n. 2/2007 - © copyright

A.M. FELICI, C. GIAMPAOLO, R. NAPOLETANI e C. ROSSI [*]

De jure condendo: una proposta
per i segretari comunali e provinciali

La figura del segretario comunale e provinciale, così come è oggi conosciuta, potrebbe essere abolita dal nuovo Codice delle autonomie.

D’altra parte, dei segretari non si parla nello schema di disegno di legge delega presentato dal Governo nei giorni scorsi.

Per comprendere la serietà di queste affermazioni, occorre fare un passo indietro nel tempo.

Nel 1997 cinque Regioni italiane avevano proposto un referendum per l’abolizione della figura del segretario comunale e provinciale, il referendum non venne poi indetto poiché una legge proposta dal ministro della funzione pubblica aveva provveduto a riformare tutta la materia. Successivamente, vi fu il tentativo di un Comune (Castel di Tora) di modificare lo Statuto comunale, eliminando appunto da quella fonte giuridica il segretario. I giudici amministrativi fecero abortire il tentativo stigmatizzando il comportamento del Comune.

Dopo la riforma del titolo V, esiste un fondamento giuridico importante per giustificare una modifica staturia nel senso anticipato dal Comune di Castel di Tora.

Infatti, il comma sei del novellato art. 117 così recita: “I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite”.

Per il vero, già l’art. 147 del TUEL (varato prima della riforma del titolo V), a proposito dei controlli interni, disciplinava la materia in questo modo: “Gli enti locali, nell'àmbito della loro autonomia normativa ed organizzativa, individuano strumenti e metodologie adeguati a….”. E’ un chiaro esempio di come – in regime autonomistico – si può procedere, già da qualche anno, addirittura sin da prima della riforma costituzionale. Lo stato individua la funzione, gli enti locali ne disciplinano l’attuazione, individuando gli strumenti e le metodologie di applicazione.

Ora, questo sistema già prefigurato sul finire degli anni ’90, trova riscontro preciso nella Costituzione dopo la riforma degli articoli contenuti nel titolo V.

Si potrebbe argomentare che le funzioni del segretario sono inscrivibili tra le c.d. “funzioni fondamentali” le quali non possono essere decise e delineate dall’autonomia locale. In realtà tutto lascia supporre che, invece, non si tratta affatto di funzioni fondamentali, soprattutto se si considera uno stato “quasi federale” come quello disegnato dall’art. 114 cost. In questa situazione, come si può pretendere che si decida a Roma se il Sindaco debba avvalersi di un ufficio di staff, di un direttore amministrativo o di un direttore generale per raggiungere i suoi obiettivi?

E’ dunque di tutta evidenza che un funzionario che si occupi solo di funzioni locali (di competenza esclusivamente locale), può essere direttamente ideato ed organizzato sul piano normativo locale. Di più, non vi è nessuna norma giuridica che possa giustificare “l’imposizione” agli enti locali di un funzionario che abbia funzioni locali con uno status giuridico deliberato dallo stato.

D’altra parte non vi è chi non si accorga da diversi e svariati segnali che la figura del segretario è vissuta dagli enti locali con insofferenza sempre crescente. Si pensi anche da ultimo al fenomeno di convenzionamento delle segreterie comunali dei Comuni di media-piccola dimensioni. Siamo arrivati a convenzioni di sei, sette, otto Comuni, nelle quali, sinceramente, non si comprende più il ruolo del segretario se non che sia ormai una figura a metà tra il commesso viaggiatore ed il mero rilasciatore di autografi.

Insomma si avvicina la “liquidazione” della categoria come sino ad oggi l’abbiamo conosciuta.
Cosa pensano in merito i segretari comunali?

 La categoria è ancora una volta divisa e confusa, forse in misura maggiore di quanto non lo fosse alla vigilia della riforma “Bassanini”, riforma che ormai nella quasi totalità viene considerata come fallita e deleteria e non solo per la categoria, ma anche per la vita democratica degli enti locali.

Una parte dei segretari, anzi, crede che la riunificazione delle due figure di segretario e direttore generale sia la soluzione dei problemi, anche se probabilmente la conseguenza di ciò sarebbe una maggiore caratterizzazione locale e fiduciaria del segretario. Inoltre, proprio per gli argomenti su esposti, la riunificazione delle figure renderebbe ancora più fragile ed eterea la presenza del segretario negli enti locali.

Da queste considerazioni è nato un piccolo movimento di colleghi segretari che, avendo a mente il quadro giuridico attuale di riferimento, propone che al segretario vengano affidate attribuzioni di competenza esclusiva statale.

Questo è in effetti il rimedio più semplice di tutti. Quello che taglia la testa al toro: affidare al Segretario comunale “funzioni statali”, come tali non soggette a rivendicazioni autonomistiche degli Enti e disciplinabili direttamente dalla legge dello stato, lasciando poi agli enti la facoltà di sommare al grumo fondante di funzioni statali (sostanzialmente di garanzia) altre possibili (ma limitate) funzioni locali.
Si tratta di congegnare un’ipotesi di “unione reale di uffici”.
Un organo statale, per dirla apertis verbis, che non teme rivendicazioni autonomistiche e non rischia di essere cancellato con un colpo di statuto o di regolamento e che avrà anche la speranza fondata di recuperare quella “dignità” che da molti anni si è persa per correre dietro a quella fumosa e rischiosa fantasia che risponde al nome di direttore generale.

L’idea è anche quella di riequilibrare i rapporti tra gli organi comunali che, a distanza di quasi tre lustri dalla legge n. 81/1993, soffrono a causa di lamentate minori competenze e poteri del Consiglio Comunale a vantaggio dell’organo monocratico.

Potrebbe essere, inoltre, l’occasione per garantire ai cittadini una maggiore trasparenza ed una maggior tutela dei diritti, funzioni alle quali i segretari comunali hanno, da sempre, associato il loro nome.

Da queste semplici considerazioni è nata una proposta che non ha nessuna pretesa di essere esaustiva, definitiva o meglio la panacea per i segretari comunali e provinciali o per le istituzioni da loro servite. E’ un’idea che sottoponiamo al giudizio ed al vaglio di coloro che dovranno decidere per il bene della collettività, idea che può essere senz’altro migliorata e perfezionata e per questo chiediamo la collaborazione di tutti, studiosi e cultori della materia, amministratori, colleghi.

Proposta di modifica dello status dei segretari comunali e provinciali.

1. Il comune e la provincia hanno un segretario titolare dipendente dall'Agenzia autonoma per la gestione dell'albo dei segretari comunali e provinciali, di cui all'articolo …… e iscritto all'albo di cui all'articolo ….... I comuni possono stipulare convenzioni per la copertura dell’ufficio di segreteria, soggette ad approvazione da parte dell’Agenzia. La convenzione può essere stipulata fra un massimo di tre comuni, purché ognuno di essi abbia una popolazione inferiore a 3.000 abitanti, e fra un massimo di due comuni, quando la popolazione di un comune è superiore a 3.000 abitanti. Le convenzioni sono ammesse soltanto per comuni con popolazione sino a 10.000 abitanti. Le unioni di comuni costituite da oltre tre comuni hanno un segretario titolare diverso dai titolari degli enti che compongono l’unione.

2. Il segretario comunale e provinciale è organo ausiliario necessario degli organi di governo dell’ente, nei cui confronti egli svolge funzioni di assistenza giuridica. Partecipa con funzioni consultive e referenti alle riunioni del consiglio e della Giunta; cura la verbalizzazione, la pubblicazione e la documentazione dei relativi atti. Assiste il Presidente di tali collegi nella disciplina dei lavori delle sedute; rende pareri su ogni questione procedurale delle sedute stesse. Il collegio può disattendere tale parere solo con provvedimento motivato e suffragato dal voto favorevole dei 2/3 dei componenti assegnati.

3. Il segretario, quale organo di assistenza giuridico-amministrativa, concorre all’esatta osservanza ed all’uniforme interpretazione della legge nella prassi amministrativa locale; regola in via amministrativa i conflitti di competenza tra gli organi dell’ente presso cui è assegnato ed adempie gli altri compiti conferitigli dalla legge, dallo Statuto e dai regolamenti locali.

4. Il segretario inoltre:

a) Roga, salvo diversa e motivata disposizione, tutti i contratti nei quali l'ente è parte ed autentica scritture private ed atti unilaterali nell'interesse dell'ente, in modo da conferire certezza giuridica agli atti così formati. Per l’esercizio di tale funzione sono attribuiti al segretario i diritti di rogito nella misura prevista dalla legge.

b) Sovrintende, in nome per conto dello Stato, ai seguenti servizi gestiti dal Comune: servizio elettorale, di stato civile, di anagrafe, di leva militare e di statistica. In tali materie riceve e decide i ricorsi presentati contro i provvedimenti assunti dai dirigenti o responsabili degli uffici. La decisione del segretario deve intervenire entro 15 giorni dalla ricezione del ricorso, trascorsi i quali, il ricorso si intende respinto. Contro il provvedimento del segretario è ammesso ricorso al Prefetto.

c) Presiede l’Ufficio elettorale comunale.

d) Nomina il collegio dei revisori o, nei comuni con popolazione inferiore a …. abitanti, il revisore dei conti, scegliendo gli incaricati in una terna di nomi proposta dai rispettivi ordini o collegi professionali e sulla base dei curricula presentati.

e) Riceve le candidature alla carica di Sindaco o di Presidente della Provincia e le liste dei candidati alla carica di consigliere comunale e provinciale;

f)   esamina, avvalendosi dell’Ufficio elettorale comunale ed in contraddittorio con i rappresentanti di lista, le candidature presentate ai sensi della precedente lettera e) ed assume i provvedimenti previsti dalla legge in ordine alla possibile integrazione documentale, all’ammissione o ricusazione delle candidature.

g) nomina gli scrutatori traendoli dall’apposito albo, secondo i criteri generali dettati con apposito regolamento approvato dalla Giunta comunale;

h)  Assume, di norma e salva contraria motivazione contenuta nel relativo decreto, la funzione di commissario in caso di scioglimento del consiglio dell’ente, esercitando le funzioni che gli sono conferite con il decreto di scioglimento medesimo. Per tutta la durata di tale incarico al segretario compete un’indennità aggiuntiva pari al 33% del trattamento economico mensile in godimento.

i) È nominato, di norma e salva contraria motivazione addotta dal Giudice competente, commissario per l’ottemperanza alle sentenze pronunciate contro il Comune o la provincia di assegnazione. Con il provvedimento di nomina il giudice, tenuto conto della complessità e della presumibile durata dell’incarico, dispone l’ammontare del compenso aggiuntivo spettante al Segretario, che in ogni caso non potrà essere inferiore al 8% né superiore ad 33% del trattamento economico mensile in godimento.

j) Vigila perché siano rispettati i principi di partecipazione procedimentale e di accesso agli atti stabiliti dalla legge. Può impartire, al riguardo, direttive motivate agli uffici dell’Ente, raccomandazioni agli organi e, su richiesta degli interessati, può adottare provvedimenti diretti a garantire effettività all’esercizio dei diritti di accesso e di partecipazione da parte dei terzi.

k)  Decide, in via gerarchica, in ordine ai ricorsi amministrativi presentati contro i provvedimenti adottati dagli organi della gestione dell’ente, al fine precipuo di implementare forme deflative del contenzioso giurisdizionale e di ridurre i conseguenti oneri a carico dell’ente locale. A tale proposito egli si pronuncia, sentite le parti, entro 15 giorni dalla ricezione del ricorso. Trascorso tale termine il ricorso si intende respinto. E’ fatta salva la facoltà delle parti di autorizzare per iscritto il segretario a prolungare tale termine sino al massimo di ulteriori 15 giorni. Il segretario, tenuto conto di quanto documentalmente provato dalle parti, può proporre utili forme di conciliazione o di accordo.

4. Al segretario possono essere conferite attribuzioni in materie di competenza locale, secondo quanto previsto dallo Statuto o dai regolamenti ed in quanto compatibili con lo status fissato nei commi precedenti. Resta escluso l’affidamento di funzioni direttamente gestionali di pertinenza dei dirigenti o responsabili dei servizi. Gli atti normativi locali possono conferire al Segretario: la funzione di coordinamento dei dirigenti o responsabili, la presidenza di commissioni di valutazione, di studio o tecniche, l’incarico di difensore civico e la direzione generale dell’Ente. L’ufficio di difensore civico è incompatibile con lo status di direttore generale. Per l’esercizio di tali funzioni di competenza locale è attribuita al segretario una maggiorazione dell’indennità di funzione che può variare dal 10% al 50%, secondo i parametri stabiliti dalla contrattazione collettiva nazionale e precisamente determinati in sede locale. I relativi oneri restano a carico del bilancio locale.

5. Il segretario dipende funzionalmente dal capo dell’amministrazione, dal quale è nominato. Egli esercita le sue funzioni nel rispetto della legge, dello Statuto e dei regolamenti. I provvedimenti assunti dal segretario assumono il nome di decreti [1]. Il Segretario ne cura la redazione, la numerazione progressiva, secondo un registro annuale, la documentazione e la pubblicazione.

6. Il trattamento economico del segretario è stabilito dalla contrattazione collettiva nazionale. Al finanziamento della spesa concorre lo Stato in misura pari al 50% dell’intero onere stipendiale, con apposito trasferimento in favore dell’ente cui il segretario è assegnato. La restante quota del 50% del trattamento economico rimane a carico del bilancio degli enti locali. Questi finanziano in misura non inferiore al 10% dell’intero trattamento base, i compensi accessori da erogarsi in sede di contrattazione decentrata. I compensi di cui alle lettere g) ed h) del precedente comma 4 non costituiscono base per la determinazione del limite massimo dei diritti di rogito spettanti al segretario né per la determinazione del compenso accessorio.