Riportiamo qui di seguito il testo del discorso di insediamento del nuovo Presidente del Consiglio di Stato, S.E. Alberto De Roberto; per vedere il filmato (in formato Realvideo) della cerimonia di insediamento di S.E. De Roberto, collegati alla seguente pagina di Radioradicale.it. Al neo presidente i più fervidi auguri di buon lavoro dalla redazione.

ALBERTO DE ROBERTO
(Presidente del Consiglio di Stato)

Testo dell'intervento nel corso della cerimonia di insediamento del 27 settembre 2001 presso la Presidenza del Consiglio di Stato

1. Signor Presidente della Repubblica, a nome di tutta la Magistratura amministrativa e mio personale, La ringrazio per avere, con la Sua presenza, conferito particolare solennità a questa cerimonia che si svolge, purtroppo, in un clima che vede sconvolta la serenità del vivere civile dopo il barbaro eccidio dei giorni scorsi negli Stati Uniti.

Un vivo ringraziamento al Presidente del Consiglio dei Ministri (al quale sono grato anche per le lusinghiere espressioni che ha voluto rivolgere all’Istituzione che rappresento e alla mia persona) e ai rappresentanti del Senato e della Camera.

Ringrazio pure vivamente i Ministri qui presenti e fra questi in particolare - consentitemelo - il Ministro Franco Frattini che abbiamo l’orgoglio di annoverare tra i nostri più valorosi colleghi.

Un sentito saluto al giudice costituzionale, espresso dal nostro Consesso, chiamato a rappresentare il Presidente della Corte e ai Presidenti e Vice Presidenti emeriti che ci hanno onorato con la loro presenza.

Un sentito ringraziamento ai Presidenti delle commissioni parlamentari e ai Sottosegretari presenti in questa sala.

Un grato saluto al rappresentante del Vice Presidente del Consiglio Superiore della Magistratura.

Un ringraziamento fervido al Primo Presidente della Corte Suprema di Cassazione e agli altri vertici, qui presenti, della Magistratura ordinaria, dalle cui file mi onoro di provenire, al Presidente della Corte dei Conti e ai rappresentanti della Magistratura militare presenti in questa sala.

Grazie, vivamente, anche agli illustri rappresentanti delle Autorità indipendenti.

Ringrazio ancora sentitamente il Sindaco di Roma e tutte le altre alte autorità politiche, civili e militari convenute in questa sala di Pompeo.

Un vivo omaggio ai rappresentanti del mondo accademico e del Foro: sia di quello che svolge il suo patrocinio per le amministrazioni pubbliche (in primo luogo l’Avvocatura dello Stato qui presente con l’Avvocato generale) sia del libero Foro rappresentato, in questa aula, dai Presidenti del Consiglio nazionale forense e dell’Ordine degli avvocati di Roma.

La nostra giurisprudenza si sviluppa sollecitata dalle tesi difensive dei valorosi patroni e trova, poi, collocazione nel sistema ad opera di una dottrina, di grande prestigio e tradizione, sempre attenta ai nostri indirizzi sostanziali e processuali.

Un vivissimo augurio di buon lavoro ai componenti del Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa.

Un grato e affettuoso saluto a tutti i Colleghi del Consiglio di Stato e dei Tar in servizio e a riposo: le relazioni di affettuosa amicizia con questi ultimi no si attenuano ma, anzi, si rafforzano quando il servizio attivo viene a conclusione.

Saluto ancora con gratitudine ed affetto tutto il personale amministrativo e le organizzazioni sindacali che lo rappresentano.

Un devoto omaggio vorrei indirizzare anche ai tre Presidenti emeriti dell’Istituto: Gabriele Pescatore, Giorgio Crisci e Renato Laschena, ai quali ho sempre guardato con profonda ammirazione ed affetto.

Consentitemi - a testimonianza del mio stato d’animo in questo momento - la sola evocazione del ricordo, forse, più antico tra i molti che affollano la mia mente: la discussione della mia tesi di laurea nel 1952, nell’Università di Roma, avendo come relatore il giovane professore Gabriele Pescatore.

Da ultimo un grazie vivo e forte a tutti quelli - a cominciare da mia moglie e dai miei figli - che hanno voluto stringersi intorno a me in questa giornata nella quale ho la ventura di insediarmi al vertice di una struttura prestigiosa a servizio della quale ho profuso ogni energia: una struttura che ho amato ed amo nella quale sono entrato or sono quasi quaranta anni quando molti dei miei giovani, valorosissimi colleghi - inesauribile linfa che alimenta l’Istituto - non erano ancora nati.

2. Come già è avvenuto in precedenti cerimonie l’insediamento del Presidente del Consiglio di Stato costituisce, in un Istituto come il nostro, assai "parco di riti", il momento più adatto per dare conto di quanto è avvenuto negli ultimi tempi nell’area della giustizia amministrativa e per rappresentare - senza indebite invasioni di campo - i problemi più pressanti avvertiti dal Consiglio di Stato e dai Tar (due istituzioni che si inseriscono in un unico, indivisibile plesso).

3. I punti di maggior rilievo sui quali vorrei richiamare l’attenzione sono i seguenti:

a) l’attribuzione alla giurisdizione amministrativa di ulteriori materie;

b) la modificazione delle competenze del Consiglio di Stato in sede consultiva;

c) i nuovi tratti della organizzazione della Magistratura amministrativa (comprese talune rilevanti innovazioni riguardanti l’Organo di autogoverno).

4. Va fatto cenno, anzitutto, al nuovo campo di azione assegnato alla giurisdizione amministrativa: una giurisdizione che, con la istituzione, negli anni ’70, del giudice di primo grado, distribuito su tutto il territorio, è venuta rispondendo, assai più che in passato, alle richieste di giustizia della collettività.

Recenti disposizioni hanno conferito ulteriori attribuzioni al giudice amministrativo facendo leva sulla norma costituzionale (articolo 102 Costituzione) che consente di estendere la giurisdizione amministrativa anche a controversie che non coinvolgono interessi legittimi (e di intervenire, perciò, anche al di là delle liti suscitate dall’esercizio del potere); un ampliamento giurisdizionale che è stato accompagnato dalla sottrazione al giudice amministrativo di larga parte del pubblico impiego.

A) Si tratta, in primo luogo, di ambiti nei quali la P.A. per la cura degli interessi pubblici, non agisce in via autoritativa o nei quali, addirittura, la cura degli interessi pubblici - secondo nuovi modelli (spesso di ispirazione comunitaria) - resta affidata a soggetti privati non riconducibili tra le tradizionali strutture dell’amministrazione pubblica.

Con possibilità, perciò, del radicarsi, innanzi al giudice amministrativo, di controversie intercorrenti (almeno in apparenza) tra soggetti privatistici.

Restando attratte, in questo primo luogo gruppo, le liti con le quali si denuncia la inosservanza delle norme di evidenza pubblica in tema di scelta del contraente da parte dei soggetti, anche privati, tenuti a conformarsi ad esse.

Sono da ricondurre in questo novero anche le controversie in tema di servizi pubblici (un campo di intervento di sempre più ampia estensione nella fase che caratterizza, oggi, l’ordinamento).

Anche in questo caso sussiste l’interesse pubblico all’organizzazione e alla gestione del servizio ma gli strumenti adoperati non sono, di regola, autoritativi ma di diritto comune e le figure soggettive chiamate allo svolgimento del servizio si iscrivono, assai spesso, tra i soggetti privati e non nell’organizzazione amministrativa (anche intesa nell’accezione più lata del termine).

B) Diversa, invece, la ratio della attribuzione alla giurisdizione amministrativa di un secondo gruppo di controversie: quelle in tema di risarcimento del danno provocato dall’atto illegittimo.

L’obiettivo perseguito dalla legge, in questa seconda ipotesi, è quello di ottenere la concentrazione in un’unica sede (la giurisdizione amministrativa) dell’impugnativa dell’atto illegittimo e dell’azione di risarcimento dei danni (ripartite, fino a ieri, tra giudice amministrativo e giudice ordinario).

Un contenzioso, si noti, quello di carattere risarcitorio, che concerne, d’ora innanzi, il ristoro delle lesioni prodotte, oltrecchè ai diritti soggettivi anche agli interessi legittimi quando questi ultimi interessi non riescano ad ottenere "fisiologica" tutela insieme all’interesse pubblico (vedi sentenza 500/00 delle S.U. Cassazione).

5. Anche l’attività consultiva del Consiglio di Stato è stata interessata da importanti innovazioni.

La legge 127/97 ha proceduto, anzitutto, alla soppressione di tutte le ipotesi di consultazione obbligatoria del Consiglio di Stato previste dalla legge ad eccezione di tre casi dei quali si dirà.

Sembrò - all’indomani della emanazione della legge - troppo drastica la norma che sottraeva al Consiglio di Stato larga parte delle sue competenze obbligatorie.

Il trascorrere del tempo sta, però, dimostrando che la nuova disciplina non manca di aspetti positivi.

Non solo si ottiene, in questo modo, il perseguimento dell’obiettivo della semplificazione dei procedimenti amministrativi ma si consente, pure, al Consiglio di Stato di concentrare il suo impegno, in sede consultiva, solo su questioni di particolare spessore.

I pareri obbligatori restati in vita sono quelli richiesti in relazione alla normativa statale regolamentare (regolamenti governativi e ministeriali), agli accordi-tipo e al ricorso straordinario.

A) Per quel che concerne i regolamenti, il Consiglio di Stato - anche per la formazione e l’esperienza dei suoi membri - è in condizione di offrire insieme alla segnalazione di eventuali illegittimità, un rilevante contributo alla "essenzializzazione" e chiarezza della normativa.

Alla stessa logica si ispira la regola che prescrive il parere obbligatorio del Consiglio di Stato a proposito dei testi unici in vista della sistemazione, in un quadro organico, di norme disordinate ed ambigue.

Sempre con riguardo ai testi unici va ricordato che il Consiglio di Stato può venire chiamato dal Governo anche all’espletamento di incombenze più incisive: non più la espressione del solo parere ma la diretta elaborazione del testo unico.

Un recente apporto del Consiglio di Stato in questa direzione è stato quello con il quale si è proceduto alla redazione del testo unico in tema di espropriazione per pubblica utilità, emanato con decreto del Presidente della Repubblica 327 di quest’anno (pubblicato nella G.U. dello scorso 16 agosto).

Per affrontare i non facili compiti assegnati al Consiglio di Stato nel settore normativo è stata istituita dalla legge 127/97 (come auspicato, cinquant’anni prima, dalla commissione Forti) una apposita sezione consultiva - la sezione per gli atti normativi - alla quale è stato affidato il compito di esprimere pareri sugli atti che contengono norme generali ed astratte.

Risultano espressi, a partire dal 1997 (l’anno di istituzione della Sezione normativa), n. 1150 pareri sempre nel rispetto dei termini di legge (trenta o quarantacinque giorni).

B) L’esigenza di conseguire una attenta valutazione tecnico-giuridica da parte del Consiglio di Stato è alla base anche della norma che sancisce la necessità di acquisire il parere obbligatorio sulle convenzioni-tipo (e altri provvedimenti similari).

Si tratta, in questo caso - come per i regolamenti - di atti destinati ad operare in via permanente nell’ordinamento ponendosi quali vincolanti parametri di riferimento per le singole, specifiche convenzioni che dovranno essere stipulate.

C) La conservazione, infine, del parere obbligatorio sul ricorso straordinario si è posta quale soluzione inevitabile al nostro legislatore intenzionato a mantenere in vita tale ricorso che diventerebbe tutt’altra cosa senza il parere del Consiglio di Stato che si pone come il nucleo centrale e insostituibile della relativa procedura.

6. Resta, naturalmente, in vita la consultazione facoltativa del Consiglio di Stato della quale possono avvalersi le autorità governative statali, le Autorità indipendenti e - secondo una interpretazione risalente nel tempo - anche le Regioni (Consiglio di Stato Ad. gen. 24.4.1980 n.30).

7. Il Consiglio di Stato è, dunque, affidatario di due distinte attribuzioni: quella giurisdizionale e quella consultiva.

Le due funzioni risultano garantite costituzionalmente e il Consiglio di Stato, proprio per la congiunta attribuzione di tali competenze, nell’ordinamento, quella peculiare configurazione di organo consultivo e giurisdizionale che gli è propria (un aspetto, quest’ultimo, comune, d’altronde, a molti dei Consigli di Stato europei).

Si è dubitato - ma credo a torto - della "accostabilità" della funzione consultiva a quella giurisdizionale.

Non sembra, invero, possa essere messo in discussione che il Consiglio di Stato - anche quando si esprime in sede consultiva - operi come soggetto in posizione di neutralità e indipendenza, espressione dello Stato-ordinamento e non dello Stato-apparato.

Un dato, quello della indipendenza e neutralità del Consiglio di Stato anche nella sede consultiva, che ebbe a manifestarsi sin dall’indomani dell’emanazione dello Stato albertino quando il Consiglio - abbandonato il compito primigenio, espletato nello Stato assoluto, di consigliere del Sovrano - conquistò il nuovo, diverso ruolo di organo chiamato ad esprimere al Governo e all’amministrazione in termini di oggettivo distacco, la corretta lettura della normativa da applicare.

È egualmente certo che l’esercizio della funzione consultiva non influisce sull’autonomia di giudizio del Consiglio di Stato in sede giurisdizionale.

Ne è conferma la congiunta attribuzione della funzione consultiva e giurisdizionale al Consiglio di Stato a livello costituzionale da parte dell’Assemblea costituente, strenua paladina, quest’ultima, della terzietà e indipendenza del giudice.

8. Si è giunti, così, al terzo ed ultimo punto sul quale vorrei richiamare l’attenzione: la rassegna, in ordine sparso, delle più rilevanti vicende che hanno interessato, ed interessano, l’ordinamento e l’organizzazione della giustizia amministrativa.

A) Farei cenno, anzitutto, alla nuova composizione del Consiglio di presidenza.

La legge 205/00 - innovando al precedente assetto - prevede che facciano parte del Consiglio di presidenza, insieme ai componenti togati (i soli presenti nel precedente Consiglio), anche quattro personalità espresse dal Parlamento tra professori ordinari di materie giuridiche e avvocati con almeno venti anni di esercizio professionale.

Va salutata con viva soddisfazione questa modifica che innesta nel collegio eminenti personalità espresse non dal corpus giudiziario ma dalla società civile.

B) Per quel che riguarda i componenti della Magistratura amministrativa debbo rilevare, con orgoglio, che di essa fanno parte Magistrati del Consiglio di Stato e dei Tar che si distinguono per l’elevato grado di professionalità, per l’alto senso dell’indipendenza e per il forte impegno nell’espletamento del loro lavoro.

La legge 205/00 ha preannunciato un generale riordino della Magistratura amministrativa.

Siamo, dunque, in una fase che pare preludere ad iniziative rivolte ad assicurare un assetto nel quale il legislatore sarà chiamato a rafforzare e a condurre a termine l’unità della Magistratura amministrativa, garantendo, con l’individuazione di rigorosi criteri selettivi, la conservazione di quell’alto livello qualitativo che l’ha sempre contraddistinta.

C) Sempre con riguardo alla Magistratura amministrativa debbo pure sottolineare con soddisfazione che (come è avvenuto, d’altra parte, anche in passato) presso gli Organi costituzionali e gli uffici di diretta collaborazione del Presidente del Consiglio dei Ministri e dei Ministri sono stati chiamati - in considerazione della loro alta professionalità ed esperienza - magistrati del Consiglio di Stato e dei Tar.

La nuova versione impressa, in sede di conversione, all’articolo 13 del Dl n. 217 di quest’anno pare avere realizzato - anche alla luce della interpretazione che si è affermata nel Consiglio di presidenza - un equilibrato contemperamento tra esigenze della istituzione giudiziaria e quelle del Governo.

D) Debbo ancora ricordare sul piano organizzativo lo sforzo che si è fatto e si sta facendo al fine di incrementare il livello della informatizzazione della giustizia amministrativa.

In questa linea si colloca la progettata realizzazione di un nuovo sistema informatico che - oltre a facilitare l’attività dei magistrati e del personale amministrativo - consentirà di trasmettere e ricevere documenti attraverso la rete, dando vita, così alla creazione di veri e propri fascicoli "virtuali", anche nella prospettiva di un futuro processo telematico.

Si è dato vita già da tempo a talune iniziative che costituiscono in larga parte una novità a livello europeo: le nostre decisioni, contestualmente alla loro pubblicazione, sono disponibili nella rete Internet e divengono, perciò, immediatamente accessibili a chiunque sia interessato a conoscerle.

In tale rete sono anche disponibili i dati pubblici relativi ad ogni ricorso e sono anche immessi i calendari delle udienze e delle camere di consiglio.

E) Altro punto che merita di essere segnalato è quello concernente l’arretrato giurisdizionale.

Non posso, non ricordare che secondo dati statistici, ai quali è stata data ampia diffusione anche sulla stampa, risultano pendenti oltre 900.000 ricorsi presso i Tar e quasi 27.000 presso il Consiglio di Stato.

Un arretrato che è venuto accumulandosi in quasi trent’anni, in conseguenza della istituzione del primo grado che ha comportato per la più agevole accessibilità alla tutela giurisprudenziale, una estensione di ampie proporzioni del contenzioso.

Occorre, però, rilevare che, da qualche tempo a questa parte, l’arretrato non è più esposto a quella progressiva crescita che l’ha caratterizzato negli anni passati.

Una flessione, pur se limitata, dei ricorsi in entrata si sta producendo, anzitutto, per effetto della sottrazione alla giurisdizione amministrativa del pubblico impiego pur se accompagnata dal conferimento di nuove e più complesse materie.

Si lascia cogliere, anzi, qualche incoraggiante sintomo che consente di confidare sul raggiungimento a breve di un pareggio tra ricorsi in entrata e ricorsi in uscita e, in prospettiva, su di una, pur se limitata, riduzione dell’arretrato.

Concorre al prodursi di tale risultato - insieme alla perdita del contenzioso del pubblico impiego di cui si è detto - la più alta produttività manifestatasi, da qualche tempo, per la sempre più larga utilizzazione degli strumenti informatici e delle misure di accelerazione e semplificazione del processo di cui alla legge 205/2000 (sentenze brevi, provvedimenti presidenziali etc.).

Già ora i ricorsi in entrata e quelli decisivi dal Consiglio di Stato si bilanciano e quattordici Tar hanno evaso, nei primi mesi del 2001, un numero di ricorsi pari e, in qualche caso, superiore a quello dei ricorsi introitati.

Occorre, però, riconoscere che l’arretrato pregresso è di tali dimensioni da rendere impossibile la sua eliminazione in tempi ragionevoli con le nostre attuali forze.

Una delle strade (ma non la sola) alla quale può pensarsi per tentare di avviare a soluzione il problema è quella della istituzione delle sezioni stralcio investite del compito di definire l’arretrato meno prossimo: soluzione, quest’ultima, enunciata in un decreto legge della scorsa legislatura, non convertito, che, il Governo sembrerebbe intenzionato a riproporre come disegno di legge.

F) Debbo ancora rappresentare l’esigenza di acquisire un incremento (sia pur modesto) del personale della Magistratura e di una nuova più ampia dotazione organica del personale amministrativo largamente al di sotto, quest’ultimo, di quello a disposizione di altri Organismi giudiziari come è dato desumere dal rapporto intercorrente tra giudici e dipendenti amministrativi nella giurisdizione amministrativa e in altri Organismi giudiziari.

G) Debbo, infine, far presente al Governo la pressante esigenza della giustizia amministrativa di poter confidare su più adeguate risorse per poter provvedere, nella sua autonomia, alla organizzazione della struttura e all’espletamento dei compiti che le sono stati assegnati.

Tra i vari problemi si pone, oggi, con particolare urgenza quello concernente alcune sedi di tribunali amministrativi divenute, nel tempo, del tutto insufficiente.

9. Signor Presidente della Repubblica, quello fin qui esposto è il sistema di giustizia amministrativa del nostro Paese: un sistema nel quale si saldano insieme - com’é sempre avvenuto nella nostra storia - momenti di continuità con il passato e aspetti di profonda innovazione.

Dapprima il solo Consiglio di Stato e poi, dagli anni settanta, il Consiglio di Stato e i Tribunali amministrativi hanno svolto e svolgono insieme un’accorta azione d’intellezione, di raccordo sistematico, di armonizzazione, nell’interpretazione delle norme vigenti in vista di assicurare la giustizia nella amministrazione e la tutela del cittadino.

Da questo splendido palazzo Spada di cui andiamo giustamente fieri, la Magistratura amministrativa Le esprime, Signor Presidente, per il mio tramite, il suo impegno ad assolvere, con spirito di servizio, tutti i compiti che l’ordinamento le ha assegnato.

Roma, 27 Settembre 2001.