GIOVANNI DE MARCHI
(Architetto - Dirigente Regione Emilia Romagna)

Prime osservazioni al T.U. in materia di edilizia (*)

Il Testo Unico, predisposto dal nucleo per la semplificazione delle norme e procedure  istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, costituisce un corposo lavoro di assemblaggio di numerose norme, sparse in decine di leggi nazionali, che qui vengono riunite in un Testo Unico con un'operazione da lungo tempo auspicata dagli operatori.

Per fortuna, nella finanziaria del 2002 sarà introdotta una norma di differimento dell’entrata in vigore del Testo Unico, e quindi andremo a giugno. Ma in Italia si sa che quando si semplifica si finisce poi per complicare, e in effetti qui si è avverata anche una complicazione, perché contemporaneamente il Ministro Lunardi ha presentato un suo provvedimento che complica l’applicazione di questo Testo Unico. Ne cito una sola per tutte. Il Testo varato, che poi è entrato in vigore oggi, o ieri, parla ancora di concessioni, autorizzazioni, e via…, mentre il Testo Unico ha introdotto questa nuova nozione di permesso di costruzione e di d.i.a., e quindi non torna il discorso.

Ma voi capite bene che in un testo che ha bisogno di grande chiarezza, tutto questo ne impedirà, a mio avviso, una sollecita applicazione.

Dal che noi stiamo lavorando, perché è evidente che tutto il sistema è cambiato. Noi avevamo regolato le procedure di rilascio della concessione edilizia, noi avevamo regolato le tipologie dei titoli abilitiativi, i canoni di destinazione e con questo Testo Unico cambia.

Naturalmente noi non eravamo innamorati del nostro sistema, che denunciava una sua obsolescenza; e chi ha seguito un po’ le ultime vicende della legislazione regionale ha per esempio notato che all’interno della legge 20/2000 è stata introdotta la nozione che nell’ambito della riforma del sistema concessorio noi avremmo attivato lo sportello unico per l’edilizia: quello proprio che si rinviene nel Testo Unico.

Quindi, voglio dire, questo Testo Unico ha delle grosse difficoltà di applicazione immediata perché deve essere tradotto, però porta avanti anche delle questioni che noi abbiamo in parte anticipato, seppur in forma inedita, rozza, e soprattutto alcune scelte che politicamente la giunta ha dichiarato in documenti, in momenti di consultazione: per esempio, la volontà di ampliare molto le attività attivabili con la d.i.a..

Il Testo Unico, per la verità, pur individuando due titoli abilitativi, il permesso di costruire e la d.i.a., in effetti affida alla d.i.a. ben poche operazioni. Tutto sommato, quasi tutto è soggetto a permesso di costruzione, con anche un’annotazione, che la dice lunga a mio avviso su una certa filosofia che non era a mio avviso quella di allargare, ma piuttosto di restringere.

Perché il Testo Unico dà la possibilità non di collocare fra la d.i.a. operazioni che sono dal Testo Unico assegnate al permesso di costruire, ma viceversa. Quindi, ha una filosofia a mio avviso tutto sommato “aggravativa”. Ecco, questo è probabilmente l’elemento politico più rilevante che noi andremo a modificare. E in questo senso la legge Lunardi, che amplia la d.i.a., adotta una soluzione che ci va bene. Del provvedimento di Lunardi non ci va bene tutto il meccanismo dell’attuazione delle opere pubbliche, tale che la giunta regionale impugnerà davanti alla Corte Costituzionale quella parte; ma invece la volontà di velocizzare, ampliare gli interventi assoggettabili a d.i.a., questo sostanzialmente corrisponde a una scelta che noi stiamo attivando. Stiamo attivando come? Prepareremo un provvedimento di legge, evidentemente, dove sistemeremo i titoli abilitativi, come vengono rilasciati, e le tipologie che possono essere attivate con l’uno o con l’altro, in quest’ottica di semplificazione, di responsabilizzazione dell’attività dei professionisti.

E qui nasce un primo problema, perché la responsabilizzazione dei professionisti, perché la d.i.a. questo è sostanzialmente: è una certificazione che il professionista rilascia, fa sì che il loro ruolo diventi molto più pregnante, le responsabilità aumentino e, probabilmente, poiché le responsabilità aumentano, dovranno aumentare anche i costi di queste operazioni.

E qui credo si apre un primo problema, un problema politico, che è tecnico, che è morale, o etico come si dice adesso, perché tutti vogliono la semplificazione, nessuno vuole la responsabilità. Non è mica poi detto che i professionisti siano così contenti, così felici che così tante e importanti opere possano essere attivate con la denuncia di inizio di attività, cioè con l’autocertificazione. Su questo punto, invece, politicamente la giunta regionale vuole insistere; anzi, insisterà anche sull’altro versante, e questo in conflitto col Testo Unico, sulle altre autocertificazioni, l’agibilità e quant’altro, in cui si è previsto il silenzio-assenso, in qualche caso il silenzio-rifiuto. Noi invece andiamo verso l’autocertificazione di queste qualità. Qualcuno sta cercando anche di valutare se non sia il caso di individuare società di autocertificazione.

Perché in effetti noi dobbiamo passare non solo al principio di sussidiarietà, e quindi di responsabilità del sorpasso degli enti pubblici, ma anche della sussidiarietà orizzontale. E quindi potrebbe anche nascere, prendetela come un segnale, non è ancora una scelta politica questa delle società di autocertificazione, però potrebbe essere una strada interessante da portare avanti.

Come vedete quindi noi diamo un giudizio differenziato sul Testo Unico, per certi versi anche preoccupato, perché abbiamo il sospetto che le cose non si chiariscano in pochi mesi. Sulla base anche dell’esperienza che ho maturato in tanti anni di esperienza in una Pubblica Amministrazione, anche in una Pubblica Amministrazione efficiente come è quella della nostra regione, e parlo della regione nel suo insieme. Questi atti, le leggi stesse, hanno procedure lunghe, complesse, poi le leggi hanno bisogno di circolari…

Quindi io sono abbastanza preoccupato, anche perché nel frattempo è emerso un fatto di straordinaria importanza di cui si parla poco, ma un giorno o l’altro dovremo incominciare a parlarne: è stato modificato il Titolo Quinto della Costituzione. C’è stata una grossa novità, perché al contrario di prima lo Stato ha chiarito le cose di sua competenza e tutto il resto è delle Regioni, qualcosa dei Comuni e delle Province. Se voi andate a vedere tra le cose riservate allo Stato non trovate né l’urbanistica, si parla di “governo del territorio”, ma a mio avviso è un’altra cosa, né l’edilizia, per parlare delle cose di oggi. Quindi qualcuno sta evidenziando come la Regione Emilia-Romagna, che ha una nobile tradizione di legislazione sempre più avanzata in materia, come sia opportuno non solo fare un mero provvedimento legislativo di traduzione o correzione del Testo Unico sull’edilizia, ma non sia il caso di innovare tutta la partita, tutta la vicenda.

Cosa a mio avviso molto interessante, cosa che io personalmente credo che la Regione Emilia-Romagna possa accettare anche questa sfida, ma cosa non semplice. Io, ma probabilmente anche voi, sono reduce da quella vicenda che è connessa alla nuova legge urbanistica, dove abbiamo fortemente innovato tutto il sistema: sostanzialmente in questa regione non esiste più il piano regolatore, esiste il piano strutturale, il piano operativo, il r.u.e., e via tutta una serie di vicende. Stiamo notando che oggettivamente esistono delle difficoltà, perché non è stata un’operazione nominale, è stata un’operazione anche strutturale, nel senso che si richiedono ruoli diversi alla Pubblica Amministrazione, ruoli diversi ai progettisti. Non solo raccogliendo mugugni perché con le tariffe di prima non si possono fare i piani di adesso, ma sto anche verificando qualche difficoltà di tecnico-culturale. E quindi non dobbiamo ignorare che innovare un sistema di regole che per certi versi è secolare, perché al di là della licenza, che poi è diventata una concessione ma poi ci hanno dimostrato che in realtà non era poi una gran concessione perché era comunque un atto dovuto, del fatto che adesso si chiami permesso, le regole erano un pò quelle di sempre, quelle che anche l’uomo della strada conosce; invece qui adesso incominciano a diventare più complesse.

Vi voglio segnalare un paio di altre questioni che a mio avviso meritano attenzione, che sono istruttive per molti diversi. Voi avrete notato che nel Testo Unico si parla della Commissione edilizia in termini di “facoltà”. Questa dizione è frutto di una battaglia, perché in una prima versione la commissione edilizia proprio non c’era. Anzi, nella relazione illustrativa si argomentava anche con motivazioni giuridiche sulla inutilità di questo momento, di questo istituto. Noi abbiamo fatto una battaglia perchè questo non scomparisse, e dirò che è stata una battaglia anche solitaria, perché non abbiamo visto tutti i professionisti, tutti i cultori dell’architettura seguirci: no, è stata una battaglia isolata. Che abbiamo vinto a metà, perché ora è prevista la “possibilità di”.

Ma volevo spiegare pechè abbiamo fatto questa battaglia.

Sappiamo bene che le commissioni edilizie non sempre funzionano, anzi il più delle volte non funzionano. Però è anche vero che noi non dobbiamo rinunciare a un giudizio di qualità suo. Che non è solo rispetto degli standards, che non è solo rispetto di quelle quattro o quattrocento regole che stanno nelle norme di attuazione dei piani, ma è un giudizio di valore dell’oggetto, di valore anche estetico.

Noi crediamo che una commissione edilizia, una commissione edilizia riformata, una commissione edilizia che non sia luogo di trattativa o di difese corporative, ma sia un luogo dove si discute dell’oggetto, della sua capacità di dialogare con l’intorno, di inserirsi correttamente nel territorio, io credo che sia questo un elemento irrinunciabile. E mi auguro che i nostri Comuni adottino, formino le commissioni edilizie. E questo non deve essere un motivo di preoccupazione dei professionisti, questo deve essere un motivo in cui si valorizza la professione. Perché costruire un pezzo della città, piccolo o grande che sia, è sempre un intervento rilevante, e sempre un intervento di valore sociale. E quindi noi dobbiamo stare attenti anche a queste cose.

Troppo in passato ci siamo tranquillizzati perché si pagavano gli oneri, e poi si facevano delle brutture. Abbiamo rispettato le quattro regole del piano regolatore, e abbiamo costruito dei pezzi della città, non sempre per fortuna, ma che sono indegni. Al di là della responsabilità dei professionisti, responsabilità anche penale, credo che si debba mettere in evidenza il ruolo culturale che i professionisti debbono svolgere. A mio avviso è l’esaltazione del mestiere, della professione, della “capacità di…”. Se noi rinunciassimo a questi momenti andremmo veramente verso, nel migliore dei casi, ad una produzione seriale, e negli altri verso la costruzione di un sistema che non è all’altezza della nostra tradizione storica e culturale.

Il Testo Unico contiene molto, ma molto di nuovo verrà in conseguenza di quelle riforme costituzionali che stanno andando avanti. Non ci dobbiamo nascondere che è strisciante una rivoluzione, stanno venendo fuori delle cose di grande rilevanza nel ruolo di responsabilità che assumono i professionisti, il nuovo ruolo  della Pubblica Amministrazione. Il Testo Unico fa un’operazione in conseguenza della Bassanini, sostituisce a “Sindaco”, “funzionario comunale”, questa operazione sistematica, a “Comune”, “ufficio tecnico”, o cose del genere. Quindi, c’è una traduzione forse anche troppo semplicistica. Non è che io voglia tornare alla concessione che rilascia il sindaco, per carità… Però, l’annullamento di una concessione, l’ordine di demolizione di una eventuale costruzione abusiva, cosa che va fatta, la vogliamo porre in carico a una sola persona? Ma ti immagini che responsabilità capita sulla testa di quella persona? Stamattina si parlava dei danni che uno potrebbe eventualmente essere chiamato a pagare per un ritardo nel rilascio della concessione: ve li immaginate i danni di fronte ad una demolizione che magari fosse poi alla fine dichiarata illegittima, perché l’atto non era poi così illegittimo? Non oso pensare, non oso pensare.

Quindi io credo che anche su questo versante, questa matematica sostituzione del politico con il tecnico vada sì attivata, perché in effetti in questi atti la politica non dovrebbe entrarci, però vanno date delle garanzie. Occorre a mio avviso il conforto di un collegio. E qui poi addirittura c’era questa mezza volontà di eliminare gli organi collegiali: forse c’è la necessità di verificare.

Il Testo Unico sugli espropri, poi, insieme al Testo Unico sull’edilizia, ha rilevanza su queste cose. Tra l’altro questi nostri giuristi che hanno lavorato a questi Testi Unici, hanno anche abrogato delle leggi. La legge sugli espropri ha abrogato tutto il sistema della legge del ’42 relativa ai piani particolareggiati: non so perché, non so per come… mi pare perché in qualche punto dell’articolato relativo ai piani particolareggiati si parlava dei vincoli di esproprio. Però, facendo così, è venuto meno tutto un sistema. Voi sapete che nella legge del ’42 è scritto che il piano regolatore si attua con i piani particolareggiati.

Ora, tutti gli articoli che riguardano i piani particolareggiati sono cancellati. Cosa vuol dire questo? Che il Comune non ha più lo strumento piano particolareggiato? Perché voi sapete che la lottizzazione è un’altra cosa. Non solo, ma siccome molte leggi al contorno, tipo i piani integrati, i piani di recupero, richiamano anche l’art. 18 della legge del ’42, cosa è entrato in crisi tutto il sistema? Io credo che noi dobbiamo porci questi quesiti. E allora tra le altre cose noi in regione stiamo valutando di recuperare questo strumento utile, indispensabile,  di attuazione dei piani regolatori. Se la vita era complicata prima, io non credo che nei prossimi mesi ci sarà una grossa semplificazione. 

La predisposizione del testo  unico in materia rinviene il suo fondamento legittimante nei commi 1 e 2 dell' art. 7 della legge 8 marzo 1999 n. 50, che consentono l'adozione di testi intesi a riordinare tra le altre le materie di cui all'art. 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59. A sua volta il comma 8 di detta ultima norma prevede l'emanazione di regolamenti di delegificazione per la disciplina delle materie e dei procedimenti di cui all'allegato 1. L'allegato 1, infine, al n. 105, annovera il procedimento per il rilascio delle concessioni edilizie, nonché al n. 112-quinquies il procedimento per il rilascio del certificato di agibilità

La relazione allegata al T.U. evidenzia le innovazioni di maggior rilievo quali:

1 - l'istituzione dello sportello unico dell'Edilizia, sulla falsa riga di quello per la Attività produttive previsto dal DPR 447/98,

2 - il potenziamento del ruolo della Conferenza dei Servizi, non più tappa eventuale ma procedura ordinaria ai fini dell'acquisizione degli assensi ( ivi compreso quello della Soprintendenza ai Beni Culturali e Ambientali),

3 - l'eliminazione del parere obbligatorio della Commissione edilizia,

4 - l'individuazione dei titoli abilitativi (permesso di costruzione, autorizzazione e DIA) e individuazione delle opere non soggette a titolo,

5 - l'unificazione  delle licenze di agibilità e abitabilità  e istituzione della agibilità degli edifici,

6 - la riorganizzazione delle procedure connesse alla costruzione di opere in zona sismica, in materia di risparmio energetico, di sicurezza per gli impianti , in materia di barriere architettoniche,

7- la riorganizzazione delle norme in materia di vigilanza sull'attività urbanistico-edilizia, responsabilità e sanzioni.

Da quanto sopra evidenziato ben si può intendere l'importanza del provvedimento in questione  e la sua incidenza su numerose leggi regionali, anche di recente promulgazione, in questo senso il T.U. ignora quasi completamente la recente riforma del titolo V della Costituzione e in qualche caso pare addirittura resuscitare norma previgenti all'istituto regionale e risulta chiaramente incompatibile con il progetto di legge obiettivo ora all'esame delle Camere.

Per altri versi il Testo Unico propone misure di semplificazione che possono ritenersi in armonia con quanto sta elaborando la nostra Regione e che in parte la Regione ha anticipato nella Legge n.20/2000 specie in materia di sportello unico per l'edilizia.

Entrando nel merito dei singoli articoli si notano anche delle novità  non strettamente discendenti da misure di semplificazione.

Articolo 2: competenze delle Regioni e degli Enti locali. L'articolo sembra in contrasto con il titolo V della Costituzione.

All'art. 3 si definiscono le tipologie di intervento traendole da quanto disposto dalla Legge 457 e si individuano nuove tipologie di intervento "interventi di nuova costruzione" che sembrano materia da regolamento edilizio e non da disposizioni nazionali come quelle di un T.U..

Inoltre il T.U.  nell'individuare i titoli abilitativi, art. 10, permesso di costruzione e DIA, art. 22, assume una nozione molto tradizionale, rinunciando ad una concreta semplificazione.

Il ribadire le tipologie di titoli e specificare le opere ai medesimi riferite potrebbe precludere la volontà, di innovare e semplificare il settore, volontà manifestata anche dalla nostra Regione e già attuata dalla Regione Lombardia e Toscana.

Nel Testo sono rinvenibili anche citazioni improprie, ad enti e uffici soppressi, recuperi sospetti, vedi all'art. 14 il richiamo al Dlgs 490/99, e definizioni confuse in materia di contributo di costruzione ora sicuramente in contrasto con il Titolo V della Costituzione (art. 16)  e di opere soggette all'esonero  (art. 17).

All'art. 20 è prevista l'eliminazione del parere obbligatorio della Commissione edilizia, secondo la relazione allegata al T.U.,  che riprende analoga tesi del TAR della Calabria, si deve ritenere che le funzioni della C.E. possono essere rimpiazzate dall'Ufficio tecnico.

Sulla necessità di rivedere questo istituto  non esistono dubbi, tuttavia la questione è assai delicata perché, la radicale eliminazione di un parere collegiale in favore di un parere, forse, monocratico non risulta condivisa dai Comuni che, sembrano, preferire la "non obbligatorietà" della Commissione. piuttosto che una soppressione secca.

All'art. 22 viene ingessata la tipologia delle opere assentibili con DIA. Tale questione ha sollevato riserve da parte di tutte le Regioni.

L'art. 25 nell'affrontare la questione della "agibilità" ignora  la legislazione regionale in materia, inoltre l'articolo stesso richiama il parere della sola sola Azienda Sanitaria Locale mentre il tema trattato concerne la sicurezza, il risparmio energetico e questioni di carattere geognostico che non rientrano fra le competenze dell'Azienda predetta.

Numerosi articoli affidano poi al Dirigente o Responsabile del competente ufficio comunale  numerose incombenze e poteri (in materia di sospensione dei lavori e demolizione dei lavori abusivi).

La questione, che presenta caratteri di grande delicatezza e di responsabilità, confligge con i poteri di autoregolamentazione e di organizzazione dei Comuni sanciti nel Titolo V della Costituzione ora rinnovato.

In effetti nel T.U. la figura del Sindaco è stata sistematicamente sostituita con la figura  del Dirigente comunale, secondo una generale applicazione delle disposizioni della "Bassanini" che ora risulta "di fatto" modificata in conseguenza della modifica del citato Titolo V della Costituzione .

Numerosi articoli citano anche un presunto "ufficio tecnico della Regione" (art. 74) figura che non è più presente nel sistema organizzativo regionale, così come, all'art. 77, si menziona l'organo tecnico consultivo della Regione  anche questo non più presente.

Tutte le norme che riguardano le questioni sismiche, le barriere architettoniche, le opere in cemento armato  non risultano coerenti con le specifiche leggi della nostra Regione

Infine il titolo IV, art. 27,  nell'affrontare la questione relativa alla vigilanza urbanistico-edilizia  ricompila il testo delle disposizioni nazionali vigenti ignorando anche in questo caso le competenze regionali  e apportando la sostituzione sistematica del termine "Comune" o "Sindaco" con "il Dirigente" o "il Responsabile del competente ufficio comunale". Anche qui la soluzione adottata sembra lesiva dell'autonomia organizzativa dei Comuni (solo in un unico caso si richiama l'Ente e non un suo ufficio - art. 39). 

Per quanto si diceva, la normativa in questione ripete norme già vigenti in specifiche disposizioni di legge nazionali, nate tuttavia in contesti istituzionali superati e, tra l'altro, in contrasto  con quanto introdotto in termini di federalismo con la modifica del più volte citato Titolo V della Costituzione, e dimentica che in questi ultimi anni tutte le Regioni hanno rinormato la materia, a mezzo di deleghe alle Province e ai Comuni, per cui potrebbe ritenersi che il T.U. produca il venir meno di queste deleghe e  la necessità di regolare nuovamente la materia.

Per concludere nel denunciare la timida semplificazione operata dal Testo Unico se ne evidenzia la scarsa attenzione all'evoluzione istituzionale risultando particolarmente lesivo dell'autonomia delle Regioni e dei Comuni per cui si deve ritenere che il T:U: in questione non possa essere assentito e debba essere profondamente riformato.

Per quanto ci riguarda è assai probabile che il Testo Unico venga impugnato per il sostanziale contrasto con la Costituzione oltre che incongruente con la Legge obiettivo (in corso di approvazione), legge che presenta anch'essa elementi di incostituzionalità.

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 (*) Relazione al Convegno di Reggio Emilia del 7 dicembre 2001 su “Il Testo Unico sull’Edilizia - novità per privati ed amministrazioni”.