente in strutture private, muniti del diploma di laurea, che avessero svolto per almeno cinque anni le funzioni dirigenziali.

4. procedure indette dalla Presidenza del Consiglio dei ministri, eccetto gli enti pubblici non economici che provvedevano a bandire direttamente i concorsi di cui alla suindicata lettera a);

5. esclusione di riserve di posti a favore di dipendenti delle singole amministrazioni;

6. dopo il superamento degli esami, i vincitori dovevano frequentare cicli di attività formative organizzati dalla Scuola superiore della pubblica amministrazione, comprensivi di un periodo di didattica e di un periodo di applicazione pratica.

c) La vigente disciplina sull’accesso alla dirigenza pubblica.

La nuova disciplina sull’accesso alla dirigenza prevista dall’articolo 28 del d.lgs. n. 165/2001 come modificato dagli articoli 3, comma 5 della legge n. 145/2002, 14 della legge n. 229 del 2003, 25, comma 1, legge n. 80 del 2006 e poi dall'articolo 46 del decreto legislativo n. 150 del 2009, ha introdotto importanti novità che riguardano diversi aspetti quali i requisiti, le procedure, la composizione delle commissioni concorsuali, le riserve di posti al personale dipendente dell’amministrazione che indice la procedura concorsuale.

Detta disciplina si pone, da un lato, l’obiettivo di rispondere ai diversi interrogativi che quella previgente aveva lasciato aperti nella sua formulazione, e dall’altro, di prevedere, per il personale interno alle amministrazioni che indicono le procedure, quote di riserve dei posti messi a concorso valorizzando la professionalità e l’esperienza maturata all’interno delle rispettive amministrazioni.

Il nuovo sistema realizza, pertanto, una sorta di compromesso tra quello precedente che non prevedeva alcuna eccezione e riserva in favore del personale interno all'amministrazione che avviava la medesima procedura con l'intento di rinnovare radicalmente la classe dirigente all'interno della medesima amministrazione (art. 10 del d.lgs. n. 387 del 1998 successivamente confluito nell’art. 28 d.lgs. n. 165/2001) e quello vigente negli anni ottanta fondato sull’assoluta prevalenza dei concorsi interni e di privilegio per il personale già in servizio nell’ambito della stessa amministrazione o dello stesso comparto (12).

Come sopra rappresentato, l’articolo 28, comma 2, del d.lgs. n. 165/2001 ha previsto due distinte procedure ai fini dell’accesso alla dirigenza: il concorso pubblico per esami indetto dalle singole amministrazioni e il corso-concorso selettivo di formazione bandito dalla Scuola superiore della pubblica amministrazione. Possiamo analizzare le due distinte procedure sulla base dei requisiti richiesti per essere ammessi alle selezioni.

4. Il concorso pubblico per esami per l'accesso alla dirigenza di seconda fascia.

a) I requisiti.

Al concorso pubblico per esami possono partecipare:

I dipendenti di ruolo delle pubbliche amministrazioni, muniti di laurea, che abbiano compiuto almeno cinque anni di servizio svolti in posizioni funzionali per l’accesso ai quali è richiesto il possesso del diploma di laurea.

I requisiti richiesti dalla normativa per la partecipazione alla predetta selezione sono:

- la sussistenza di un rapporto di lavoro subordinato a tempo indeterminato e cioè l'esistenza dell'elemento dell'appartenenza ai ruoli organici della propria amministrazione.

Detto requisito attiene alla posizione giuridica ricoperta e richiesta al candidato alla data di scadenza del bando pubblico, che è quella di essere un dipendente in servizio di ruolo con rapporto a tempo indeterminato che occupa un posto di organico alle dipendenze di una pubblica amministrazione tra quelle, si ritiene, ricomprese nell'articolo 1, comma 2, del decreto n. 165/2001. Al riguardo, possono ritenersi esclusi dalle citate selezioni i dipendenti in servizio a tempo determinato ovvero coloro che sono titolari di un rapporto di lavoro autonomo, in quanto non dipendenti di ruolo con rapporto di lavoro subordinato.

- Il secondo requisito richiesto è quello del possesso del titolo di studio della laurea.

L’articolo 28 del d.lgs. n. 165/2001, nel prevedere tra i requisiti di ammissione al concorso per dirigenti il possesso della laurea, fissa un principio generale valido per l’accesso alla dirigenza di tutte le pubbliche amministrazioni; tale principio non preclude tuttavia alle amministrazioni che bandiscono i concorsi dirigenziali la possibilità di individuare il tipo di laurea ritenuto più idoneo alle funzioni da ricoprire. L’amministrazione nel bando può individuare espressamente nell’esercizio di attività discrezionale, al fine di meglio assicurare il perseguimento del buon andamento degli uffici, quale tipologia di laurea sia necessaria per l’immissione nei ruoli e determinare se, in relazione ai servizi che l’amministrazione deve svolgere, un titolo di laurea sia da considerare equipollente ad un altro (13).

Possono essere ammessi alle prove concorsuali anche i candidati in possesso di titolo accademico equivalente che sia stato rilasciato da un Paese dell'Unione europea, purché il suddetto titolo sia stato equiparato con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, ai sensi dell'art. 38, comma 3, del decreto legislativo 30 marzo 2001,n. 165.

In generale, la questione relativa al riconoscimento dei titoli di studio richiesti per l’accesso nelle pubbliche amministrazioni il quadro delineato dall’ordinamento è dato dal decreto del Ministro dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica del 3 novembre 1999, n. 509 attuativo dell’articolo 17, comma 95, della legge n. 127/1997, successivamente sostituito dal D.M. 22 ottobre 2004, n. 279 del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca; dal decreto interministeriale del 5 maggio 2004, concernente l’equiparazione dei diplomi di laurea (DL) secondo il vecchio ordinamento alle nuove classi delle lauree specialistiche (LS), ai fini della partecipazione ai concorsi pubblici; dalle circolari del Dipartimento della funzione pubblica del 27 dicembre 2000 (U.P.P.A. n. 6350/4.7) e n. 4 dell'8 novembre 2004 ed altri successivi orientamenti espressi dal medesimo Dipartimento della funzione pubblica (14).

Come è noto con decreto n. 509 del 1999 si è provveduto alla riforma dell’ordinamento degli studi universitari, con la quale è stata prevista una diversa articolazione dei corsi di studio in corsi triennali di laurea (L) e corsi biennali di laurea magistrale (LM), in luogo del precedente titolo di studio universitario di durata quadriennale del diploma di laurea (DL). I nuovi corsi di laurea sono improntati al conseguimento di titoli di studio di maggiore o minore specializzazione a seconda del percorso di studi lungo (LM) o breve (L) che si intende perseguire. I due titoli sono preordinati all'inserimento nel mondo del lavoro ed all'esercizio delle correlate attività professionali regolamentate (L); oppure alla formazione di un livello avanzato per l'esercizio di attività di elevata qualificazione e professionalità, per una durata di cinque anni (LM).

Il decreto interministeriale del 5 maggio 2004 ha affermato, poi, in maniera inequivoca l'equiparazione della laurea quadriennale (DL) alla laurea specialistica o magistrale (LM) come titolo valido per l'accesso ai concorsi pubblici.

Il testo dell'articolo 28, comma 2 del d.lgs. n. 165/2001, purtroppo risente dell'assenza di un coordinamento con la previgente disciplina in materia di titoli di studi universitari e della loro valenza ai fini dell'accesso alla qualifica dirigenziale, nonché di un mancato aggiornamento del testo laddove si fa riferimento alla laurea e al diploma di laurea (al riguardo, vedere precedente punto a)1. La presenza di dette lacune, il titolo di studio minimo richiesto dal legislatore per accedere alla qualifica dirigenziale di seconda fascia è rappresentato dalla laurea breve in quanto espressamente previsto, fermo restando la facoltà delle amministrazioni di operare, prima dell'avvio delle procedure selettive, una scelta discrezionale volta a decidere il titolo di studio da richiedere come requisito di accesso alla dirigenza, da valutare in relazione al livello di specializzazione del personale che si vuole assumere e, in ossequio all'osservanza dei principi di buon andamento e di imparzialità dell'azione amministrativa, delle caratteristiche tipiche della figura dirigenziale da reclutare in ragione del diverso ruolo di competenza e responsabilità assegnati.

Per le amministrazioni pubbliche non direttamente destinatarie dell'articolo 28, si ritiene che la disciplina applicabile all'accesso alla dirigenza non possa prescindere dal possesso del titolo di studio della laurea. Questa tesi è confermata da alcuni pareri espressi dal Dipartimento della funzione pubblica ma anche da alcune delibere della Corte dei Conti (15).

Ultimo requisito è quello di aver svolto almeno cinque anni di servizio in posizioni giuridiche per l'accesso ai quali è richiesto il diploma di laurea.

Questo requisito unitamente al possesso del titolo di studio rappresenta la particolare esperienza professionale richiesta al candidato per poter partecipare alla procedura selettiva. Il legislatore ha ritenuto che la semplice preparazione di livello universitario attestata con il conseguimento del titolo di studio non fosse sufficiente, tenuto conto dei particolari compiti riconosciuti dall'ordinamento, ad acquisire quella professionalità specifica ed altamente specializzata riconosciuta alla dirigenza.

In tale ambito, l'esperienza professionale richiesta è quella di aver svolto almeno cinque anni di servizio in posizioni giuridiche per l'accesso ai quali è richiesto il diploma di laurea. Il servizio deve essere compiuto " … in posizioni giuridiche per l'accesso ai quali è richiesto il diploma di laurea ….." Dette posizioni funzionali sono quelle indicate nelle declaratorie dei vigenti CCNL di comparto. Ad esempio, il CCNL – comparto Ministeri prevede che, per accedere dall'esterno all'Area funzionale C, sia necessario il possesso del diploma di laurea, dei diplomi di studi universitari coerenti con le professionalità da selezionare ed eventuali titoli professionali o abilitazioni previsti dalla legge per lo svolgimento dei compiti assegnati.

In secondo luogo, rispetto a quanto prevedeva il decreto legislativo n. 29/1993, risulta notevolmente aumentata la platea dei potenziali partecipanti al medesimo concorso. Infatti, l'articolo 28 del d.lgs. n. 29/93 prevedeva che al concorso per esami potevano essere ammessi i dipendenti di ruolo delle amministrazioni in possesso di diploma di laurea, provenienti dall'ex carriera direttiva, ovvero assunti tramite concorso per esami in qualifiche funzionali corrispondenti, che avevano compiuto almeno cinque anni di servizio effettivo nella qualifica. Tale selezione era riservata esclusivamente ai dipendenti assunti in qualifiche funzionali corrispondenti all'ex carriera direttiva con una esperienza di servizio maturata in detta qualifica di almeno cinque anni di servizio effettivo. Il d.lgs. n. 29/93 successivamente modificato dai decreti legislativi n. 387 e n. 80 e nella versione vigente del d.lgs. n. 165/2001, ha sostituito la frase:".... dipendenti assunti in qualifiche funzionali corrispondenti all'ex carriera direttiva con una esperienza di servizio maturata in detta qualifica di almeno cinque anni di servizio effettivo il termine " con " ….... aver svolto almeno cinque anni di servizio in posizioni giuridiche per l'accesso ai quali è richiesto il diploma di laurea".

Pertanto, la disciplina vigente ha esteso, rispetto al passato, le categorie dei candidati in possesso dei requisiti per partecipare al concorso per esami, includendo anche coloro che, sebbene non assunti nelle posizioni funzionali per le quali l'accesso prevedeva il possesso del diploma di laurea in quanto appartenenti alle aree funzionali per le quali non era richiesto il titolo di studio universitario, sono transitati nelle citate posizioni superiori di livello direttivo (posizione C per i dipendenti delle amministrazioni statali e degli enti pubblici non economici e posizione D per i dipendenti delle regioni, enti locali e Servizio Sanitario Nazionale), a seguito di superamento delle procedure selettive interne di tipo verticale.

Ai fini della maturazione dei prescritti cinque anni di servizio utili per accedere alla qualifica di dirigente, possono essere considerati anche quelli prestati con contratto a tempo determinato con esclusione di quelli svolti con un contratto di lavoro non subordinato cioè da lavoro autonomo, purché alla data di presentazione della domanda di partecipazione alla procedura di reclutamento il dipendente risulti in servizio di ruolo cioè con un contratto a tempo indeterminato.

Relativamente al titolo di studio del diploma di laurea quale requisito richiesto per accedere alla citata posizione funzionale c.d. direttiva, una interpretazione del Dipartimento della funzione pubblica afferma che il riferimento al diploma di laurea non deve essere inteso come volto a richiamare un titolo di studio diverso dalla laurea (L) in quanto la terminologia ambivalente utilizzata all'interno del medesimo comma 2 nel quale si fa un distinguo tra laurea e diploma di laurea sia conseguenza di un mancato aggiornamento del testo medesimo (16).

2) i dipendenti di ruolo delle pubbliche amministrazioni, muniti di laurea, che abbiano compiuto almeno tre anni di servizio svolti in posizioni funzionali per l’accesso ai quali è richiesto il possesso del diploma di laurea ma in possesso del diploma di specializzazione conseguito presso le scuole di specializzazione individuate con DPCM, di concerto con il Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca.

Fermo restando quanto affermato al precedente punto 1), possono accedere al concorso per esami per il reclutamento della dirigenza della seconda fascia anche i dipendenti di ruolo della P.A. che abbiano compiuto almeno tre anni di servizio nelle posizioni funzionali per l'accesso ai quali è richiesto il possesso del diploma di laurea ma in possesso del dottorato di ricerca o in alternativa del diploma di specializzazione. Pertanto, il periodo si servizio prestato richiesto per partecipare alle procedure selettive è ridotto da cinque a tre anni nei casi in cui il candidato è in possesso del dottorato di ricerca o del diploma di specializzazione.

Il dottorato di ricerca previsto dal decreto del Ministro dell'Istruzione n. 270/2004 che ha modificato il citato D.M. n. 509/1999, è disciplinato dalla legge 3 luglio 1998, n. 210 successivamente modificata dall'articolo 19 della legge 30 dicembre 2010, n. 240 di riforma del sistema universitario e dal regolamento approvato con decreto del Ministero dell'Istruzione, Università e della Ricerca del 30/4/99 n. 224 che ha disciplinato i criteri generali e i requisiti di idoneità delle sedi ai fini dell'istituzione dei corsi di dottorato di ricerca (17).

Il diploma di specializzazione è rilasciato a seguito del superamento di un corso di specializzazione per la cui ammissione è richiesta la laurea, ovvero altro titolo di studio conseguito all'estero, riconosciuto idoneo. Detto titolo deve essere stato conseguito presso le scuole di specializzazione individuate con un DPCM che a tutt'oggi non è stato ancora emanato. Pertanto, in attesa che detto Regolamento entri in vigore si ritiene che possano considerarsi ancora validi i titoli di specializzazione rilasciati dalle scuole universitarie attualmente riconosciute, laddove tale previsione venga espressamente prevista nel bando di concorso .

3) i dipendenti di ruolo delle pubbliche amministrazioni, muniti di laurea, che abbiano compiuto almeno quattro anni di servizio svolti in posizioni funzionali per l’accesso alle quali è richiesto il possesso del diploma di laurea purché reclutati a seguito di corso-concorso.

Detto requisito ormai interessa un’esigua platea di destinatari essendo rivolto a coloro che hanno partecipato alle procedure di reclutamento per l'assunzione presso le amministrazioni pubbliche di nuovi funzionari – ex carriera direttiva, 7° e 8° qualifica funzionale - gestite mediante corso-concorso presso la Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione (SSPA) in virtù di una specifica disciplina successivamente abrogata. Per tali categorie di candidati, fermo restando il possesso del titolo della laurea, il periodo di servizio maturato è ridotto a quattro anni.

Una breve riflessione riguarda il fatto che la predetta norma, nel prevedere che il periodo di servizio maturato richiesto al dipendente è ridotto a quattro anni, è applicabile esclusivamente nei confronti di quei dipendenti delle amministrazioni statali reclutati a seguito di corso-concorso che, seppur non chiaramente richiesto, è comunque da intendersi quello svolto presso la Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione, con esclusioni, pertanto, di altre procedure selettive.

4) i soggetti in possesso della qualifica di dirigente in enti e strutture pubbliche non ricomprese nel campo di applicazione dell’articolo 1, comma 2 del d.lgs. n. 165/2001, muniti di diploma di laurea, che hanno svolto per almeno due anni le funzioni dirigenziali.

Alle procedure di reclutamento di cui all'articolo 28 del d.lgs. n. 165/2001 possono partecipare anche i dirigenti in servizio presso altri enti e strutture pubbliche diverse dalle pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del d.lgs. n. 165/2001, muniti di diploma di laurea, che hanno svolto per almeno due anni le funzioni dirigenziali.

Il destinatario di detta disciplina è quel personale già in possesso della relativa qualifica dirigenziale, in possesso del diploma di laurea ed aver svolto almeno due anni di funzioni dirigenziali, in servizio presso enti e strutture pubbliche non ricompresi tra quelli di cui all'articolo 1, comma 2, del d.lgs. n. 165/2001.

Dunque la disciplina non riguarda coloro ai quali è stato conferito un incarico dirigenziale ovvero che svolgono le funzioni dirigenziali ma che non risultano in possesso della relativa qualifica.

In secondo luogo, detto personale dirigenziale risulta alle dipendenze di altre pubbliche amministrazioni rispetto a quelle elencate all'articolo 1, comma 2, del d.lgs. n. 165/2001, nelle quali possono essere fatti rientrare le Autorità Indipendenti, tutti gli Organi Costituzionali, quali la Camera dei deputati e il Senato della Repubblica, la Presidenza della Repubblica e la Corte Costituzionale. Recenti pronunce giurisprudenziali hanno affermato che rientrano nella citata categoria enti e strutture pubbliche anche le società per azioni, il cui capitale è totalmente posseduto da un soggetto pubblico quali, ad esempio, la CONSIP (18).

Nella medesima categoria rientrano, altresì, i dipendenti appartenenti alla carriera prefettizia e diplomatica in possesso della qualifica equiparata a quella di dirigente, nonché quelli in possesso della medesima qualifica o equiparata appartenenti alle Forze Armate ed ai Corpi di Polizia (Polizia di Stato, Vigili del Fuoco, Corpo dei Carabinieri, Guardia di Finanza, Corpi della Polizia Penitenziaria e Forestale).

Per quanto attiene al titolo di studio, vale la tesi suesposta secondo cui l’equipollenza fra diplomi di laurea (DL) e lauree specialistiche/magistrali (LS/LM) vale al fine di consentire ai laureati del vecchio ordinamento di partecipare alle selezioni per le quali è espressamente richiesto detto ultimo titolo (LS/LM), laddove alle procedure relative a qualifiche e profili professionali per i quali è richiesto il solo diploma di laurea (DL) possono essere ammessi anche i soggetti muniti della nuova laurea di primo livello (L).

5) i soggetti che hanno ricoperto incarichi dirigenziali o equiparati in amministrazioni pubbliche per un periodo non inferiore a cinque anni, purché muniti di laurea.

Possono partecipare al concorso per esami previsto dal comma 2 dell'articolo 28, anche i soggetti che non sono in possesso della qualifica di dirigente ma che svolgono le relative funzioni in virtù del conferimento di uno specifico incarico dirigenziale o equiparato in amministrazioni pubbliche per un periodo non inferiore a cinque anni, purché muniti di laurea. L’equiparazione ai predetti incarichi dirigenziali si riferisce anche a quelle ipotesi nelle quali, pur non essendovi nella dotazione organica dell’amministrazione posti di qualifica dirigenziale, il dipendente munito di laurea che abbia svolto, per un periodo non inferiore a cinque anni, un incarico e funzioni di natura dirigenziale secondo le tipologie previste dagli artt. 16, 17 e 19 del d.lgs. n. 165/2001. Molto interessante è la previsione di cui all’articolo 109, comma 2, del d.lgs. n. 267/2000 secondo cui nei comuni in cui è presente personale dirigenziale, le funzioni e le responsabilità dirigenziali possono essere attribuite, a seguito di provvedimento motivato del sindaco, ai responsabili degli uffici o dei servizi, indipendentemente dalla loro qualifica funzionale, anche in deroga a ogni diversa disposizione. Si tratta, pertanto, di dipendenti non in possesso della qualifica dirigenziale ma che espletano le relative funzioni dirigenziali in virtù del conferimento di un formale incarico, nel rispetto della normativa vigente.

Pertanto l'equiparazione prescritta dall'articolo 28 non può essere il risultato di un'analisi interpretativa, dovendo, piuttosto derivare da previsioni esplicite contenute in specifiche fonti normative legislative e regolamentari in quanto se ciò non fosse l'ammissione o meno di un candidato ad una procedura concorsuale potrebbe esporsi a rischi di disparità di trattamento e di arbitrarietà. Inoltre, la predetta equiparazione con incarico dirigenziale deve essere riferita tanto al profilo giuridico quanto a quello economico (19).

6) i cittadini italiani, forniti di idoneo titolo di studio universitario, che hanno maturato, con servizio continuativo per almeno quattro anni presso enti od organismi internazionali, esperienze lavorative funzionali apicali per l’accesso alle quali è richiesto il possesso del diploma di laurea.

L'ultima categoria di aspiranti dirigenti è costituita dai cittadini italiani muniti di idoneo titolo di studio universitario, che hanno maturato, con servizio continuativo per almeno quattro anni esperienze lavorative funzionali apicali per l'accesso alle quali è richiesto il possesso del diploma di laurea, presso enti od organismi internazionali. Si ritiene che per idoneo titolo di studio universitario debba intendersi almeno il titolo di studio della laurea prevista dal nuovo ordinamento universitario, mentre tra enti od organismi internazionali possono essere fatti rientrare quelli riconosciuti, in quanto tali, dall'ordinamento europeo o internazionale. Il servizio prestato presso detti organismi si sostanzia in un'esperienza derivante dall'esistenza di un rapporto di lavoro con funzioni svolte in posizioni apicali (con esclusione, ad esempio, degli stages formativi con la corresponsione di borse di studio), per l'accesso alle quali è richiesto il possesso del diploma di laurea.

Infine, la normativa sull'accesso alla qualifica di dirigente non casualmente si riferisce ai cittadini italiani e non anche a quelli in possesso della cittadinanza in uno dei Paesi dell'Unione Europea. Al riguardo, l'articolo 38 comma 1, del d.lgs. n. 165/2001, stabilisce che i cittadini degli Stati membri dell'Unione europea possono accedere ai posti di lavoro presso le amministrazioni pubbliche che non implicano esercizio diretto o indiretto di pubblici poteri, ovvero non attengono alla tutela dell'interesse nazionale. Sul tema dell’accesso dei cittadini comunitari si ricorda che l’articolo 48 del Trattato 25 marzo 1957, istitutivo della Comunità Europea (si veda ora l’articolo 39 nella versione in vigore dal 1° maggio 1999 risultante dalle modifiche introdotte dal trattato firmato ad Amsterdam il 2 ottobre 1997), nell’affermare il principio della libera circolazione dei lavoratori all’interno della Comunità, dispone espressamente sulla inapplicabilità di tale principio agli impieghi nella pubblica amministrazione.

Riguardo tale esclusione la Corte di Giustizia Europea, con la sentenza del 17/12/1980, ha operato una interpretazione estensiva, ribadendo che devono essere esclusi tutti quei posti che implicano in maniera diretta o indiretta la partecipazione all’esercizio dei pubblici poteri ed alle mansioni che hanno ad oggetto la tutela degli interessi generali dello Stato o delle altre collettività pubbliche, poiché tali posti presuppongono da parte dei loro titolari l’esistenza di un rapporto particolare di solidarietà nei confronti dello Stato, nonché la reciprocità di diritti e doveri che costituiscono il fondamento del vincolo di cittadinanza. L’esclusione non dovrà, invece, operare per quei posti che, pur dipendendo dallo Stato o da altri enti di diritto pubblico, non implicano tuttavia alcuna partecipazione a compiti spettanti alla pubblica amministrazione propriamente detta (20).

Conformemente a tale evoluzione il legislatore ha introdotto nell’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni una disposizione di apertura per i cittadini degli Stati membri dell’Unione europea, i quali, pertanto, possono accedere ai posti di lavoro nella pubblica amministrazione che non implicano esercizio diretto o indiretto di pubblici poteri, ovvero non attengono alla tutela dell’interesse nazionale. Detta normativa è l'art. 38 d.lgs. n. 165/01 che rinvia ad un apposito regolamento la individuazione dei posti e le funzioni per i quali non può prescindersi dal possesso della cittadinanza italiana, regolamento adottato con DPCM 7 febbraio 1994, n. 174 (21) .

Da quanto finora ricordato si rileva che possono accedere ai posti di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione i soli cittadini italiani ed i cittadini dell’Unione nei limiti individuati dal DPCM n. 174 del 1994.

Sulla base di detta normativa i cittadini degli Stati membri dell'Unione europea possono ritenersi esclusi dalle procedure di accesso alla qualifica di dirigente ai sensi dell'articolo 28 in quanto il ruolo del dirigente è proprio quello di esercitare direttamente o indirettamente pubblici poteri e funzioni nell'interesse generale. Pertanto, rientrano nella categoria di coloro che possono partecipare alle procedure per l'accesso alla qualifica di dirigente esclusivamente i cittadini italiani.

B) Le riserve per il personale interno.

Una delle novità più importanti della nuova normativa, attuata dal regolamento di disciplina in materia di accesso alla qualifica di dirigente approvato con il d.p.r. n. 272/2004, è rappresentata dalle riserve in favore del personale interno all’amministrazione che ha bandito il concorso. L’articolo 3, comma 2, del regolamento afferma che una percentuale pari al trenta per cento dei posti messi a concorso nell’ambito della procedura pubblica per esami (art. 28, comma 2) debba essere riservata al personale dipendente dell’amministrazione che indice il concorso. Detta previsione, quindi, è diretta a riconosce al personale interno, fermo restando il possesso dei requisiti di ammissione previsti dalla normativa, la possibilità di uno sviluppo di carriera professionale attraverso una riserva di posti nei limiti del 30% di quelli disponibili e determinati nell’ambito del 70% di quelli da riservare alla procedura pubblica per esami. Questa è una ripartizione che si applica a regime una volta esaurita la fase transitoria e di prima applicazione del regolamento prevista all’articolo 22, comma 2, secondo cui nel primo concorso pubblico per esami, bandito dalle amministrazioni, il trenta per cento dei posti messi a concorso è riservato al personale appartenente da almeno quindici anni alla qualifica apicale, comunque denominata, della carriera direttiva nell'amministrazione che indice il concorso.

C. La Commissione esaminatrice.

Nel concorso per esami la commissione esaminatrice è nominata con decreto dell’Organo di governo dell’amministrazione che indice il concorso ed è composta da un Presidente, scelto tra magistrati, dirigenti di prima fascia o equiparati cioè in possesso della relativa qualifica, professori di prima fascia di università pubbliche o private, e da due membri scelti tra dirigenti di prima fascia delle amministrazioni pubbliche, professori di prima fascia di università pubbliche o private nonché tra esperti di comprovata qualificazione nelle materie oggetto del concorso.

Successivamente il comma 6 dell’articolo 4 del regolamento ribadisce i principi in materia di incompatibilità già previsti dall’articolo 35, comma 3, let. c), del d.lgs. n. 165/2001.

D) La procedura selettiva.

L’articolo 5 del citato regolamento di accesso alla qualifica di dirigente prevede che il concorso per esami consiste i due prove scritte, l’unica teorica e l’altra a contenuto pratico, e in un orale. Le disposizioni sono simili a quelle previste dalla normativa previgente con l’unica eccezione nel caso di concorsi per l’accesso alla dirigenza tecnica dove la medesima amministrazione può prevedere una terza prova scritta obbligatoria volta a verificare l’attitudine all’esercizio degli specifici compiti connessi al posto da ricoprire.

Nell’ambito della prova orale è accertata la conoscenza, a livello avanzato, sia dell’utilizzo del personal computer e sia della conoscenza di una lingua straniera. Ciascuna prova è valutata in centesimi e si intende superata con un punteggio non inferiore a settanta centesimi. Il punteggio complessivo è determinato sommando i voti riportati in ciascuna prova scritta ed il voto riportato nella prova orale.

I vincitori assunti, prima del conferimento del primo incarico, sono tenuti a frequentare un ciclo di attività formative, organizzato dalla SSPA, di durata massima di dodici mesi comprendente anche un periodo di applicazione presso amministrazioni italiane e straniere, enti o organismi internazionali, aziende pubbliche o private. Sono esclusi dall’obbligo di frequentare detto corso coloro che sono già dirigenti pubblici che provengono da altre amministrazioni nonché coloro che hanno svolto le funzioni dirigenziali in virtù del conferimento di incarichi dirigenziali, ai sensi dell’articolo 19 del d.lgs. n. 165/2001.

6. Il Corso-concorso presso la Scuola superiore della pubblica amministrazione (S.S.P.A).

L'articolo 28, comma 3, del d.lgs. n. 165 prevede che l'accesso alla qualifica di dirigente presso le amministrazioni statali, anche ad ordinamento autonomo, e presso gli enti pubblici non economici avviene anche per corso-concorso selettivo di formazione bandito dalla Scuola superiore della pubblica amministrazione (S.S.P.A.), secondo le modalità stabilite dal regolamento approvato con il d.p.r. n. 272/2004.

Detta procedura prevede le seguenti fasi:

Autorizzazione all’avvio della procedura concorsuale pubblica per esami indetto dalla SSPA;

avvio di una procedura concorsuale pubblica per esami indetto dalla SSPA che potrebbe essere preceduta da una prova pre-selettiva;

approvazione della graduatoria;

svolgimento dei corsi che hanno la durata di dodici mesi;

esame-concorso intermedio;

semestre di applicazione;

esame-concorso finale;

approvazione della graduatoria finale.

La S.S.P.A. bandisce un concorso pubblico per esami per l’ammissione al corso-concorso selettivo di formazione dirigenziale sulla base del numero dei posti da mettere a concorso così come comunicato dalle amministrazioni pubbliche tramite il Dipartimento della funzione pubblica.

Il concorso per esami consiste in tre prove scritte, di cui una sulla conoscenza della lingua straniera, ed in una prova orale. Ciascuna prova è valutata in centesimi e si intende superata con un punteggio non inferiore a settanta centesimi.

L’ammissione al corso avviene entro il limite dei posti disponibili maggiorato del 30 per cento.

Il corso - concorso ha una durata di dodici mesi, ed è caratterizzato da una valutazione continua sulle singole materie ed è seguito, previo superamento dell’esame intermedio consistente in una prova scritta valutata in centesimi e composta da tre elaborati in forma sintetica sulle discipline oggetto del corso, da un semestre di applicazione presso amministrazioni italiane o straniere, enti o organismi internazionali, aziende pubbliche o private.

La graduatoria finale è predisposta dalla Commissione esaminatrice in base alla somma del punteggio conseguito nell’esame intermedio e di quello conseguito nell’esame finale.

Coloro che non abbiano potuto iniziale o proseguire la frequenza del corso per maternità o per gravi motivi previsti dall’ordinamento dei dipendenti civili dello Stato possono essere ammessi al corso-concorso successivo.

Ai corsisti, infine, è corrisposta una borsa di studio nella misura del settanta per cento dello stipendio tabellare previsto per i dirigenti di seconda fascia delle amministrazioni statali.

a) I Requisiti.

Alla procedura del Corso-concorso possono essere ammessi:

1) i soggetti muniti di laurea nonché di uno seguenti titoli: laurea specialistica, diploma di specializzazione, dottorato di ricerca, o altro titolo post-universitario rilasciato da istituti universitari o stranieri, ovvero da primarie istituzioni formative pubbliche o private, secondo modalità di riconoscimento disciplinate con DPCM sentiti il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca e la Scuola superiore della pubblica amministrazione.

I soggetti ammessi alla procedura devono essere muniti del titolo della laurea nonché di un titolo post-universitario.

In particolare, sono ammessi al concorso i candidati muniti di laurea (L) ed inoltre di uno dei seguenti titoli:

- laurea specialistica (LS) o laurea magistrale (LM) di durata normale di due anni;

- diploma di specializzazione (DS);

- dottorato di ricerca (DR);

- titoli post-laurea rilasciati da università o istituti universitari italiani o stranieri all’esito di corsi di durata almeno biennale oppure annuali cumulabili purché conseguiti in anni diversi, conclusi con un esame finale; tali titoli devono essere stati conseguiti a seguito di corsi su classi di materie oggetto delle prove concorsuali previste dal medesimo bando;

-titoli post-laurea rilasciati da primarie istituzioni formative pubbliche o private, costituite anche in consorzio, a seguito di corsi di studio biennali, oppure annuali cumulabili purché conseguiti in anni di corso diversi, rispondenti ai requisiti stabiliti dall’articolo 2, commi 2 e 3, del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 29 settembre 2004, n. 295. I titoli e le istituzioni formative in questione sono quelli indicati negli elenchi approvati con i decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri 7 novembre 2005 e 1° agosto 2007. I corsi preordinati al rilascio dei predetti titoli si concludono con un esame finale che consiste in una prova scritta e in una prova orale, entrambi riguardanti le classi di materie oggetto delle prove di esame del corso concorso selettivo di formazione dirigenziale, nonché in eventuali esami pratici attitudinali diretti a verificare il possesso delle capacità dirigenziali. Almeno un quinto e non più di un quarto delle attività formative previste dalla frequenza del corso è realizzato attraverso stages presso amministrazioni pubbliche o aziende private sia italiane che estere.

Sono, altresì, ammessi al concorso i candidati muniti di laurea magistrale (LM) conseguita in esito ad un corso di studi di durata normale di cinque o sei anni, nonché quelli muniti di diploma di laurea conseguito in esito ad un corso di studi di durata normale di quattro anni.

2) i dipendenti di ruolo delle pubbliche amministrazioni, muniti di laurea, che abbiano compiuto almeno cinque anni di servizio svolti in posizioni funzionali per l’accesso alle quali è richiesto il possesso del diploma di laurea.

Tale requisito è lo stesso previsto per il concorso pubblico per esami già analizzato al punto 1) di pagina 10 del presente contributo.

3) i dipendenti di strutture private, collocati in posizioni professionali equivalenti a quelle previste per i dipendenti pubblici relativamente al concorso pubblico per esami, secondo le modalità previste dal DPCM dell’11 febbraio 2004, n. 118. Tali dipendenti devono essere muniti del diploma di laurea e avere maturato almeno cinque anni di esperienza lavorativa in tali posizioni professionali all’interno delle strutture stesse.

Sono ammessi al concorso de quo, secondo quanto disciplinato dal DPCM dell’11 febbraio 2004, n. 118, i candidati, muniti di laurea (L), dipendenti di strutture private che abbiano maturato almeno cinque anni di esperienza lavorativa nell’ambito di enti o strutture disciplinati dal diritto privato, che abbiano alternativamente, almeno medie dimensioni e per oggetto l’espletamento di attività di rilevante entità, oppure elevata specializzazione e qualificazione nel campo economico, sociale, culturale e scientifico. Per ente o struttura di medie dimensioni che ha per oggetto l’espletamento di attività di rilevante entità si intende l’ente o struttura con almeno cinquanta dipendenti e con un fatturato annuo oppure un totale di bilancio superiore a dieci milioni di euro, secondo quanto previsto dal decreto del Ministro delle attività produttive 18 aprile 2005. Per ente o struttura di elevata specializzazione e qualificazione nel campo economico, sociale, culturale e scientifico si intende l’ente o struttura che abbia almeno dimensioni di piccola impresa ai sensi dell’articolo 2, comma 3, del suindicato decreto 18 aprile 2005, e che negli ultimi esercizi sociali abbiano prodotto beni o servizi innovativi o di alta qualità, oppure abbia depositato o detenga brevetti di invenzione, oppure abbia svolto in via continuativa attività di particolare valore sociale, oppure abbia pubblicato studi originali, documentazione ed ogni altro prodotto intellettuale direttamente correlati ad attività di studio, ricerca e sviluppo svolta in proprio o anche in collaborazione con università o centri di  ricerca pubblici o privati.

L’esperienza lavorativa del candidato deve essere stata acquisita nello svolgimento abituale e continuativo di mansioni di natura professionale o amministrativa, comportanti funzioni di direzione, coordinamento e controllo, aventi rilevanza esterna all’organizzazione ed esercitate in posizione di autonomia e responsabilità nel quadro di indirizzi generali impartiti dai vertici della struttura di appartenenza, anche per periodi di tempo diversi oppure nell’ambito di diverse strutture organizzative. I periodi di attività svolti presso strutture private possono essere cumulati con periodi di attività presso strutture di natura pubblica svolti in posizioni funzionali per l’accesso alle quali è richiesto il possesso della laurea (L).

I periodi di aspettativa, di congedo oppure di assenza non retribuiti non sono validi ai fini della maturazione dell’esperienza lavorativa. Una commissione tecnica nominata dal Presidente della S.S.P.A. avrà il compito di verificare la sussistenza dei requisiti di elevata specializzazione e qualificazione degli enti o strutture disciplinati dal diritto privato nonché la congruità dell’esperienza lavorativa del candidato in applicazione dei criteri di ammissione sopra stabili.

7. I primi adempimenti.

L’articolo 28, comma 5, del d.lgs. n. 165/2001 rinvia alla fonte regolamentare la definizione:

a) delle percentuali, sul complesso dei posti di dirigente disponibili, riservate al concorso per esami e, in misura non inferiore al 30 per cento, al corso-concorso;

b) delle percentuali di posti che possono essere riservati al personale di ciascuna amministrazione che indice i concorsi pubblici per esami;

c) dei criteri per la composizione e la nomina delle commissioni esaminatrici;

d) delle modalità di svolgimento delle selezioni, prevedendo anche la valutazione delle esperienze di servizio professionali maturate nonché, nella fase di prima applicazione del concorso per esami, una riserva di posti non superiore al 30 per cento per il personale appartenente da almeno 15 anni alla qualifica apicale, comunque denominata, della carriera direttiva;

e) dell’ammontare delle borse di studio per i partecipanti al corso-concorso.

I primi adempimenti cui sono tenute le amministrazioni destinatarie della normativa sull’accesso riguardano la determinazione dei posti di dirigenti da coprire mediante le due procedure previste dal d.lgs. n. 165/2001.

Innanzitutto le amministrazioni sono tenute alla programmazione triennale dei fabbisogni prevista dall’articolo 39 della legge n. 449/1997 al fine di assicurare le esigenze di funzionalità e di ottimizzare le risorse per il migliore funzionalmente dei servizi compatibilmente con le disponibilità finanziarie e di bilancio. Gli organi di vertice delle amministrazioni pubbliche (il Ministro nel caso di una amministrazione statale, il Presidente nel caso di un ente pubblico non economico) sono tenuti, pertanto, a programmare i propri fabbisogni di personale in base agli obiettivi da conseguire, alle funzioni che sono chiamate ad espletare ed alle risorse finanziarie ed umane di cui dispongono.

L’atto di programmazione triennale è, dunque, un atto di gestione e di organizzazione che viene prima di ogni procedimento concorsuale, in quanto si inserisce nel più ampio e generale principio di razionalizzazione del costo del lavoro pubblico, attraverso il contenimento della spesa complessiva per il personale, diretta ed indiretta, entro vincoli di finanza pubblica

La determinazione dei posti di dirigente disponibili e da coprire mediante le procedure concorsuali devono essere il risultato di un’attenta analisi non solo sulla base delle vacanze di organico ma soprattutto degli effettivi fabbisogni di detto personale al fine di raggiungere livelli elevati di efficacia e di efficienza dell’attività da svolgere diretta al conseguimento degli obiettivi prefissati.

Ulteriore adempimento, secondo quanto previsto dall’articolo 2, comma 2 del regolamento, è quello riguardante l’obbligo delle amministrazioni di comunicare entro il 30 giugno di ciascun anno alla Presidenza del Consiglio – Dipartimento della funzione pubblica, in coerenza con la programmazione dei fabbisogni, il numero di posti disponibili che si renderanno vacanti entro l’anno. Con successivo decreto del Presidente del Consiglio vengono individuati i posti da mettere a concorso per l’ammissione al corso-concorso selettivo di formazione dirigenziale.

Altro adempimento riguarda la ripartizione dei posti da destinare alle due forme di accesso previste dall’articolo 28 D.lg. n. 165/2001. Il regolamento, agli articoli 3, comma 1 e 7, comma 1, prevede che detta ripartizione debba essere tale che il settanta per cento dei posti disponibili sia destinata alla procedura del concorso per esami e il restante trenta per cento al corso-concorso indetto dalla SSPA. L’articolo 20 del vigente regolamento prevede, al riguardo, che gli eventuali resti di frazione siano assegnati al concorso che presenta la frazione più vicina all’unità, salvo il recupero nell’anno successivo a favore dell’altra procedura concorsuale. Gli arrotondamenti non possono comunque superare il numero complessivo dei posti messi a concorso.

L’articolo 22 del medesimo regolamento prevede, inoltre, che in sede di applicazione del medesimo le percentuali del settanta e del trenta per cento devono essere riferite alla disponibilità dei posti in organico di ciascuna amministrazione dei dirigenti di seconda fascia.

Dunque, nel caso di un’amministrazione che ha quindici posti disponibili in organico di dirigente, la stessa potrà ripartirli nel rispetto della programmazione triennale dei fabbisogni e delle percentuali previste dalla normativa vigente, nel modo seguente:

- 15 posti di dirigente complessivamente disponibili nel triennio 2012/2014 (vacanze di organico al 31 dicembre di ogni anno) da ripartire nel modo seguente:

a) 10,5 (arrotondato per eccesso a 11) posti da coprire mediante la procedura del concorso per esami (corrispondenti al 70% dei posti disponibili dei posti disponibili calcolati, in relazione alla dotazione organica, al 31 dicembre di ogni anno – art. 3, comma 1, dpr. n. 272/2004);

b) 4,5 (arrotondato per difetto a 4) posti da riservare al corso- concorso presso la S.S.P.A.. (corrispondenti al 30% dei posti disponibili nella dotazione organica di ciascuna amministrazione al 31 dicembre di ogni anno - art. 7, comma 1, dpr. n. 272/2004).

L’amministrazione in questione potrebbe programmare nel triennio 2012/2014 le immissioni di personale con qualifica dirigenziale, verificando le cessazioni dal servizio del personale di ruolo e fermo restando l’eventuale obbligo di ridurre gli organi del personale previsto da apposite disposizioni di legge, procedendo nel modo seguente:

- anno 2012: n. 5 posti da coprire : 4 posti al concorso pubblico per esami e n. 1 posto da coprire mediante la procedura del corso-concorso presso la S.S.P.A.;

- anno 2013: n. 5 posti da coprire: 3 posti al concorso pubblico per esami e n. 2 posti da coprire mediante la procedura del corso-concorso presso la S.S.P.A;

- anno 2014: n. 5 posti da coprire: 4 posti al concorso pubblico per esami e 1 posto da coprire mediante la procedura del corso-concorso presso la S.S.P.A.

Nel caso di riduzione degli organici, anche con riferimento al personale dirigenziale, prevista da apposita disposizione legislativa, la medesima amministrazione dovrà innanzitutto procedere, ai sensi dell’articolo 6 del d.lgs. n. 165/2001, ad attuare tale taglio e solo successivamente, verificate le vacanze e il fabbisogno, avviare le procedure secondo le modalità suindicate.

8. Accesso alla qualifica di dirigente della prima fascia.

La grande novità introdotta dal d.lgs. n. 150/2009 è costituita dall’articolo 28- bis che riguarda la prima disciplina relativa all’accesso alla qualifica di dirigente della prima fascia.

Già la legge 4 marzo 2009, n. 15, all’articolo 6, comma 2, lett. f), disponeva un’espressa delega al Governo in materia di accesso alla prima fascia dirigenziale mediante il ricorso a procedure selettive pubbliche concorsuali per una percentuale dei posti, adottando le necessarie misure volte a mettere a regime il nuovo sistema di accesso in raccordo con il regime vigente.

Come è noto, prima di tale nuova disciplina le possibilità di svolgere e di accedere a tale qualifica dirigenziale di livello generale era costituita, per le amministrazioni dello Stato, dall’articolo 19, comma 4, del medesimo d.lgs. n. 165, secondo cui gli incarichi di funzione dirigenziale di livello generale sono conferiti con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro competente, a dirigenti della prima fascia dei ruoli di cui all'articolo 23 o, in misura non superiore al 70 per cento della relativa dotazione, agli altri dirigenti appartenenti ai medesimi ruoli ovvero, con contratto a tempo determinato, a persone in possesso delle specifiche qualità professionali richieste dal comma 6 del medesimo art. 19. L’articolo 43 del d.lgs. n. 150, nel modificare l’articolo 23 del d.lgs. n. 165, ha previsto che i dirigenti della seconda fascia transitano nella prima qualora abbiano ricoperto incarichi di direzione di uffici dirigenziali generali o equivalenti, ad eccezione di quanto stabilito dalla Presidenza del Consiglio dei ministri, dal Ministero degli affari esteri nonché dalle amministrazioni che esercitano competenze in materia di difesa e sicurezza dello Stato, di polizia e di giustizia, per un periodo pari almeno a cinque anni senza essere incorsi nelle misure previste dall'articolo 21 del medesimo d.lgs. n. 165/2001 per le ipotesi di responsabilità dirigenziale.

Con la novella prevista dal citato articolo 28 – bis, comma 1, l'accesso alla qualifica di dirigente di prima fascia nelle amministrazioni statali, anche ad ordinamento autonomo, e negli enti pubblici non economici avviene, per il cinquanta per cento dei posti, calcolati con riferimento a quelli che si rendono disponibili ogni anno per la cessazione dal servizio dei soggetti incaricati, tramite concorso pubblico per titoli ed esami indetto dalle singole amministrazioni, sulla base di criteri generali stabiliti con il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 26 ottobre 2010, previo parere della Scuola superiore della pubblica amministrazione.

Il successivo comma 2 prevede una eccezione nel caso di incarichi che richiedano una specifica esperienza e peculiare professionalità. In questo caso, alla copertura di singoli posti e comunque di una quota non superiore alla metà di quelli da mettere a concorso, si può provvedere, con contratti di diritto privato a tempo determinato, attraverso concorso pubblico aperto ai soggetti in possesso dei requisiti previsti per il concorso pubblico a tempo indeterminato, e delle qualifiche professionali ricoperti per non meno di cinque anni, delle attitudini manageriali corrispondenti al posto di funzione da coprire, nonché competenze culturali di elevato livello (titoli post laurea, ovvero pubblicazioni a livello internazionale). I contratti sono stipulati per un periodo non superiore a tre anni.

E’ possibile esaminare le questioni relative ai requisiti richiesti per partecipare al concorso pubblico, le modalità di svolgimento delle selezioni e gli adempimenti di carattere procedurale delle amministrazioni pubbliche.

9.  I requisiti.

Al concorso pubblico, per titoli ed esami, a tempo indeterminato finalizzato all’accesso alla qualifica di dirigente della prima fascia sono ammessi i dirigenti di ruolo delle pubbliche amministrazioni che hanno maturato almeno cinque anni di servizio nei ruoli della dirigenza di seconda fascia, muniti della laurea magistrale o quella ad essa equiparata del diploma di laurea del precedente ordinamento.

Per poter partecipare alla procedura concorsuale de qua è necessario essere in possesso della qualifica di dirigente della seconda fascia a seguito di superamento di un concorso pubblico ed aver maturato almeno cinque anni di servizio nella predetta qualifica. Non possono, pertanto, partecipare coloro che hanno un incarico dirigenziale conferito ai sensi dell’articolo 19, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001 in quanto non sono in possesso della qualifica dirigenziale.

Non possono neppure partecipare coloro che possiedono il titolo di studio della laurea triennale (L), peraltro utilizzato, quale requisito minimo, per partecipare al concorso pubblico per l’accesso ai ruoli dirigenziali di seconda fascia.

Per pubbliche amministrazioni si intendono quelle di cui all’articolo 1, comma 2, del d.lgs. n. 165/2001 ma il dubbio che, in questa sede, potrebbe essere sollevato è quello di ritenere che anche i dipendenti degli Organi Costituzionali (Presidenza della Repubblica, Camera dei Deputati, Senato della Repubblica, Corte Costituzionale etc.) nonché gli appartenenti ad altri organismi o strutture pubbliche non comprese tra quelle suindicate (per esempio le Autorità indipendenti, CONSIP, etc) possono partecipare o meno alle predette selezioni. Detti dubbi sono stati risolti dal medesimo DPCM di attuazione della disciplina il quale, al comma 4 dell’articolo 4, afferma che sono ammessi al medesimo concorso anche:

il personale di ruolo dell’amministrazione che bandisce il concorso che ha esercitato per almeno cinque anni funzioni di livello generale all’interno della amministrazione medesima, in possesso della laurea magistrale;

il personale appartenente all’organico dell’Unione europea avente i seguenti requisiti:

gli alti dirigenti reclutati come funzionari a tempo indeterminato a seguito di superamento di un pubblico concorso organizzato dalla medesima Unione per il quale era richiesto il possesso della laurea magistrale;

i dirigenti di livello intermedio appartenenti all'organico che hanno ricoperto il ruolo di capo unità per almeno cinque anni, già reclutati come funzionari permanenti in virtu' di un pubblico concorso organizzato da dette istituzioni per il quale era richiesto il possesso della laurea magistrale;

il personale reclutato in virtu' di un pubblico concorso organizzato dalle relative istituzioni, che abbia maturato, con servizio continuativo per almeno dieci anni, esperienze lavorative negli organigrammi permanenti della Commissione, del Consiglio, del Parlamento o della Corte di Giustizia dell'Unione europea, in posizioni di coordinamento e o di Membro di Gabinetto per l'accesso alle quali è richiesto il possesso della laurea magistrale.

Possono essere ammessi alla procedura de qua anche i soggetti in possesso, da almeno cinque anni, della qualifica di dirigente in enti e strutture pubbliche non ricomprese nel campo di applicazione dell'art. 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001 che abbiano svolto per gli stessi anni le funzioni dirigenziali nonché:

coloro che hanno ricoperto incarichi dirigenziali generali in amministrazioni pubbliche, ai sensi dell'art. 19, comma 6, del decreto legislativo n. 165 del 2001, o in strutture private per un periodo non inferiore ai sei anni;

coloro che hanno ricoperto incarichi dirigenziali non generali in amministrazioni pubbliche, ai sensi dell'art. 19, comma 6, del decreto legislativo n. 165 del 2001, o in strutture private per un periodo non inferiore a otto anni.

I requisiti di cui alle lettere a) e b) risultano alquanto squilibrati tra loro in quanto lo svolgimento per almeno sei anni di incarichi dirigenziali di livello generale non dovrebbero essere equiparabili a quelli svolti per almeno otto anni con funzioni dirigenziali non generali.

Le modalità di svolgimento delle selezioni.

Il Concorso pubblico a tempo indeterminato, per titoli ed esami, finalizzato all’accesso alla qualifica di dirigente della prima fascia consta di una selezione per titoli, due prove scritte e una orale. La valutazione per ciascuna prova è espressa in trentesimi.

Il regolamento, nel rinviare al bando l’individuazione dei titoli, le materie oggetto delle prove scritte e della prova orale, afferma che la selezione deve essere diretta ad accertare l’attitudine dei candidati: a curare l’attuazione di piani, programmi e direttive generali; ad adottare atti di organizzazione e ad esercitare poteri di spesa corretti sotto il profilo della legittimità, dell’opportunità, dell’efficacia ed economicità organizzativa; ad elaborare progetti strategici in un quadro di pari opportunità di diritti e doveri, di trasparenza delle amministrazioni pubbliche. Coloro che saranno assunti dall’amministrazione a seguito del concorso e anteriormente al conferimento dell’incarico, sono tenuti all’espletamento di un periodo di formazione presso uffici amministrativi di uno Stato dell’Unione europea o di un organismo comunitario o internazionale.

I chiarimenti e gli adempimenti di carattere procedurale delle amministrazioni pubbliche: la Direttiva n. 11/2011 del Dipartimento della funzione pubblica.

La Direttiva n. 11/2011 del 5.8.2011 del Dipartimento della funzione pubblica chiarisce gran parte delle questioni di natura interpretativa ed applicativa della nuova disciplina.

Innanzitutto le amministrazioni destinatarie della nuova disciplina sono quelle che prevedono la nuova disciplina nel proprio ordinamento. I destinatari sono le amministrazioni statali, anche ad ordinamento autonomo, nonché le agenzie e gli enti pubblici non economici, compresi gli enti di ricerca, i cui regolamenti organizzativi, in conformità alla legge, prevedono specificamente funzioni dirigenziali di livello generale, con corrispondenti posti definiti in dotazione organica, compresi quelli di fuori ruolo.

Sono escluse le figure direzionali qualificate come organi nei rispettivi regolamenti o il cui rapporto di lavoro si configura di natura privatistica, ed in generale quelle che non trovano un corrispondente riflesso nella dotazione organica dell'amministrazione. Sono escluse, altresì, le funzioni relative alle carriere e alla dirigenza di cui all'art. 3 del decreto legislativo n. 165 del 2001 atteso l'ordinamento speciale che le caratterizza ( Corpi di polizia, personale prefettizio e diplomatico e quello appartenente alla Forze armate).

Il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 20 ottobre 2010, non applicabile nei confronti delle amministrazioni di cui all’articolo 3 del d.lgs. n. 165/2001, prevede, all’articolo 2, l’obbligo a carico delle amministrazioni pubbliche interessate di approvare la programmazione dei fabbisogni del personale dirigenziale di livello generale che deve avvenire su base previsionale triennale e tenuto conto dei posti che si renderanno disponibili nel triennio a seguito delle cessazioni dal servizio del personale appartenente ai ruoli organici dirigenziali di livello generale entro il 31 dicembre di ogni anno. In sostanza le amministrazioni, ai sensi dell'articolo 12 del DPCM 26 ottobre 2010, sono tenute a computare nel calcolo dei posti da riservare al concorso pubblico solo quelli lasciati liberi e disponibili da soggetti appartenenti ai ruoli organici dell'amministrazione della dirigenza di prima fascia e di livello generale, con decorrenza 1 gennaio 2011. Pertanto, per i posti resisi disponibili anteriormente alla predetta data del primo gennaio, le stesse amministrazioni mantenevano il regime anteriore alla riforma, salvo volerli utilizzare a compensazione per realizzare l'obiettivo della riserva al concorso.

Questo criterio si concilia con l'esigenza rappresentata dal legislatore di non compromettere gli altri sistemi di copertura dei posti di funzione dirigenziale di livello generale riconducibili appunto alla disciplina di cui all'articolo 19 del d.lgs. n. 165/2001 più volte richiamato. Infatti, ai fini del calcolo della quota percentuale dei posti disponibili da assegnare a tale procedura non si tiene neppure conto dei posti di funzione relativi agli incarichi dirigenziali di cui all’articolo 19, comma 3, del d.lgs. n. 165/2001 (così come modificato dall’articolo 40 del d.lgs. n. 150/2009), cioè gli incarichi di direzione di strutture articolate al loro interno in uffici dirigenziali generali e quelli di livello equivalente conferiti con d.p.r., previa deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro competente, a dirigenti della prima fascia dei ruoli di cui all'articolo 23 del medesimo decreto o, con contratto a tempo determinato, a persone in possesso delle specifiche qualità professionali e nelle percentuali previste dall’artico l9, comma 6,del predetto d.lgs. n. 165/2001.

Ciò premesso, come peraltro chiarito dalla medesima Direttiva del Dipartimento della funzione pubblica, le amministrazioni interessate sono tenute ad avviare la programmazione dei fabbisogni di detto personale su base triennale, ai fini della successiva copertura dei posti che si renderanno disponibili in data successiva al primo gennaio 2011.

La citata Direttiva chiarisce alcuni aspetti relativi al contenuto dei bandi da emanare. Al riguardo, nel raccomandare un puntuale rispetto delle disposizioni contenute nel dPCM 26 ottobre 2010 per quanto riguarda la predisposizione dei bandi di concorso, i requisiti di accesso e le modalità di svolgimento della procedura concorsuale, il Dipartimento della funzione pubblica chiarisce che, al fine di evitare un utilizzo improprio delle graduatorie, il bando di concorso deve indicare se i posti disponibili si riferiscono ad un solo anno oppure ad un arco temporale maggiore. A tal proposito la citata Direttiva invita le amministrazioni a specificare nel bando:

a) il periodo temporale, comunque non superiore al triennio, a cui si riferiscono i posti banditi;

b) i criteri ed i tempi di utilizzo della graduatoria per la copertura dei posti banditi;

c) i criteri ed i tempi di utilizzo della graduatoria per la copertura degli eventuali ulteriori posti che si rendono effettivamente disponibili, nel periodo temporale indicato nel bando, nel rispetto della percentuale del cinquanta per cento.

In assenza di specifici criteri definiti nel bando ovvero nel caso in cui il medesimo bando lo prevede espressamente, la graduatoria perde di efficacia con l'assunzione dei vincitori corrispondenti al numero dei posti banditi.

9. Accesso alla qualifica dirigenziale nelle altre amministrazioni pubbliche.

L’accesso alla qualifica dirigenziale nelle amministrazioni diverse da quelle statali, ad ordinamento autonomo, nonché gli enti pubblici non economici per i quali sono previste alcune eccezioni, è disciplinata da fonti legislative e regolamentari.

Gli artt. 26, 27 e 29 del d.lgs. n. 165/2001 contengono la disciplina, peraltro non modificata dal d.lgs. n. 150/2009, in materia di accesso alla qualifica di dirigente rispettivamente negli enti appartenenti al Servizio Sanitario Nazionale, alle regioni ed enti locali e presso le istituzioni scolastiche.

In particolare, il citato articolo 27 del d.lgs. n. 165/2001 è la normativa che fissa i criteri di adeguamento della disciplina sull’accesso alla qualifica dirigenziale alle altre amministrazioni pubbliche non comprese tra quelle destinatarie del citato articolo 28 del medesimo d.lgs. n. 165. In particolare, le regioni e le altre amministrazioni pubbliche, nell’esercizio della propria potestà statutaria, legislativa e regolamentare, adeguano i propri ordinamenti ai principi in materia di accesso alla P.A., tenuto conto delle loro peculiarità e specificità. Gli enti pubblici non economici si adeguano, anche in deroga alle speciali disposizioni che li disciplinano, adottando appositi regolamenti di organizzazione.

E’ noto che la materia dell'accesso di personale nella pubblica amministrazione trova il suo principale fondamento nei principi contenuti negli artt. 3, 51, 97 e 98 della Costituzione Italiana, secondo cui in un ordinamento democratico – fondato sulla distinzione tra politica ed amministrazione – il concorso pubblico, quale meccanismo di selezione tecnica ed obiettiva dei più capaci, resta lo strumento migliore per la provvista di organi chiamati ad esercitare le proprie funzioni in condizioni di imparzialità ed al servizio esclusivo della Nazione.

Pertanto, le altre amministrazioni pubbliche rispetto alle quali non trovano direttamente applicazione gli artt. 28 e 28-bis del d.lgs. n. 165/2001, sono tenute, ai fini dell’individuazione della disciplina legislativa e regolamentare nella materia de qua, ad osservare prioritariamente il citato principio generale del pubblico concorso, nonché il possesso del titolo della laurea e degli altri requisiti previsti dal medesimo art. 28 per accedere alla medesima procedura concorsuale (22).

Ad esempio, per il reclutamento dei dirigenti presso le istituzioni scolastiche, l’art. 29 del d.lgs. n. 165/2001 prevede che il reclutamento avvenga mediante un corso concorso selettivo di formazione, indetto con decreto del Ministro della pubblica istruzione, svolto in ambito regionale con cadenza periodica, comprensivo di moduli di formazione comune e di moduli di formazione specifica per la scuola elementare e media, per la scuola secondaria superiore e per gli istituti educativi.

La normativa vigente ed applicabile a tale materia è costituita dall’art. 29 del d.lgs. n. 165/2001, dell'articolo 1, comma 618, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 e dal DPR 10 luglio 2008, n. 140 " Regolamento recante la disciplina per il reclutamento dei dirigenti scolastici, ai sensi dell'articolo 1, comma 618,della legge 27 dicembre 2006, n. 296".

L'articolo 1, comma 618, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 fissa i principi generali ai quali si devono conformare dette procedure concorsuali per il reclutamento dei dirigenti scolastici, che sono: cadenza triennale del concorso su tutti i posti vacanti nel triennio; unificazione dei tre settori di dirigenza scolastica; accesso aperto al personale docente ed educativo delle istituzioni scolastiche ed educative statali, il possesso di laurea, la maturazione dopo la nomina in ruolo, di un servizio effettivamente prestato di almeno cinque anni; previsione di una preselezione mediante prove oggettive di carattere culturale e professionale, in sostituzione dell’attuale preselezione per titoli; svolgimento di una o più prove scritte, cui sono ammessi tutti coloro che superano la preselezione; effettuazione di una prova orale; valutazione dei titoli; formulazione della graduatoria di merito; periodo di formazione e tirocinio, di durata non superiore a quattro mesi, nei limiti dei posti messi a concorso, con conseguente soppressione dell’aliquota aggiuntiva del 10 per cento.

Il DPR 10 luglio 2008, n. 140 disciplina le modalità e la procedura di reclutamento dei dirigenti scolastici consistente in un corso concorso preceduto da una prova preselettiva.

Al corso concorso è ammesso il personale docente ed educativo delle istituzioni statali che abbia maturato, dopo la nomina in ruolo, un servizio effettivamente prestato di almeno sette anni con possesso di laurea magistrale o titolo equiparato ovvero laurea conseguita in base al precedente ordinamento, nei rispettivi settori formativi. Il periodo di formazione comprende periodi di tirocinio ed esperienze presso enti e istituzioni.

Il corso concorso, si articola in una selezione per titoli, in un concorso di ammissione, in un periodo di formazione e in un esame finale. Al concorso di ammissione accedono coloro che superano la selezione per titoli disciplinata dal bando di concorso. Sono ammessi al periodo di formazione i candidati utilmente inseriti nella graduatoria del concorso di ammissione entro il limite del numero dei posti messi a concorso rispettivamente per la scuola elementare e media, per la scuola secondaria superiore e per le istituzioni educative, maggiorati del dieci per cento. Ai fini dell'accesso al corso di formazione il predetto personale viene graduato tenendo conto dell'esito del predetto esame di ammissione, dei titoli culturali e professionali posseduti e dell'anzianità di servizio maturata quale preside incaricato.

Il numero di posti messi a concorso in sede regionale rispettivamente per la scuola elementare e media, per la scuola secondaria superiore e per le istituzioni educative è calcolato sommando i posti già vacanti e disponibili per la nomina in ruolo alla data della sua indizione, residuati dopo gli inquadramenti, ovvero dopo la nomina di tutti i vincitori del precedente concorso, e i posti che si libereranno nel corso del triennio successivo per collocamento a riposo per limiti di età, maggiorati della percentuale media triennale di cessazione dal servizio per altri motivi e di un'ulteriore percentuale del 25 per cento, tenendo conto dei posti da riservare alla mobilità.

In esito all'esame finale sono dichiarati vincitori coloro che l'hanno superato, in numero non superiore ai posti messi a concorso, rispettivamente per la scuola elementare e media, per la scuola secondaria e per le istituzioni educative. I vincitori sono assunti in ruolo nel limite dei posti annualmente vacanti e disponibili, nell'ordine delle graduatorie definitive. In caso di rifiuto della nomina sono depennati dalla graduatoria. Alla frequenza dei moduli di formazione specifica sono ammessi, nel limite del contingente stabilito in sede di contrattazione collettiva, anche i dirigenti che facciano domanda di mobilità professionale tra i diversi settori. L'accoglimento della domanda è subordinato all'esito positivo dell'esame finale relativo ai moduli frequentati.

Nelle amministrazioni regionali e negli enti locali, l’ampia autonomia ordinamentale riconosciuta dalla vigente legislazione in materia di accesso al pubblico impiego, con particolare riguardo all’accesso alla dirigenza, le modalità e le procedure sono disciplinate da appositi regolamenti approvati dagli organi di governo, fermo restando l’obbligo di rispettare i principi generali in materia di accesso alla P.A. fissati dalla Costituzione e dalle norme legislative generali.

Nelle amministrazioni regionali, l’esercizio della potestà legislativa in materia di organizzazione e di costituzione dei rapporti di lavoro, tra cui rientra anche la disciplina sull’accesso alla dirigenza, è finalizzata a predisporre un quadro di riferimento entro cui la medesima regione esercita la potestà regolamentare diretta a disciplinare in dettaglio l’intera materia.

Da una analisi della normativa regionale vigente, si evince che l’accesso ai ruoli organici della dirigenza regionale avviene mediante procedure concorsuali pubbliche, per titoli ed esami, per accedere alle quali è richiesto il possesso del titolo di studio di livello universitario e cinque anni di esperienza professionale maturata nelle Amministrazioni pubbliche in categorie per l'accesso alle quali è previsto il diploma di laurea oppure in Enti di diritto pubblico o aziende pubbliche o private nella qualifica immediatamente inferiore a quella dirigenziale o nella qualifica apicale dell'area non dirigenziale.

Le amministrazioni comunali disciplinano, con propri regolamenti e in conformità a quanto previsto dal decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 e s.m.i. recante: "Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali", nonché dallo statuto, l'ordinamento generale degli uffici e dei servizi, in base a criteri di autonomia, funzionalità ed economicità di gestione e secondo principi di professionalità e responsabilità. La potestà regolamentare degli enti locali si esercita, tra l’altro, nella materie dei procedimenti di selezione per l'accesso al lavoro e di avviamento al lavoro, ivi incluso l’accesso alla qualifica dirigenziale.

In merito, l’articolo 89 del citato d.lgs. n. 267/2000 stabilisce che i suindicati regolamenti nella definizione delle procedure per le assunzioni, fanno riferimento ai principi fissati dal decreto legislativo n. 165/2001. e successive modificazioni ed integrazioni. Il medesimo articolo prevede che, in mancanza di disciplina regolamentare sull'ordinamento degli uffici e dei servizi o per la parte non disciplinata dalla stessa, si applica la procedura di reclutamento prevista dal decreto del Presidente della Repubblica 9 maggio 1994, n. 487. Ciò significa che, relativamente alla disciplina sull’accesso alla dirigenza provinciale o locale, dette amministrazioni, in mancanza di uno specifico regolamento, possono applicare la disciplina regolamentare vigente per le amministrazioni statali. La predetta tesi è confermata dall’articolo 111 del citato d.lgs. n. 267 secondo cui gli enti locali, tenendo conto delle proprie peculiarità nell'esercizio della propria potestà statutaria e regolamentare, adeguano lo statuto ed il regolamento ai principi del capo III del predetto decreto legislativo e del capo II del decreto legislativo n. 165/82001, e successive modificazioni ed integrazioni, tra cui rientra la materia dell’accesso alla dirigenza.

La riforma-Brunetta è intervenuta nella materia del conferimento degli incarichi ai soggetti estranei alla pubblica amministrazione e ai dirigenti non appartenenti ai ruoli presso le amministrazioni locali.

Infatti, l’articolo 6, comma 1, della legge 15/2009 enuncia espressamente il "fine di rafforzare il principio di distinzione tra le funzioni di indirizzo e controllo spettanti agli organi di governo e le funzioni di gestione amministrativa spettanti alla dirigenza, nel rispetto della giurisprudenza costituzionale in materia, regolando il rapporto tra organi di vertice e dirigenti titolari di incarichi apicali in modo da garantire la piena e coerente attuazione dell’indirizzo politico degli organi di governo in ambito amministrativo". Il successivo comma 2, alla lettera h) prevede per il legislatore delegato il seguente criterio legislativo: "…ridefinire, altresì, la disciplina relativa al conferimento degli incarichi ai soggetti estranei alla pubblica amministrazione e ai dirigenti non appartenenti ai ruoli, prevedendo comunque la riduzione, rispetto a quanto previsto dalla normativa vigente, delle quote percentuali di dotazione organica entro cui è possibile il conferimento degli incarichi medesimi". Il d.lgs 150/2009 ha attuato le previsioni della legge delega, rivedendo il contenuto dell’articolo 19, comma 6, del d.lgs 165/2001, imponendo alle amministrazioni, comprese quelle locali (per effetto del comma 6-ter) di assumere dirigenti a tempo determinato:

a) solo entro la dotazione organica, nella misura dell’8% e non più del 5% come era previsto dall’articolo 110, comma 2, del d.lgs. n. 267/2000;

b) a condizione che nei ruoli dell’amministrazione siano del tutto assenti dirigenti dotati della professionalità necessaria a coprire un certo incarico;

c) fornendone esplicita motivazione;

d) i destinatari degli incarichi siano persone di particolare e comprovata qualificazione professionale.

Pertanto, la dirigenza presso le amministrazioni locali si distingue tra quella di ruolo assunta mediante concorso pubblico nel rispetto dei principi dell’articolo 97 Cost. e dell’articolo 28 del d.lgs. n. 165/2001, e quella non di ruolo a tempo determinato che può essere assunta mediante procedure selettive oppure con il conferimento di un incarico ad una specifica professionalità con atto espressamente motivato in ragione dell’assenza di professionalità interne e della dimostrazione dell’elevatissima professionalità dell’incaricando.

L’ampia autonomia legislativa e regolamentare che il legislatore ha riconosciuto agli enti territoriali ha consentito spesso ai medesimi enti la possibilità spesso di violare il principio costituzionale del pubblico concorso in tutti i casi di deroghe che si spingono oltre i vincoli e i limiti posti dalla Costituzione e dalla legislazione ordinaria. I casi più frequenti riguardano procedure selettive interamente o quasi integralmente riservate, in assenza di alcuna peculiare ed eccezionale ragione di interesse pubblico, al personale interno o a un limitato gruppo di destinatari in possesso di specifici requisiti ovvero altre previsioni aventi, tra l’altro, lo scopo di limitare in modo immotivato ed eccessivo l’accesso alla qualifica dirigenziale (23).

Un’ulteriore questione concernente la materia de qua riguarda le amministrazioni provinciali dopo l’entrata in vigore del decreto c.d. "Salva Italia". Infatti, il decreto legge 6 dicembre 2011, n. 201 convertito nella legge 22 dicembre 2011, n. 214 all’articolo 23, commi 14 e ss., nel fare salve esclusivamente le funzioni di indirizzo e di coordinamento delle attività dei Comuni nelle materie e nei limiti indicati con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze, lo Stato e le Regioni, con propria legge, secondo le rispettive competenze, provvedono a trasferire ai Comuni, entro il 31 dicembre 2012, le funzioni conferite dalla normativa vigente alle Province, salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, le stesse siano acquisite dalle Regioni, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. Lo Stato e le Regioni, secondo le rispettive competenze, provvedono altresì' al trasferimento delle risorse umane, finanziarie e strumentali per l'esercizio delle funzioni trasferite, assicurando nell'ambito delle medesime risorse il necessario supporto di segreteria per l'operatività degli organi della Provincia.

Detta normativa farebbe ritenere che il venir meno delle funzioni di amministrazione attiva della Provincia potrebbe significare il graduale riordino della struttura organizzativa che sarebbe limitata a quella necessaria per lo svolgimento delle funzioni di indirizzo e di coordinamento delle attività dei Comuni nelle materie e nei limiti indicati con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze. A tal fine, la permanenza di una classe dirigente all’interno della "nuova" Provincia, a cui continua ad applicarsi la disciplina prevista per le autonomie locali sull’accesso alla qualifica mediante concorso pubblico, sarebbe limitata ad assicurare esclusivamente lo svolgimento delle predette funzioni e compiti notevolmente ridotti che chiederanno un nuovo organico ed una ridimensionata struttura organizzativa (24).

Negli enti appartenenti al Servizio sanitario nazionale, l’accesso alla qualifica dirigenziale è previsto dall’articolo 26 del d.lgs. n. 165/2001. Infatti, secondo tale normativa, alla qualifica di dirigente dei ruoli professionale, tecnico ed amministrativo del Servizio sanitario nazionale si accede mediante concorso pubblico per titoli ed esami, cui sono ammessi candidati in possesso del relativo diploma di laurea, con cinque anni di servizio effettivo corrispondente alla medesima professionalità prestato in enti del Servizio sanitario nazionale nella posizione funzionale di settimo e ottavo livello, ovvero in qualifiche funzionali di settimo, ottavo e nono livello di altre pubbliche amministrazioni. Relativamente al personale del ruolo tecnico e professionale, l'ammissione è altresì consentita ai candidati in possesso di esperienze lavorative con rapporto di lavoro libero-professionale o di attività coordinata e continuata presso enti o pubbliche amministrazioni, ovvero di attività documentate presso studi professionali privati, società o istituti di ricerca, aventi contenuto analogo a quello previsto per corrispondenti profili del ruolo medesimo.

Relativamente alla dirigenza sanitaria la disciplina applicabile è l’articolo 15 del d.lgs. n. 502/1992 (25), il quale, al comma 7, stabilisce che alla dirigenza sanitaria si accede mediante concorso pubblico per titoli ed esami, disciplinato ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 10 dicembre 1997, n. 483 ivi compresa la possibilità di accesso con una specializzazione in disciplina affine.

Tale regolamento, attualmente vigente, si articolo in due parti: la prima (Titolo I) attiene alla disciplina generale valida per tutte le procedure selettive, mentre la seconda (Titolo III) riguarda le regole specifiche ed aggiuntive di ciascun tipo di procedimento relativo ad ognuno dei profili in cui si articola il ruolo sanitario.

Il concorso pubblico per l’accesso al ruolo sanitario di dirigente consta di una valutazione dei titoli e di tre prove di esame, una prova scritta, una prova pratica e una prova orale. I titoli da valutare sono quelli di carriera, accademici di studio, pubblicazioni e titoli scientifici, curriculum formativo e professionale. La Commissione dispone di 100 punti, ripartiti tra 20 per i titoli e 80 per le prove. Il punteggio delle prove è ripartito tra 30 per la prova scritta, 30 per la prova pratica e 20 per la prova orale.

Anche per la dirigenza appartenente al Servizio sanitario nazionale sono frequenti le sentenze del giudice delle leggi con cui vengono dichiarate illegittime le diverse leggi regionali per contrasto con l’articolo 97, 3° comma, Cost., e del principio del pubblico concorso. I casi più frequenti riguardano procedure selettive interamente riservate, in assenza di alcuna peculiare ragione di interesse pubblico (26)

Per l’accesso alla qualifica dirigenziale presso le Università trova applicazione la normativa di adeguamento prevista dall’articolo 27 del d.lgs. n. 165/2001 e s.m.i.. I diversi regolamenti vigenti in materia presso le Università italiane prevedono ed applicano la normativa prevista dall’articolo 28 del d.lgs. n. 165 ossia le procedure del concorso pubblico per esami e il corso-concorso presso la SSPA, inclusi i requisiti professionali ivi previsti.

Nei diversi Atenei le modalità per accedere alla qualifica dirigenziale prevedono la procedura concorsuale pubblica per esami o per titoli ed esami nonché mediante corso-concorso selettivo di formazione, bandito dalla Scuola superiore della pubblica amministrazione, mentre i requisiti professionali richiesti sono quelli previsti dall'articolo 28 del d.lgs. n. 165/2001. I titoli valutabili sono quelli relativi al servizio prestato nell’ambito di quelli previsti ai fini dell’ammissione al concorso quali i titoli professionali specificamente attinenti alla qualificazione richiesta per il posto messo a concorso (particolari incarichi di responsabilità, attività e incarichi di insegnamento, abilitazioni); e i titoli culturali (diplomi di laurea, diplomi di specializzazione, frequenza a corsi di formazione e aggiornamento con giudizio finale, titoli di studio diversi da quello richiesto dal bando, dottorato di ricerca, master, ecc.).

Alcune Università (ad esempio l'Università degli studi di Perugia) hanno disciplinato nel loro Regolamento la previsione di ulteriori requisiti per l'accesso quali, ad esempio, il possesso del diploma post-universitario di specializzazione almeno biennale rilasciato da Università italiane ovvero esperienza professionale, di durata non inferiore a un anno, maturata nell'esplicazione di funzioni concernenti attività connesse al funzionamento del sistema universitario.

10. Conclusioni: perché si assumono i dirigenti pubblici.

Nell'ultimo decennio nel nostro Paese si è registrata una considerevole riduzione dei concorsi pubblici banditi dalle pubbliche amministrazioni per accedere alla qualifica dirigenziale mentre, al contrario, è risultato assai ampio il numero dei dipendenti che hanno acquisito la qualifica mediante "promozione" attraverso concorsi interni o riservati, nonché il ricorso a soggetti, esterni ai ruoli dirigenziali, incaricati dell'esercizio di funzioni apicali con contratti a tempo determinato (27).

Nel periodo compreso tra l'anno 1999 e il 2007, al netto della mobilità tra amministrazioni, dei 6.325 dirigenti assunti solo 1.610 hanno avuto accesso ai ruoli mediante un concorso pubblico, mentre i restanti 4.715 hanno fatto ingresso negli uffici dirigenziali in forza di leggi speciali o di previsioni in deroga. Complessivamente solo il 25,45% dei dirigenti della P.A. ha acquisito la qualifica mediante il superamento di una procedura concorsuale pubblica; gli altri, soprattutto a tempo determinato, hanno beneficiato di nomine dirette e avanzamenti professionali all'esito di procedure non concorsuali. Ad esempio, nel 2009 le nuove assunzioni di dirigenti per nomina da concorso pubblico al netto dei passaggi all'interno dello stesso comparto, sono state pari a circa il 60% del totale in quanto si è registrato un elevato numero di assunzioni di personale a seguito di superamento di concorso da parte di personale appartenente alla stessa amministrazione ovvero conferimento di incarichi attribuiti ad personam ex art. 19 del d.lgs. n. 165/2001 ( 28).

Tutto questo ha contribuito notevolmente allo svuotamento dei criteri di professionalità nella scelta dei vertici amministrativi della P.A. nonché alla riduzione del livello di competenza tecnica e professionale di una classe dirigente cooptata dall'esterno senza una valutazione congrua e razionale dei meriti personali.

Il decreto n. 150, al riguardo, nel prevedere, tra l'altro, per l'acquisizione della qualifica dirigenziale di prima fascia uno specifico concorso pubblico limitatamente alla copertura del 50% dei posti di organico relativi a tale posizione dirigenziale, avrà un effetto deterrente nei confronti delle procedure e delle diffuse pratiche delle nomine dirette da parte dell'organo politico ma potrà produrre i suoi effetti solo nei prossimi anni e nella misura in cui le amministrazioni adegueranno i propri ordinamenti.

Un ulteriore elemento di preoccupazione derivante da tale situazione è l'emarginazione della dirigenza di carriera a favore di quella a tempo determinato che ha scardinato l'idea di una dirigenza professionale consolidata da uno spirito di appartenenza a una categoria qualificata in ragione della competenza e stabilmente organizzata (29).

Infine, un terzo dato critico è il mancato ringiovanimento della dirigenza pubblica la cui età media in questi ultimi dieci anni è cresciuta da 52 a 53 anni. Il sistema della cooptazione diretta mediante gli incarichi temporanei mal si concilia con la creazione di una giovane classe dirigente non legata a determinati circuiti supportati dalle persone che contano.

Da quanto esposto emerge un quadro preoccupante che in questi ultimi anni ha reso sempre più difficile e conflittuale il rapporto tra politica ed amministrazione. La separazione dei ruoli e delle funzioni tra indirizzo politico e gestione ha creato una situazione, nei fatti, alquanto paradossale che impone il raggiungimento di un nuovo e rinnovato equilibrio culturale ed istituzionale.

Oggi, il quadro preoccupante è quello di una classe politica che non esercita più il potere sugli atti bensì sulle persone condizionandone le scelte e le decisioni amministrative e una classe dirigente che solo apparentemente è disposta ad assumersi il rischio del raggiungimento dei risultati, di accettare mobilità e flessibilità delle carriere.

In realtà, la domanda che oggi più semplicemente è necessario porsi è che cosa una società civile deve chiedere alla dirigenza pubblica se non il possesso delle idonee e giuste capacità di assicurare servizi pubblici ed attuare politiche nell'interesse della collettività attraverso la migliore gestione delle risorse pubbliche. E' per tale motivo che si assumono i dirigenti pubblici e gli uffici, creati dall'indirizzo politico, dovrebbero rispondere a tali finalità (30).

Al riguardo, sono molto chiare e semplici le parole del Presidente Emerito della Repubblica Italiana Carlo Azeglio Ciampi il quale, auspicando la nascita di una nuova classe dirigente nel nostro Paese, ha affermato che: "….. ho sempre chiesto ai miei collaboratori di porre grande cura nella formazione dei più giovani; di non limitarsi solo a preparare bravi professionisti, nella consapevolezza del beneficio che ne avrebbero tratto i destinatari in primo luogo, ma soprattutto le istituzioni, potendo, queste, contare su uomini ‘allenati’ all’esercizio della volontà, dell’autodisciplina, dell’assunzione di responsabilità; mossi dal desiderio di capire, per essere in grado di agire con discernimento, di assumere decisioni dettate dall’etica della responsabilità" (31).

 

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* Direttore del Dipartimento Economico, Finanziario e Patrimoniale della Croce Rossa Italiana.

(1) Corte cost., sentenze n. 7 del 2011; n. 235 del 2010; n. 149 del 2010; n. 293 del 2009; n. 215 del 2009; n. 205 del 2006; n. 159 del 2005; n. 274 del 2003; n. 218 del 2002; n. 1 del 1999; n. 478 del 1995; n. 478 del 1995. Vedere anche Elio CASETTA, Manuale di diritto amministrativo, pag. 185 – anno 2010 – Giuffrè Editore.

(2) La normativa di riferimento è costituita dal Decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 recante: "Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche", con particolare riguardo agli artt. 15, 16 e 17.

(3) Paolo MATTEINI: la dirigenza pag. 179 in Il Diritto del Lavoro, vol. III, il Lavoro pubblico a cura di G. Amoroso, v. Di Cerbo, L. Fiorillo e a. Maresca ; Giuffrè editore anno 2004.v

(4) Il decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, il c.d. decreto Brunetta recante: " Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni".

(5) Alcuni degli specifici compiti previsti dall'articolo 17 del d.lgs. n. 165/2001 così come modificato dall’articolo 39 del decreto legislativo n. 150/2009 sono:

- di curare l'attuazione dei progetti e delle gestioni ad essi assegnati dai dirigenti degli uffici dirigenziali generali, adottando i relativi atti è provvedimenti amministrativi ed esercitando i poteri di spesa e di acquisizione delle entrate; dirigere, coordinare e controllare l'attività degli uffici che da essi dipendono e dei responsabili dei procedimenti amministrativi, anche con poteri sostitutivi in caso di inerzia;

- di concorrere all'individuazione delle risorse e dei profili professionali necessari allo svolgimento dei compiti dell'ufficio cui sono preposti anche al fine dell'elaborazione del documento di programmazione triennale del fabbisogno di personale e di provvedere alla gestione del personale e delle risorse finanziarie e strumentali assegnate ai propri uffici; effettuare la valutazione del personale assegnato ai propri uffici, nel rispetto del principio del merito, ai fini della progressione economica e tra le aree, nonché della corresponsione di indennità e premi incentivanti.

(6) Luisa TORCHIA: Il sistema amministrativo italiano; pag. 192 e ss. Il Mulino, Milano 2009..

(7) Legge 15 luglio 2002, n. 145 recante "Disposizioni per il riordino della dirigenza statale e per favorire lo scambio di esperienze e l'interazione tra pubblico e privato".

(8) L'articolo 23 del decreto legislativo n. 156/2001 così come sostituito dall'articolo 3,comma 4, legge n. 145 del 2002 e successivamente modificato dall'articolo 14-sexies, comma 4, legge n. 168 del 2005 e poi dall'articolo 43 del decreto legislativo n. 150 del 2009 prevede che:" In ogni amministrazione dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, è istituito il ruolo dei dirigenti, che si articola nella prima e nella seconda fascia, nel cui ambito sono definite apposite sezioni in modo da garantire la eventuale specificità tecnica. I dirigenti della seconda fascia sono reclutati attraverso i meccanismi di accesso di cui all'articolo 28. I dirigenti della seconda fascia transitano nella prima qualora abbiano ricoperto incarichi di direzione di uffici dirigenziali generali o equivalenti, in base ai particolari ordinamenti di cui all'articolo 19, comma 11, per un periodo pari almeno a cinque anni senza essere incorsi nelle misure previste dall'articolo 21 per le ipotesi di responsabilità dirigenziale".

(9) L'articolo 2, comma 1, del D.lgs. n. 165/2001 e successive modifiche ed integrazioni afferma:" Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti i del Servizio sanitario nazionale, l'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300. Fino alla revisione organica della disciplina di settore, le disposizioni di cui al presente decreto continuano ad applicarsi anche al CONI".

(10) L’articolo 1, comma 97 della legge 30 dicembre 2004, n. 311 prevede, infatti, che:" Nell'ambito delle procedure e nei limiti di autorizzazione all'assunzione di cui al comma 96 è prioritariamente considerata l'immissione in servizio:…….

f) a decorrere dal 2006, dei dirigenti e funzionari del Ministero dell'economia e delle finanze e delle agenzie fiscali previo superamento di uno speciale corso-concorso pubblico unitario, bandito e curato dalla Scuola superiore dell'economia e delle finanze e disciplinato con decreto non regolamentare del Ministro dell'economia e delle finanze, anche in deroga al decreto legislativo n. 165 del 2001. A tal fine e per le ulteriori finalità istituzionali della suddetta Scuola, possono essere utilizzate le attività di cui all'articolo 19, comma 2, della legge 27 luglio 2000, n. 212".

(11) Il ruolo unico della dirigenza è stato creato con il d.lgs. n. 80/98 e disciplinato con il regolamento approvato con il d.p.r. n. 150/99. Successivamente detto ruolo unico è stato soppresso dalla legge n. 145/2002. Con il d.p.r. del 23 aprile 2004, n. 108 sono stati ripristinati e disciplinati i ruoli dei dirigenti presso le amministrazioni dello Stato.

(12) La legge n. 301/1984 prevedeva che per coloro che avevano ricoperto incarichi dirigenziali o equiparati in amministrazioni pubbliche per un periodo non inferiore a cinque anni non prevedeva espressamente il possesso del diploma di laurea così come era previsto per le altre categorie di candidati. La nuova disciplina ha colmato detta lacuna prevedendo anche per detto personale il possesso del diploma di laurea..

(13) Consiglio di Stato, sez. VI, 11/10/1990, n. 903; 30/5/1995, n. 190; TAR Lazio, sez. II, 21 ottobre 1997, n. 1624).

(14) Dipartimento della funzione pubblica: parere DFP n. 42/08 del 16.6.2008.

(15) Dipartimento della funzione pubblica: pareri n. 169/03, n. 35/08. Corte dei conti delibera n. 20/2006 e sentenza n. 3/2008/EL.

(16) Dipartimento della funzione pubblica: parere UPPA n. 42/08 del 16.6.2008.

(17) La legge di riforma del sistema universitario è la legge 30 dicembre 2010, n. 240 recante "norme in materia di organizzazione delle università, di personale accademico e reclutamento, nonché delega al Governo per incentivare la qualità e l'efficienza del sistema universitario".

(18) Sentenza T.A.R. – Roma sez. III n. 11367/2009; sentenza Consiglio Stato – Sez VI n. 5236 del 5.8.2006..

(19) Dipartimento della funzione pubblica: parere UPPA n, 47/08 del 17/7/2008..

(20) Dipartimento della funzione pubblica: Parere UPPA n. 196/04)..

(21) Regolamento recante norme sull’accesso dei cittadini degli Stati membri dell’Unione europea ai posti di lavoro presso le amministrazioni pubbliche.

(22) Sentenza T.A.R. Calabria-Catanzaro 7 giugno 1999, n. 29; Sentenza T.A.R. Toscana II, 26 Agosto 1998, n. 766; Sentenza T.A.R. Lazio 22 Ottobre 1997, n. 1635).

(23) CORTE COSTITUZIONALE - sentenza 11 febbraio 2011 n. 42; Corte cost., sentenza n. 363 del 2006; Corte cost., sentenza n. 81 del 2006, Corte cost., sentenza n. 205 del 2006; Corte cost., sentenza n. 34 del 2004

(24) Al riguardo per alcuni approfondimenti vedasi: Gracco Vittorio Mattioli: Il tormentato percorso verso una Provincia nuova; su Lex Italia n. 3/2012.

(25) Decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 recante: "Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell’art.1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421"

(26) CORTE COSTITUZIONALE - sentenze 11 febbraio 2011 n. 42; n. 363 del 2006; n. 81 del 2006, n. 205 del 2006 e n. 34 del 2004.

(27) Ad esempio nell'arco di tempo 2001/2007 la consistenza del personale dirigente sia di ruolo che a tempo determinato in alcuni comparti – PCM, Ministeri, Agenzie, regioni ed autonomi locali – è passata da 16.614 a 15.414 unità- elaborazione dati Conto Annuale RGS- IGOP.).

(28) Al riguardo, è possibile rilevare che, nel triennio 2009/2007, nella PCM gli incarichi ex art. 19 relativi alla dirigenza di I^ e II^ fascia sono aumentati rispettivamente del 9,1% e del 5,1% mentre nel comparto EPNE a fronte della riduzione delle assunzioni per concorso pubblico di dirigenti di seconda fascia del 23,6% si è verificato un aumento del 14,2% degli incarichi ex art. 19 d.lgs. n. 165/2001- fonte: Relazione 2011 sul costo del lavoro pubblico- Corte dei Conti -Sezioni Riunite in sede di controllo).

(29) Infatti dai dati Conto Annuale RGS-IGOP si rileva che dal 1999 al 2007 la dirigenza a tempo determinato è quintuplicata rispetto a quella di ruolo passando da 1013 a 3.120 unità, creando una dirigenza precaria sia nelle funzioni che nella permanenza nei ruoli.

(30) Francesco Verbaro: La dirigenza pubblica tra stipendi e responsabilità; intervento su sito Associazione classi dirigenti della pubblica amministrazione.

(31) Carlo Azeglio Ciampi: A un giovane italiano; pag. 108, ed. Rizzoli 2012.


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