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n. 1/2012 - © copyright

CARLO CALVIERI
(Professore associato di diritto costituzionale
e di diritto pubblico dell’economia presso l’Università degli studi di Perugia)

Gli effetti della sentenza della Corte Costituzionale n. 335 del 2008 e rimborso dei canoni non più dovuti
dall’utenza a seguito della declaratoria di illegittimità. Soluzioni e questioni ancora controverse.

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1. Nonostante il tempo trascorso dalla declaratoria di illegittimità delle disposizioni della legge Galli, delle successive disposizioni in materia ambientale e poi dello stesso Testo Unico, in ordine all’obbligo del pagamento di una quota di tariffa del servizio di pubblica fognatura e depurazione, anche in capo a quegli utenti non serviti da reti pubbliche e relativi impianti di depurazione, ad oggi non sono molte le Autorità d’Ambito che hanno proceduto alla determinazione delle somme da restituire agli utenti.

Da qui la ragioni della presente riflessione che mira a far un po’ di chiarezza, in ordine ad una serie di profili problematici non risolti, né dalla Corte Costituzionale con la decisione in commento e nemmeno sulla base della successiva normativa, che pure avrebbe dovuto offrire le corrette chiavi di lettura e relativa quantificazione delle somme da riconoscere agli utenti, senza intaccare l’equilibrio economico dei gestori.

Come noto, l’articolata vicenda ha preso le mosse dalla rigorosa presa di posizione della Consulta a seguito del ricorso proposto dal Giudice di pace di Gragnano che, con ordinanza del 3 maggio 2007 (r.o. n. 830 del 2007), ha sollevato, in riferimento agli articoli 2, 3, 32, 41 e 97 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 14, comma 1, della legge 5 gennaio 1994, n. 36 (Disposizioni in materia di risorse idriche), nel testo modificato dall’art. 28 della legge 31 luglio 2002, n. 179 (Disposizioni in materia ambientale) [in vigore dal 28 agosto 2002 al 28 aprile 2006], nella parte in cui prevede che la quota di tariffa riferita al servizio di pubblica fognatura e di depurazione è dovuta dagli utenti anche nel caso in cui la fognatura sia sprovvista di impianti centralizzati di depurazione o questi siano temporaneamente inattivi.

La Corte Costituzionale con la sentenza n. 335 del 08.10.08 (in G.Uff. del 15.10.08 ed in LexItalia.it, pag. http://www.lexitalia.it/p/82/ccost_2008-10-10.htm) ha dichiarato:

- L'illegittimità costituzionale dell'art. 14, comma 1, legge 5 gennaio 1994, n. 36 (Disposizioni in materia di risorse idriche), sia nel testo originario, sia nel testo modificato dall'art. 28 della legge 31 luglio 2002, n. 179 (Disposizioni in materia ambientale), nella parte in cui prevede che la quota di tariffa riferita al servizio di depurazione è dovuta dagli utenti «anche nel caso in cui la fognatura sia sprovvista di impianti centralizzati di depurazione o questi siano temporaneamente inattivi».

- L'illegittimità costituzionale dell'art. 155, comma 1, primo periodo, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), nella parte in cui prevede che la quota di tariffa riferita al servizio di depurazione è dovuta dagli utenti «anche nel caso in cui manchino impianti di depurazione o questi siano temporaneamente inattivi».

A ridosso di tale pronuncia, ascrivibile alla categoria delle c.d. sentenze di accoglimento parziale e quindi normalmente dotate di efficacia erga omnes ed ex tunc (seppur nei limiti di quanto dichiarato illegittimo nel corpo della medesima disposizione), è entrato in vigore, nel tentativo di disciplinarne tali effetti, il D.L. 208/2008, convertito nella legge n. 13/2009 [1] .

Sulla base dell’art. 8 sexies del decreto legge appena citato, gli effetti della declaratoria di illegittimità vengono ad essere circoscritti alle ipotesi in cui sia stato applicato il canone di fognatura e depurazione anche in assenza di allacciamento alle infrastrutture fognarie ed agli impianti di depurazione, mentre per quelle realtà in cui fosse in corso di attivazione un progetto impiantistico, dall'importo da restituire andrebbero dedotti gli oneri derivati dalle attività di progettazione, di realizzazione o di completamento avviate.

Sempre in forza di tale disposizione, i rimborsi sono dovuti dal gestore, anche in forma rateizzata, entro il termine di cinque anni, a decorrere dal 1 ottobre 2009, ma dopo aver dedotto gli oneri derivanti dalle attività di progettazione, di realizzazione o di completamento delle opere avviate ed in forza di una previa definizione dell’entità di tali rimborsi affidata alle determinazioni delle Autorità d'Ambito (AATO).

Queste ultime, a loro volta, potranno svolgere il compito loro affidato sulla base delle disposizioni, che il comma 4, dell’articolo 8 sexies rinvia, per la fissazione dei criteri e parametri per l’attuazione, ad apposito Decreto del Ministero dell’Ambiente, da adottare entro due mesi (quindi entro il primo Maggio 2009) dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto (cioè il primo Marzo 2009), su proposta del Comitato per la vigilanza sull'uso delle risorse idriche.

Nonostante il decorso del termine del 1° Maggio 2009, né il Comitato né il Ministero dell’Ambiente hanno dato seguito alla predetta legge, impedendo alle stesse Autorità d’Ambito di effettuare la quantificazione delle somme dovute entro il termine dei 210 giorni previsti dall’entrata in vigore della legge di conversione (ovvero entro il 27 settembre 2009).

 Nel frattempo con Risoluzione n. 98/E del 07.04.09 l'Agenzia delle entrate ha chiarito che l’istanza da inoltrare al Comune (e non alle AATO o al gestore (?)) deve essere corredata di marca da bollo di € 14,62 [2].

Pertanto, in attesa dei provvedimenti del Co.vi.ri e del Ministero dell’Ambiente (destinati alla specificazione delle modalità di concreta quantificazione), secondo alcune prese di posizione, gli utenti avrebbero conservato il diritto a vedersi restituire gli importi per la depurazione versati e non dovuti dopo l’intervento della Consulta, assoggettando la richiesta al termine di prescrizione decennale, previo inoltro di specifica istanza nelle forme sin qui indicate.

E’ poi intervenuto il D.M. del 30 settembre 2009, pubblicato in GURI serie generale, n.31 del 08 febbraio 2010, con cui il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del territorio e del mare ha individuato i criteri ed i parametri per la restituzione agli utenti della quota di tariffa non dovuta e riferita al servizio di depurazione, stabilendo altresì anche le necessarie modalità procedimentali per la suddetta determinazione [3].

Dal combinato disposto dell’articolo 6 e dell’articolo 4 possiamo sinteticamente notare che:

-   Gli utenti che hanno diritto all’integrale rimborso sono esclusivamente quelli di cui all’articolo 4 lett. d), cioè quelli che non risultano serviti da impianti di depurazione attivi, per i quali non è in corso nessuna attività di progettazione, realizzazione, completamento o attivazione come dal programma di cui all'art. 3;

-    Gli utenti di cui alle lettere b) e c) invece ( rispettivamente non serviti da impianti di depurazione attivi per i quali sia in corso attività di progettazione, realizzazione, completamento o attivazione, come da programma di cui all'art. 3 (lett.b) e non serviti perché gli impianti di depurazione risultano temporaneamente inattivi o sono stati temporaneamente inattivi (lett.c)), avranno diritto ad una restituzione con deduzione degli oneri correlati all’investimento in corso di attuazione o connesso alla temporanea inattività dell’impianto.

Tuttavia, nonostante l’articolato intervento delle disposizioni attuative, rimangono irrisolti una serie di profili problematici che complicano e non poco i compiti di ricognizione dei gestori del servizio idrico e di successiva coerente quantificazione da parte delle Autorità d’Ambito.

Non è infatti facile l’individuazione dei soggetti che possono legittimamente rivendicare il diritto ai rimborsi delle somme che dopo la declaratoria di illegittimità costituzionale non sono più dovute.

Dovremo capire infatti se, nel novero dei soggetti beneficiari di tale restituzione, rientrino i soli utenti attivi che presentino (o abbiano già presentato) apposita istanza, ovvero anche gli utenti cessati, ovvero ancora tutti quelli che abbiano pagato senza alcuna manifestazione di volontà di ripetizione.

Un tale quesito, volto alla corretta individuazione della platea di soggetti che possono aver diritto alla ripetizione delle somme corrisposte (pur non essendo serviti da specifiche strutture fognarie ed impianti di depurazione), pare a nostro avviso strettamente connesso ed in parte subordinato al corretto inquadramento degli effetti della sentenza della Corte costituzionale in commento, dato che l’individuazione, di quanti abbiano diritto al rimborso, potrebbe risultare diversa a seconda della portata degli effetti temporali che andremo a riconoscere alla sentenza n. 335 del 2008.

La prassi ha infatti conosciuto casi in cui la stessa Corte ha tentato di incidere sugli effetti temporali delle proprie pronunce. E ciò lo ha fatto ponendo in essere sentenze di accoglimento che esplicano solamente effetti ex nunc [4].

Si tratta di quei casi in cui si incide sulla natura retroattiva delle pronunce di accoglimento, quindi sugli effetti pro praeterito di queste, per individuare un preciso dies a quo agli effetti della pronuncia[5] (come nel caso della sentenza n.501 del 1988 in materia pensionistica, o la n. 50 del 1989 ove si fa espresso riferimento ad un’illegittimità sopravvenuta).

La modulazione nel tempo degli effetti delle sentenze, comprende quindi anche le ipotesi di illegittimità sopravvenuta che serve alla Corte, sia per spiegare da quando si è verificata l’illegittimità, sia per disciplinare direttamente i termini, quando non sia possibile determinare il momento in cui tale illegittimità abbia iniziato a spiegare i suoi effetti.

Nel caso in esame però, né dal dispositivo né dalle motivazioni della sentenza n. 335 del 2008 si possono trarre argomenti in grado di riportarci ad una delle ipotesi in cui la Corte costituzionale ha inteso gestire gli effetti temporali delle proprie decisioni di accoglimento.

Dovremo pertanto ricostruire i suoi effetti in termini generali, sulla base delle disposizioni di rango costituzionale e di quelle ordinarie che con queste “fanno sistema”.

Noteremo allora che sulla base dell’articolo 136, primo comma, della Costituzione, gli effetti della sentenza della Corte Costituzionale decorrono dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione.

Nonostante l’equivoca formulazione del testo costituzionale, che aveva inizialmente indotto la dottrina a propendere per una efficacia solo pro futuro delle decisioni della Consulta, l’opinione della loro efficacia retroattiva è chiarita da una corretta lettura della stessa legge n. 87 del 1953.

Infatti, ricostruito l’accertamento compiuto dalla Corte costituzionale, che dichiara l’illegittimità di una legge o di un atto avente forza di legge, come accertamento di un vizio di legittimità che affligge la disposizione o il suo significato normativo, dovremo concludere per il prodursi di un vero e proprio annullamento che, in quanto tale, esplica (sul piano temporale) effetti (come ogni vizio di legittimità) ex tunc e quindi retroattivamente e, trattandosi di vizio che affligge un atto a portata generale, sul piano soggettivo, tali effetti si estenderanno erga omnes.

Dovendo poi individuare il dies a quo, cioè il termine a partire dal quale decorreranno tali effetti conseguenti all’annullamento (in questo caso parziale) delle disposizioni dichiarate illegittime, l’articolo 136 Cost., come detto, prevede che la cessazione degli effetti decorre “dal giorno successivo alla pubblicazione della sentenza”, mentre l’articolo 30, della legge n. 87 del 1953, specifica che “le norme dichiarate incostituzionali non possono avere applicazione dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione” .

Si tratta di capire quindi cosa si intenda per “pubblicazione”, se ci si deve riferire alla successiva necessaria pubblicazione della sentenza nella Gazzetta ufficiale, ovvero al giorno della avvenuta pubblicazione (in termini non notiziali ma processuali) che corrispondono al giorno successivo al suo deposito in cancelleria.

Secondo l’impostazione generalmente condivisa[6], dovremo far riferimento alla pubblicazione in GURS (serie speciale) proprio per distinguere gli effetti meramente processuali da quelli che si riflettono sulla generalità dei cittadini.

Se quanto precede è corretto possiamo dire che nella fattispecie in esame, il termine a partire dal quale dovremo far decorrere la cessazione di effetti della disposizione dichiarata illegittima è il 16 ottobre del 2008 (giorno successivo alla pubblicazione in GURS) e non l’ 11 ottobre (giorno successivo al deposito della sentenza in cancelleria).

2.1 Si tratta allora di verificare se tale effetto è in grado di retroagire nel tempo sino alla data di entrata in vigore delle disposizioni dichiarate illegittime, coinvolgendo tutti i soggetti coinvolti dall’applicazione delle stesse, ovvero si possano individuare dei limiti, di natura temporale e soggettiva a tale retroattività.

Vengono in rilievo a questo proposito quei rapporti e quelle situazioni giuridiche suscettibili di esaurimento che in quanto tali non possono subire effetti dalla declaratoria di illegittimità.

Si tratta di quelle situazioni in cui si sia nel frattempo formato un giudicato (salvo il caso di sentenze in materia penale espressamente escluse, anche se passate in giudicato dall’articolo 30, comma 4, della legge n. 87 del 1953 che pertanto saranno anch’esse incise dalla pronuncia di illegittimità costituzionale), e tutti gli altri casi in cui si possa parlare di diritti ormai quesiti, pensiamo al decorrere del termine di prescrizione, decadenza, acquiescenza,usucapione e avvenuta transazione (salvo in questo caso l’annullabilità per errore di diritto).

Ma, come da tempo segnalato in dottrina [7], non è sempre agevole accertare se la situazione giuridica su cui la pronuncia di accoglimento può astrattamente incidere sia da considerarsi effettivamente «esaurita».

Anche nel caso in esame occorre infatti chiedersi quali e quante situazioni nel frattempo possano essere ormai cadute in prescrizione o siano state colpite da decadenza.

Partendo proprio da tale secondo termine, per sua natura decisamente più breve, noteremo che si potrebbe parlare di intervenuta decadenza per la quasi totalità delle pretese, qualora dovessimo considerare la restituzione delle quote di canone assimilabile alle prestazioni di natura tributaria.

Se infatti i pagamenti effettuati rientrassero in tale categoria, l’esaurimento del rapporto tributario si produrrebbe a seguito del pagamento o di altro atto estintivo dell’obbligazione relativa, con la conseguenza che la pronuncia di incostituzionalità avrebbe determinato la non debenza delle rate non ancora pagate e la ripetibilità delle sole rate versate dopo la pubblicazione della sentenza (ferma restando la irripetibilità di quelle pagate anteriormente a tale data).

Un’ interpretazione del genere ci pare però in insanabile contrasto con la stessa motivazione della sentenza n. 335 del 2008 della Corte Costituzionale che, a pag. 15 del punto 6.1 del considerato in diritto, espressamente esclude la natura tributaria della quota di tariffa in questione.

Esclusa quindi la possibilità di rendere applicabili forme di decadenza proprie del regime tributario, residua la necessità di chiarire quale sia il termine di prescrizione da applicare al caso in esame, se quello decennale ordinario o quello breve, quinquennale, di cui all’articolo 2948 n. 4 c.c..

La questione è rilevante in quanto, se il termine fosse decennale le situazioni da considerare esaurite per prescrizione all’esito della declaratoria di illegittimità costituzionale dovrebbero essere quelle anteriori al 16 ottobre 1998, mentre nel caso di prescrizione breve (ex art. 2948 c.c.) dovremo risalire al 16 ottobre del 2003.

Ora, va precisato al riguardo che nessuna indicazione chiarificatrice si trae dalle previsioni legislative, e nemmeno dalle successive disposizioni di attuazione, fatto salvo il riferimento, nel preambolo al D.M. 30 settembre 2009, ad una giurisprudenza della Corte dei conti che avrebbe “in prevalenza” indicato, per il diritto al rimborso delle somme di cui trattasi, il termine di prescrizione quinquennale ex art. 2948 del codice civile.

In verità, diverse Sezioni regionali, in sede consultiva, hanno ritenuto applicabile il termine ordinario decennale di cui all’articolo 2946 c.c., ravvisando il fondamento delle istanze di restituzione in parola nel diritto a ripetere somme indebitamente versate ex articolo 2033 del codice civile[8] .

Altre Sezioni hanno invece sostenuto l’applicabilità della prescrizione quinquennale prevista dall’art. 2948, n. 4, del codice civile, per le prestazioni periodiche che devono pagarsi ad anno o in termini più brevi[9], infine le stesse Sezioni riunite evocate allo scopo hanno preferito ritenere inammissibile il loro coinvolgimento (Dec. N. 60/CONTR/10).

Si rileva, al riguardo, come la Cassazione abbia giudicato applicabile il termine di prescrizione quinquennale per i canoni di acqua, fognatura e depurazione (Sez. Tributaria Civile, n. 4283 del 2010). In tale occasione si è ribadito il principio, già enunciato in altre occasioni[10], per cui la prescrizione ai sensi dell’art. 2948, n. 4, trova applicazione nelle ipotesi di prestazioni periodiche nell’ambito di una causa debendi di carattere continuativo ed in particolare rispetto a “obbligazioni periodiche o di durata, caratterizzate dal fatto che la prestazione è suscettibile di adempimento solo col decorso del tempo, di guisa che soltanto con il protrarsi dell’adempimento nel tempo si realizza la causa del rapporto obbligatorio e può essere soddisfatto l’interesse del creditore per il tramite della ricezione di più prestazioni, aventi un titolo unico, ma ripetute nel tempo ed autonome le une dalle altre” (Cassazione, Sez. Tributaria Civile, n. 4283 del 2010).

Nel caso di specie, dunque, la questione è chiarire se sia corretto applicare il termine prescrizionale breve (art. 2948, n. 4 c.c.), come per i canoni di acqua, fognatura e depurazione, anche per il diritto dell’utente al rimborso degli stessi indebitamente corrisposti, ovvero se, non ravvisandovi le condizioni chiarite dalla Cassazione, debba applicarsi, a tale diversa ipotesi, la prescrizione ordinaria decennale (art. 2946 c.c.).

Pur nell’incertezza assoluta che residua in ordine a tale profilo, del tutto irrisolto sul piano della giurisprudenza esaminata, occorre segnalare che nella fattispecie anche a voler accedere alle tesi che prospettano l’applicabilità del termine di prescrizione ordinario, essendo il servizio idrico integrato attuato solo a partire dall’affidamento al gestore d’Ambito territoriale ottimale, è solo con riferimento alla effettiva erogazione che potrà retroagire l’eventuale richiesta di restituzione avanzata tempestivamente dall’interessato nei confronti del gestore.

Passando ora all’ulteriore profilo che qui viene in rilievo e che ci pare strettamente connesso, relativo alla necessità di tener conto di istanze prodotte dall’interessato, ovvero se il rimborso prescinda dalle stesse, si può prospettare quanto segue.

2.2 Sul punto appare abbastanza chiaro che dovrebbero essere prese in considerazione, per definire la platea di utenti aventi diritto al rimborso, solo coloro che abbiano presentato formale istanza, nelle forme in precedenza delineate, comprensive del bollo (che non incide comunque sull’ammissibilità dell’istanza, ma impone al ricevente di richiedere la regolarizzazione).

Detto ciò, e fermo restando l’indispensabile iter procedimentale previsto dalla legislazione (art. 8 sexies del D.L. 208 del 2008 e DM 2009), le Sezioni regionali della Corte dei conti, in sede consultiva, hanno in realtà per lo più negato la possibilità per l’Ente Locale ( e quindi anche al gestore) di procedere autonomamente a detta restituzione[11]. Si è ritenuto infatti che, trattandosi di una fattispecie riconducibile all’indebito, l’onere della prova dell’avvenuto pagamento debba gravare sugli utenti interessati (Sezione Molise del.3/.2009), o si è comunque data rilevanza all’esigenza dell’Ente di verificare la corrispondenza tra le ricevute di versamento esibite dagli utenti e l’effettiva riscossione delle tariffe da parte dell’Ente stesso[12]. Fa eccezione la delibera n. 20/2009 delle SS.RR. per la Regione Siciliana in sede consultiva, ove si è sostenuto che l’Amministrazione è tenuta ad effettuare i rimborsi ove disponga dei dati utili, in osservanza dei principi di buona fede e correttezza.

Quest’ultima impostazione è stata presa in considerazione anche dalla Sezione Veneto (Del n.36/2010) in ragione delle disposizioni di cui al citato art. 8 sexies della legge n. 13 del 2009 e del relativo decreto di attuazione che, pur non prescrivendo espressamente nulla al riguardo, conterrebbero previsioni sotto questo profilo rilevanti, al punto da indurre ad una riconsiderazione del prevalente orientamento, sopra riferito, consolidatosi prima dell’emanazione delle stesse norme.

Si è stabilito, infatti, che spetta all’Autorità d’ambito, o ai Comuni gestori in via diretta dei servizi, individuare l’importo da restituire “ad ogni singolo richiedente avente diritto” (art. 7 del citato Decreto Ministeriale del 30 settembre 2009), e che a tal fine deve essere redatta una dettagliata documentazione, relativa al periodo in cui è stata corrisposta indebitamente la quota di tariffa riferita al servizio di depurazione, comprendente tra l’altro: gli elenchi degli utenti allacciati alla pubblica fognatura; gli importi pagati da ciascun utente, riferiti al servizio di depurazione, con i relativi volumi di acqua erogati e periodi di riferimento; lo stato di avanzamento ed i relativi costi per ciascun impianto in fase di realizzazione o di riattivazione; il calcolo dell'importo indebitamente corrisposto da ciascun utente, al netto degli oneri deducibili (art. 4 del citato Decreto Ministeriale del 30 settembre 2009).

Secondo la Sezione Veneto si sarebbero così introdotti, in capo ai soggetti pubblici interessati, obblighi da adempiere sulla base di documentazione tecnico amministrativa già nella loro disponibilità; pertanto, secondo la stessa Sezione, per gli utenti permarrebbe l’onere di produrre istanza di rimborso, cui fa riferimento il citato Decreto Ministeriale (art. 6), ma non l’onere di documentarla.

In carenza di ulteriori elementi utili ad offrire maggiori certezze in ordine ai profili esaminati, la corretta ricerca degli utenti beneficiari della restituzione ci porta a sostenere che questi devono essere individuati in quelli attivi e/o cessati che abbiano presentato specifica istanza di rimborso anche se non documentata.

Ovviamente occorrerà verificare che la relativa richiesta si riferisca alle somme effettivamente dovute al gestore e da questo incassate.

Come forse appare chiaro, sulla base della trattazione sin qui sviluppata, tale profilo problematico è poi strettamente correlato alla soluzione che si intende offrire al secondo dei quesiti proposti relativo alla determinazione del dies a quo di decorrenza della prescrizione, cui, come detto, non è facile offrire risposta proprio alla luce dell’evidente contrasto di posizioni giurisprudenziali che oscillano tra il termine ordinario e quindi decennale di prescrizione e quello dimezzato ricavabile dall’applicazione dell’articolo 2948 c.c., n. 4.

Qualora si accedesse alle tesi che ravvisano l’applicabilità del termine di prescrizione quinquennale, che personalmente riterrei più corretto (ma che alla luce del contrasto giurisprudenziale sopra segnalato non si può considerare come elemento in grado di fugare future diverse interpretazioni applicative), in mancanza di specifiche istanze presentate all’esito della produzione di effetti della sentenza n. 335 del 2008 della Corte Costituzionale (id est dal 16 ottobre 2008), oggi anche tali utenti potrebbero rivendicare solo gli importi relativi ai canoni corrisposti successivamente al 31 dicembre 2006 essendo quelli pregressi ormai irripetibili per esaurimento del rapporto a seguito di prescrizione.

3.      Possiamo ora procedere all’esame del terzo profilo problematico e cioè quello relativo alla decorrenza di eventuali interessi da corrispondere a quei soggetti che avendo presentato regolare richiesta di rimborso nei termini, possano anche rivendicare il diritto di ricevere interessi, stante il termine di pagamento quinquennale che, sia l’articolo 8 sexies del D.l. 208 del 2008, che il D.M. del 2009, pongono a favore del gestore a partire dal 1 ottobre del 2009.

Ora, a mio modo di vedere, all’articolo 8 sexies del decreto legge ed al relativo DM attuativo, va riconosciuta una valenza di peculiare favor per il gestore, al fine di evitare che, all’esito della declaratoria di illegittimità, si infrangano sullo stesso e tutte insieme le richieste di rimborso, con evidenti gravi effetti sulla sua stessa stabilità di bilancio.

Da qui, sia la portata volta a mitigare gli effetti sul piano temporale e soprattutto soggettivo della sentenza n. 335/08, che l’individuazione, nel 1 ottobre 2009, del termine quinquennale di pagamento all’avente diritto , che all’evidenza consente di spalmare per l’arco temporale indicato il debito verso l’utenza.

Pur non di meno, la formulazione della disposizione è tale da lasciar aperti alcuni ulteriori dubbi, non essendo chiaro se si debba partire, per la determinazione degli interessi, dalla data di produzione di effetti della Sentenza della Corte Costituzionale, o dalla ricezione dell’istanza di rimborso ovvero ancora dal 15 ottobre del 2008, come segnalato in qualche commento apparso sulla stampa specializzata.

Fughiamo subito un ulteriore dubbio che potrebbe palesarsi al lettore e cioè se, a questo fine potremo prendere in considerazione la data del 1 ottobre 2009, normativamente indicata sia dall’articolo 8 sexies che dall’articolo 7 del DM.

Peraltro, se si dovesse individuare nel 1 ottobre 2009 il termine (di favore per il gestore) a partire dal quale inizia a decorrere non solo il termine di pagamento, ma anche il calcolo degli interessi, ci troveremo di fronte ad una disposizione in grado di intaccare il principio, costituzionale, dell’efficacia, retroattiva delle stesse pronunce di accoglimento.

Esclusa tale ipotesi, sembra quindi decisamente più corretto ritenere che gli interessi decorrano dal momento in cui il diritto alla ripetizione dell’indebito sia effettivamente sorto in capo all’utente e quindi, a far data dal 16 ottobre del 2003, se si ragiona in termini di prescrizione quinquennale e purché l’interessato abbia fatto seguito ad una tempestiva richiesta all’esito della sentenza della Corte Costituzionale.

In mancanza di richiesta (anche se non documentata), non sorge il diritto alla restituzione dell’indebito e quindi nemmeno il diritto al recupero degli interessi e mano a mano che si va avanti nel tempo viene meno, per intervenuta prescrizione, sia il diritto al rimborso che ai relativi interessi.

4.     In ordine all’ulteriore profilo relativo alla corretta determinazione degli oneri, deducibili dalle somme che andranno restituite all’utenza, che la normativa sopravvenuta individua al fine di rendere corretto il calcolo del rimborso si dovrebbe procedere alla sua valutazione nei termini che seguono.

L’articolo 3 comma 1, del DM prevede che laddove gli impianti di depurazione manchino o siano temporaneamente inattivi, le Autorità d’ambito, sentiti i gestori, ricostruiscono il programma temporale delle attività di progettazione, realizzazione, o di completamento avviate alla data di pubblicazione della sentenza della Corte Costituzionale n. 335 del 2008 (quindi al 15 ottobre 2008 e comunque per il periodo in cui è stata corrisposta indebitamente la quota di tariffa in esame), laddove non già contenuto nel piano d’ambito approvato.

Quindi, se i commi 1 e 2 dell’articolo 6 del DM in parola ritengono che sia dovuta, agli utenti di cui all’art. 4 lett.b) (comma 1), e lett.c) (comma 2), la restituzione della quota di tariffa non dovuta “dedotti gli oneri sopportati dal gestore nel periodo oggetto della richiesta di rimborso parrebbe più corretto un calcolo fondato sulle attività di progettazione realizzazione o completamento “avviate” (id est iniziate, che hanno avuto inizio, concretamente attivate) e quindi contabilizzate dal gestore nel periodo di osservazione, con restituzione integrale degli importi a cui non sia possibile decurtare gli oneri derivanti dai costi in parola, perché non effettivamente sostenuti o sostenuti solo in un secondo momento, successivamente alla pronuncia di incostituzionalità e /o con riferimento al periodo in cui tale quota di tariffa non sia stata (più)corrisposta.

5.               Venendo infine al problema risolto negativamente ma, a nostro avviso, un po’ sbrigativamente dal Co.n.vi.ri., si ritiene che contrariamente a tale presa di posizione, sia congruo e coerente con i principi, tratti dal complesso della normativa esaminata, che tra gli oneri deducibili possano essere comprese tutte le opere necessarie a collegare il sistema fognario ad un impianto di depurazione già esistente.

Infatti, anche tali opere di collegamento incidono in modo significativo sulla capacità del gestore di svolgere, compiutamente, il servizio di depurazione, che risulterebbe altrimenti non esercito o privo di causa con riferimento all’ammontare del canone richiesto.

E’ proprio l’assenza degli impianti, ma anche dei necessari collegamenti fognari agli stessi, l’elemento che ha contribuito a orientare la Corte Costituzionale nella sentenza n. 335 del 2008 verso quel deficit funzionale, ritenuto tra le cause fattuali della violazione del principio costituzionale di eguaglianza (art. 3, primo comma, Cost., in quanto si trattano in modo eguale situazioni fra loro differenti). Ed in grado di integrare il vizio di irragionevolezza nella disciplina del pagamento della suddetta quota di tariffa, che si andava formando in modo incoerente rispetto alla sua natura di corrispettivo.

A conferma dell’opzione ermeneutica prescelta, milita anche la stessa fonte normativa primaria che al primo comma dell’art. 8 sexies specifica: «…nonché quelli (gli oneri ndr) relativi ai connessi investimenti …». Quindi, tra gli oneri deducibili possono essere comprese tutte le opere necessarie a collegare il sistema fognario ad un impianto di depurazione già esistente.

Ovviamente ciò non esclude la necessità che anche per tali lavori complementari di collegamento fognario, debba operarsi quell’opera di accurata ricognizione dei costi effettivamente sostenuti da parte del gestore, nel corso dell’arco di tempo da prendere in considerazione in relazione alla specifica richiesta di rimborso e che abbiano ad oggetto oneri di progettazione, realizzazione e/o completamento oggetto di ricognizione da parte dell’Autorità d’ambito, in coerenza con gli obblighi alla stessa spettanti ex art. 3 del DM 30 settembre 2009.

                     

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[1] L'articolo 8 sexies del D.L. ha stabilito quanto segue:

«-1. Gli oneri relativi alle attività di progettazione e di realizzazione o completamento degli impianti di depurazione, nonché quelli relativi ai connessi investimenti, come espressamente individuati e programmati dai piani d'ambito, costituiscono una componente vincolata della tariffa del servizio idrico integrato che concorre alla determinazione del corrispettivo dovuto dall'utente. Detta componente è pertanto dovuta al gestore dell'utenza, nei casi in cui manchino gli impianti di depurazione o questi siano temporaneamente inattivi, a decorrere dall'avvio delle procedure di affidamento delle prestazioni di progettazione o di completamento delle opere necessarie alla attivazione del servizio di depurazione, purché alle stesse si proceda nel rispetto dei tempi programmati.

2. In attuazione della sentenza della Corte costituzionale n. 335 del 2008, i gestori del servizio idrico integrato provvedono anche in forma rateizzata, entro il termine massimo di cinque anni, a decorrere dal 1° ottobre 2009, alla restituzione della quota di tariffa non dovuta riferita all'esercizio del servizio di depurazione. Nei casi di cui al secondo periodo del comma 1, dall'importo da restituire vanno dedotti gli oneri derivati dalle attività di progettazione, di realizzazione o di completamento avviate. L'importo da restituire è individuato, entro duecentodieci giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, dalle rispettive Autorità d'ambito.

3. Le disposizioni di cui ai commi 1 e 2 si applicano anche agli enti locali gestori in via diretta dei servizi di acquedotto, fognatura e depurazione. In tali casi all'individuazione dell'importo da restituire provvedono i medesimi enti locali.

4. Entro due mesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, su proposta del Comitato per la vigilanza sull'uso delle risorse idriche, il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare stabilisce con propri decreti i criteri ed i parametri per l'attuazione, coerentemente con le previsioni dell'allegato al decreto del Ministro dei lavori pubblici, d'intesa con il Ministro dell'ambiente, 1° agosto 1996, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 243 del 16 ottobre 1996, tenute presenti le particolari condizioni dei soggetti non allacciati che provvedono autonomamente alla depurazione dei propri scarichi e l'eventuale impatto ambientale, di quanto previsto dal comma 2, nonché le informazioni minime che devono essere periodicamente fornite agli utenti dai singoli gestori in ordine al programma per la realizzazione, il completamento, l'adeguamento e l'attivazione degli impianti di depurazione previsto dal rispettivo Piano d'ambito, nonché al suo grado di progressiva attuazione, e le relative forme di pubblicità, ivi inclusa l'indicazione all'interno della bolletta .

5. Nell'ambito delle informazioni fornite all'utenza devono rientrare anche quelle inerenti al consuntivo delle spese già sostenute ed al preventivo delle spese che il gestore deve ancora sostenere, a valere sulla quota di tariffa vincolata a coprire gli oneri derivanti dalle attività di cui al comma 4, nonché all'osservanza dei tempi di realizzazione previsti.

6. Il Comitato provvede al controllo e al monitoraggio periodico del corretto adempimento degli obblighi informativi da parte del gestore, al quale, nell'ipotesi di inadempienze, si applicano, ai fini dell'osservanza delle disposizioni di cui al presente articolo, le disposizioni di cui all'articolo 152, commi 2 e 3, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152».

[2] Ovviamente il valore e la portata di tali risoluzioni, fanno sì che queste possano essere ascritte tra gli atti non vincolanti, ma di cui può essere valorizzata la funzione orientativa dei comportamenti dei soggetti pubblici cui sono destinate.

[3] In particolare l’articolo 6 del suddetto Decreto ha statuito che :« 1. Gli utenti di cui all'elenco indicato all'art. 4, lett. b), del presente decreto, hanno diritto alla restituzione della quota di tariffa riferita al servizio di depurazione non dovuta dedotti gli oneri sopportati dal gestore nel periodo oggetto della richiesta di rimborso e connessi alla realizzazione del programma di cui al comma 1 dell'art. 3 del medesimo decreto.

2. Gli utenti di cui all'elenco indicato all'art. 4, lett. c), del presente decreto, hanno diritto alla restituzione della quota di tariffa riferita al servizio di depurazione non dovuta dedotti gli oneri sopportati dal gestore nel periodo oggetto della richiesta di rimborso e connessi alla temporanea inattività dell'impianto come indicato all'art. 2, comma 2.

3. Gli utenti di cui all'elenco indicato all'art. 4, lett. d), del presente decreto, hanno diritto al rimborso dell'intera quota di tariffa riferita al servizio di depurazione non dovuta».

[4] Sugli effetti temporali delle sentenze della Corte Costituzionale anche con riferimento alle esperienze straniere tra i moltissimi scritti in materia, rinvierei alla importante e completa rassegna inserita negli Atti del Seminario di studi tenuto al Palazzo della Consulta e svoltosi il 23 e 24 novembre del 1988, che ha visto coinvolti i maggiori costituzionalisti italiani dell’epoca, ed edito da Giuffrè 1989.

[5] Per un inquadramento generale dei problemi legati alla modulazione nel tempo degli effetti temporali delle sentenze di accoglimento della Corte Costituzionale fra le più autorevoli prese di posizione si può far riferimento a G. Zagrebelsky, La Giustizia Costituzionale, Bologna, 1988,308 e ss..

[6] Per tutti vedi, A. Pizzorusso, Garanzie costituzionali, in Commentario Branca Pizzorusso, Art. 136, Bologna, Roma, 1981, p.185.

[7] F. Politi, Gli effetti nel tempo delle sentenze della Corte Costituzionale, Padova,1997, 74

[8] Cfr. Sezione Veneto, del.17/2009; Sezione Sardegna, del. 8/2009; Sezione Friuli Venezia Giulia del. 55/2009; Sezione Molise del. 3/2009; SS.RR. per la Regione Siciliana in sede consultiva delibere. nn. 2, 18, 19 e 20/2009.

[9] Cfr. Sezione Campania, del. 24/2008 e 19, 23, 24 e 25/2009; Sezione Lombardia, del. 25/2009, con specifico riferimento ai soli rimborsi delle quote corrisposte prima della sentenza della Corte Costituzionale.

[10] Cfr. Cass. n. 2941 del 2007, Cass. n. 4271 del 2003, Cass. S.U. n. 10955 del 2002.

[11] Vedi,Sezione Lombardia, del. 25/2009; Sezione Campania, del. 23/2009.

[12] Sezione Calabria, del. 386/2008; Sezione Sardegna, del. 8/2009.


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