NICOLÒ D’ALESSANDRO

(Avvocato)  

Le sezioni stralcio nel disegno di legge governativo

La pubblicazione del disegno di legge n° 4961 (atti Senato) – Disposizioni per accelerare la definizione delle controversie pendenti davanti agli organi della giustizia amministrativa [1]- impone di rimeditare brevemente la questione dell’istituzione delle sezioni stralcio alla luce delle soluzioni articolate nella proposta dal Governo.

Per rendere quanto più oggettivo l’esame è opportuno individuare alcuni dati numerici prendendo le mosse dai rilievi statistici e dalla considerazioni annualmente formulate dal cons. Talice che sin dalla istituzione dei TAR si è preoccupato di procedere all’analisi dell’attività dei Giudici amministrativi.

Lo studio più recente [2] riporta al 31.12.1999 un arretrato di 876.611 ricorsi in primo grado e di 28.774 in grado di appello. Al ritmo attuale di decisione l’Autore quantifica in 14 anni il tempo di smaltimento dell’arretrato a condizione che non venga acquisito alcun nuovo ricorso. Ovviamente si tratta di una ipotesi meramente teorica ma dà la misura del problema.

Il dato confortante, evidenziato nello scritto richiamato, è l’aumento di produttività del sistema giudiziario amministrativo (complice –forse- la diffusione di sistemi informatici) che induce il Nostro a ritenere “non lontano il raggiungimento del pareggio tra domanda e risposta (immediata) di giustizia amministrativa” [3] .

Per la prima volta, poi, si afferma: “rimane peraltro l’incubo della fortissima pendenza che potrebbe essere eliminata con l’istituzione di sezioni transitorie, assai poco onerose, che peraltro il Legislatore non riesce a far decollare”.

Ancorché in materia di giustizia fare i conti può apparire paradossale è comunque da tenere in considerazione che l’onere stimato nel d.d.l. n° 4961 per i magistrati onorari da assegnare alle istituende sezioni stralcio nella giustizia amministrativa è pari a 5,6 miliardi anno; tali oneri, di per sé contenuti, verrebbero ampiamente compensati dai risparmi sul fronte dei risarcimenti pagati dallo Stato italiano per le condanne subite per violazione dell’art. 6 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo il cui onere è stato di circa 12 miliardi nel 1999 e di circa 5 miliardi nei primi due mesi del 2000 [4]. Certo non tutte tali condanne riguardano i giudizi amministrativi (che pure costituiscono una  buona parte di tale contenzioso) ma è anche da ritenere che il rimedio del ricorso alla C.E.D.U. ha un andamento notevolmente progressivo e che per la diffusione datane anche dalla stampa non specialistica è prevedibile una esplosione di questo tipo di  contenzioso.

Il rimedio dell’istituzione delle sezioni stralcio nella giurisdizione amministrativa appare, pertanto, una soluzione necessitata ed anche a costo economico zero o, addirittura, con saldo positivo, anche a non voler considerare gli indubbi riflessi vantaggiosi sul piano sociale e di legittimità dell’azione amministrativa.

L’esperienza maturata dalle sezioni stralcio nella giustizia civile, con le proprie luci ed ombre, costituisce un naturale parametro cui non può evitarsi il riferimento.

La valutazione che si dà di tale esperienza, appena avviata e non conclusa è comunque positiva. Nella relazione del Ministro di Grazia e Giustizia per l’apertura dell’anno giudiziario 2001[5] si dà atto dell’accresciuta produttività del sistema giudiziario[6] (parallelo a quello della giustizia amministrativa) e si prosegue affermando che un importante contributo al raggiungimento di un trend positivo è stato offerto dalle sezioni stralcio che, con ranghi ridotti e coperti con notevole ritardo, nel periodo dall’11.11.1998 al 31.12.2000, hanno definito circa 315.000 giudizi su  815.458 cause “vecchio rito” riducendo l’arretrato a circa 500.000.

Tenendo conto dell’approssimazione dei dati può affermarsi che i circa 700 GOA hanno prodotto una media di oltre 400 decisioni/anno.

Con una produttività simile sarebbero necessari circa 438 magistrati onorari nella giustizia amministrativa per smaltire in cinque anni l’arretrato esistente al 31.12.1999.

In vero, facendo riferimento alla data indicata dall’art. 1, 2° comma del d.d.l. 4961, al 31.12.1995 presso i TAR erano pendenti 725.467 ricorsi[7], di poco inferiori agli 815.458 procedimenti “vecchio rito” affidati alle sezioni stralcio della giurisdizione civile.

Anche a tener conto di quest’ultimo dato, per smaltire l’arretrato pendente al 1°.1.1996 in cinque anni, ipotizzando una produttività analoga a quella dei GOA, dovrebbero essere nominati 407 magistrati onorari amministrativi, ovvero, in altri termini, i 160 magistrati onorari previsti nel d.d.l. 4961 impiegheranno tra i 12 ed i 13 anni per eliminare l’arretrato.

Pur considerando gli effetti benefici che deriveranno dalla previsione della perenzione dei ricorsi ultradecennali è legittimo ritenere che l’eliminazione dell’arretrato maturato al 1°.1.1996 non potrà ragionevolmente avvenire se non in due lustri.

Per smaltire l’arretrato formatosi dal 1°.1.1996 ed il 31.12.1999 (pari a 151.144) e realizzare un fisiologico equilibrio tra ricorsi introitati e ricorsi decisi dovrà sperarsi, invece, nel trend di crescita della produttività dei Magistrati amministrativi e nei previsti aumenti di organico

Un ulteriore dato da prendere in considerazione riguarda i tempi di reclutamento dei giudici da assegnare alle sezioni stralcio.

Anche qui il dato disponibile per i GOA è che rispetto agli 800 magistrati onorari previsti, all’11.11.1998 ne erano stati immessi nelle funzioni 295, al 2.6.1999 si era superato di poco la soglia dei 300 e solo in data 8.5.2000 si è raggiunto quota 718, con una perdurante scopertura del 12% circa [8].

Sin qui i dati documentati.

Come dato d’esperienza è possibile affermare, con pochi margini d’errore, che la quasi totalità di GOA sono stati reclutati dalla classe forense e, nonostante il cospicuo bacino d’utenza costituito dagli avvocati civilisti, ciò è avvenuto con notevole difficoltà, posto che la quota prevista non è stata ancora raggiunta.

La soluzione al problema del reclutamento dei giudici onorari da assegnare alle sezioni stralcio dei TAR non può prescindere dall’esperienza maturata per il reclutamento dei GOA e dalla constatazione delle peculiarità del foro amministrativo.

La relazione di accompagnamento al d.d.l. prevede che il reclutamento dei giudici onorari dovrà avvenire fra persone “particolarmente qualificate per la loro precedente esperienza professionale e nel contempo libere di dedicarsi al nuovo compito collaborativo” volendo accreditare la scelta operata che limita le categorie alle quali attingere a:

“a) magistrati ordinari, amministrativi, contabili, militari, avvocati dello Stato, avvocati di enti pubblici, a riposo;

b) professori universitari in materie giuridiche, a riposo ovvero, se non svolgono la professione forense, in servizio;

c) funzionari della carriera direttiva degli organi costituzionali, in servizio o a riposo, muniti di laurea in giurisprudenza.”

Se esiste una peculiarità del diritto amministrativo e del processo amministrativo rispetto alle altre branche giuridiche, e tale peculiarità è difficilmente contestabile, la scelta proposta dal Governo non si sottrae a pesanti critiche.

Non è dubbio che i magistrati amministrativi, gli avvocati dello Stato e degli enti pubblici a riposo posseggono spiccata attitudine a svolgere le funzioni di giudice onorario presso le sezioni stralcio dei TAR ma già sulla categoria dei magistrati ordinari e militari possono formularsi delle riserve essendo l’esperienza del giudizio avanti all’AGO ed ai Tribunali militari del tutto distinta e con pochi o nulli punti di contatti con quella necessaria per ben giudicare in campo amministrativo.

Anche la categoria dei professori universitari in materia giuridica –se non ristretta alle scienze afferenti al diritto amministrativo- appare poco felice.

Ancora meno condivisibile è la pretesa di attingere i giudici onorari dai “funzionari della carriera direttiva degli organi costituzionali, in servizio o a riposo, muniti di laurea in giurisprudenza”.

Se per i magistrati ordinari e militari ed i professori in materie giuridiche non attinenti al diritto amministrativo manca l’esperienza del processo amministrativo e la conoscenza della normativa di settore, per i funzionari difetta del tutto la conoscenza delle regole del processo (non solo quello amministrativo) e –normalmente- la conoscenza del diritto amministrativo sostanziale è limitata al ridotto ambito dell’Amministrazione nella quale si è operato.

A tali problematiche deve sommarsi il dato cronologico in quanto, di norma, l’età in cui i magistrati, i professori universitari o i funzionari sono collocati a riposo è di 72 anni e, quindi, posto il limite di 75 anni, fissato dall’art. 2 del d.d.l. all’esame, il numero di soggetti tra i quali operare la scelta sarà ridottissimo ed estremamente breve sarà la permanenza in servizio tanto da non poter coprire neppure la prevista durata quinquennale di vigenza delle sezioni stralcio.

La categoria professionale che oggettivamente presenta la maggiore idoneità a svolgere le funzioni di giudice onorario è senz’altro quella degli avvocati che operano avanti alle giurisdizioni amministrative. Il tema –in questi termini- non merita neppure di essere discusso essendo lapalissiano.

Altrettanto ovvie sono le controindicazioni esplicite ed implicite che da più parti vengono formulate e che  possono così sintetizzarsi:

- incompatibilità, potendo avere interesse a ché una causa o una specifica questione giuridica sia risolta in un modo determinato;

- mancanza di tempo da dedicare all’esercizio delle funzioni giudicanti;

- aspettativa al consolidamento in ruolo.

La vera questione da porsi è, pertanto, non se gli avvocati amministrativisti possano essere idonei  allo svolgimento transitorio delle funzioni di Giudice amministrativo ma quali sono i rimedi alle controindicazioni vere o presunte cui sopra si è fatto cenno.

Tra le tante soluzioni supponibili si ritiene di poter proporre le seguenti:

le riserve collegate all’ipotizzabile incompatibilità sono superabili assegnando il giudice onorario, avvocato esercente la libera professione, presso Tribunali regionali diversi da quelli aventi sede nella regione di appartenenza e, ancora, di quei Tribunali dove comunque sono pendenti giudizi patrocinati dallo stesso legale. Tra l’altro, sia per il fatto che anche le sezioni stralcio hanno composizione collegiale sia per la concorrente valutazione che la giurisprudenza delle sezioni stralcio ben difficilmente produrrà rivoluzioni nei filoni giurisprudenziali già maturati (trattandosi di questioni –anche giuridiche- risalenti nel tempo) il rischio di dare spazio a scelte dettate da interessi personali è pressoché inesistente.

La mancanza di tempo da dedicare alle funzioni giudicanti può essere agevolmente ovviata limitando nel tempo l’impegno richiesto. Su tale punto è da considerare sia che normalmente  i collegi amministrativi tengono solo due udienze al mese -che le sezioni stralcio potrebbero limitare ad una- sia che avvocati amministrativisti non hanno necessità di un periodo di addestramento perché la loro professionalità è speculare a quella dei Giudici amministrativi e, ancora, che gli studi legali sono di già dotati degli strumenti materiali (biblioteche, sistemi informatici, etc.), difficilmente posseduti da altre categorie, che consentirebbero una spedita produzione delle decisioni.

- Il “pericolo” che gli avvocati cooptati nelle funzioni giudiziarie possano aspirare al consolidamento in ruolo è ovviabile, anch’esso, fissando il limite ristretto di durata temporale dell’incarico. La limitata durata nel tempo –oltre ad altri vantaggi- evita che venga a crearsi una particolare affezione alla carica, pur non incidendo sulla produttività complessiva del sistema in quanto il numero relativamente elevato di avvocati amministrativisti consentirebbe un adeguato ricambio.

Concludendo, come affermato in altra occasione, la brevità dell’assegnazione alle funzioni giudicanti, la non rinnovabilità dell’incarico in assoluto (o per alcuni anni), la richiesta di requisiti specifici (anzianità, iscrizione all’Albo dei difensori presso le magistrature superiori, la difesa di un certo numero di giudizi pendenti avanti ai TAR in un certo periodo, etc.) servirebbero ad eliminare ogni pericolo ed ancor più provvederebbero a chiarire che lo svolgimento delle funzioni giudicanti da parte degli avvocati amministrativisti costituisce, non un elemento di confusione di ruoli o il tentativo di scavalcare lo steccato che li separa dai Magistrati di ruolo, ma la prestazione di un servizio -notevolmente oneroso per chi lo svolge prestato nell’esclusivo interesse del miglioramento del servizio giustizia.