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Giurisprudenza

n. 2/2004 - © copyright

ARCANGELO MONACILIUNI
(Consigliere del T.A.R. Campania - Napoli)

 La grazia, la prerogativa regia e l'irresponsabilità presidenziale

 

Pur nel rispetto dovuto alle autorevoli opinioni di segno contrario, dirò subito che sulla natura complessa, duale, del potere di concessione della grazia non appaiono a chi scrive poter sussistere dubbi; ma quel che più conta è che se vi è spazio a dubbi, questi non possono che essere risolti in favore di detta conclusione. Lo impone, come cercherò di comprovare in prosieguo, la natura stesso dello Stato democratico, l'equilibrio dei poteri e quella necessità di mite coesistenza fra leggi, diritti e giustizia che vede una radicale incompatibilità fra Stato costituzionale e qualunque "padrone" del diritto; concezione che costituisce sintesi del pensiero del neo presidente della Corte Costituzionale (Zagrebelsky, Il diritto mite).

L'istituto della grazia è residuo di attribuzione della Corona, che i Costituenti vollero preservare per non sminuire la dignità formale del Capo dello Stato rispetto a quella del Re. Nulla di più; non a caso, Vittorio Emanuele Orlando fece osservare all'Assemblea costituente (il 22 ottobre 1947) che nello Stato monarchico liberale la grazia non era intesa come attribuzione personale ed assoluta del Re, ma, al pari degli altri poteri dal medesimo esercitati in quanto rappresentante dello Stato, essa doveva intendersi limitata dalla controfirma del Ministro guardasigilli.

Del resto, la grazia sovrana propria dei regimi assolutistici in cui i Re potevano sostenere "L'Estat est moi", a far tempo dalla Costituzione francese del 13 settembre 1791 secondo la quale "Nessun ordine del Re potrà essere eseguito, se non è stato firmato da lui e controfirmato dal Ministro" (sez. IV, art. 4), è via via scomparsa con la concessione - recte: con la conquista, a prezzo di molto sangue - delle Costituzioni.

Da allora, i regnanti hanno perduto ogni connotazione ultraterrena e quindi la derivazione del potere di grazia dalla loro condizione di unti da Dio, sicché non era oltre invocabile il passo evangelico: "La salvezza non viene dalla volontà dell'uomo, ma da quella sovrana di Dio. Egli disse infatti a Mosè: Io avrò misericordia di chi avrò misericordia e avrò compassione di chi avrò compassione. Non dipende dunque né da chi vuole, né da chi corre ma da Dio che fa misericordia" (Paolo ai Romani, 9 -15, 16) 

Né, finora, la quasi unanime dottrina costituzionalista aveva dubitato di essersi in presenza di prerogativa regia attratta nell'orbita governativa, come comprovato dalla legislazione ordinaria che, in attuazione della Costituzione, ne ha disciplinato il procedimento.

Tuttavia, viene oggi obiettato che quest'ultima avrebbe tradito la volontà dei Costituenti, sicché si imporrebbe un ritorno alle origini.

Secondo alcuni, andrebbe negato ogni intervento del Guardasigilli, in quanto l'art. 89 Cost. sarebbe inapplicabile, non essendo qui richiesta alcuna proposta del Ministro; secondo altri, la funzione del Ministro sarebbe notarile, di certificazione della provenienza dell'atto e della sua legittimità formale; secondo altri ancora la firma del Ministro sarebbe necessaria sol perchè il Capo dello Stato non dispone di attribuzioni dirette sull'ordinamento carcerario.

In sintesi, la grazia apparterrebbe alla categoria degli atti presidenziali propri, che per loro natura non tollerano interferenze: atto di politica costituzionale ed atto giuridico di garanzia attribuito al soggetto portatore dei valori di umanità dell'intera comunità, il Capo dello Stato che, solo, può contemperare, in una visione non di parte, la certezza giuridica della condanna con la certezza morale che giustifica il rientro del condannato nella condizione di libertà.

Se non che tale prospettiva si regge su di un presupposto che, se pur vero, appare parziale. Non è dubbio che la pena debba tendere alla rieducazione del condannato, ma ciò non comporta affatto che questi, (poichè) diventato altro da quello che il processo ha definito, abbia per ciò stesso accesso alla grazia. La pena "deve tendere" al recupero del condannato, offrirgli gli strumenti per la sua reintegrazione nel tessuto sociale, in una dimensione laica e non eticizzata di emenda morale, ma "ha" pur sempre una sua componente retributiva, da cui non può prescindersi e che l'art. 27 Cost. non nega se non nella sua assolutezza.

Ma il punto vero della questione è altro: la concessione della grazia, al pari dell'amnistia e dell'indulto, ancorchè provvedimento singolare, non di rado è anch'essa legata ad esigenze di natura politico-istituzionale, oltre che (di norma, solo essa) a rapporti internazionali, a fronte delle quali è recessivo il percorso carcerario del condannato. Così è stato e così sarà sempre.

Per restare all'epoca repubblicana, basterà ricordare i casi Guareschi, Alì Agcà e Curcio.

La vicenda del primo, condannato per diffamazione nei confronti di De Gasperi, fu connotata da molteplici interventi politici e giornalistici. Il Direttore del Candido non impugnò la sentenza di primo grado e rifiutò, egli, di chiedere la grazia, che comunque non fu concessa, ancorché De Gasperi, nel rispetto delle leggi ordinarie e dei percorsi che le stesse imponevano, con una lettera al Procuratore della Repubblica di Roma non vi si fosse opposto.

Quanto ad Alì Agcà, decisivo fu l'intervento del Pontefice Romano, Capo di uno Stato estero, ed il decreto recante il provvedimento di grazia, su proposta del Ministro guardasigilli dell'epoca, dava atto della contemporanea estradizione dell'Agcà.

Quanto al caso Curcio, si ricorderà che il conflitto di attribuzione sollevato dal Ministro della Giustizia dell'epoca fu ritirato all'esito dei chiarimenti intervenuti fra le parti in causa: Presidente della repubblica, Ministro e Consiglio dei Ministri, in ciò dimostrandosi che nessuno dei soggetti istituzionali coinvolti voleva sostanzialmente dare all'atto di grazia -non emanato- una struttura diversa da quella finora seguita, di atto complesso.

Ma il ricordo va anche ad un altro episodio: al Presidente Leone che aveva la penna in mano per firmare gli atti di grazia che il Ministro avesse voluto sottoporgli per tentare di salvare la vita a Moro. Atti che (giusto o sbagliato che fosse, qui non rileva) non gli vennero mai sottoposti, in ossequio alla predominante volontà delle forze politiche, rappresentate in Parlamento.

Le esemplificazioni innanzi fatte, beninteso, hanno l'esclusivo fine di rendere visivamente percepibile come l'istituto, nelle sue applicazioni maggiormente significative o pregnanti per la collettività, ha risvolti che il sistema repubblicano non può - e non ha inteso - lasciare nelle mani del Capo dello Stato, irresponsabile ex art. 90 Cost. Esse servono, cioè, ad individuare, in tutta la sua latitudine, l'ampiezza del potere e quindi a negare che l'istituto abbia perso i suoi connotati di manifestazione di supremazia e forza della sovranità per tradursi in manifestazione-interpretazione delle virtù civili della società, in una prospettiva non solo statualistica, ma universalistica. Deve infatti ritenersi che i contenuti di entrambe connotino l'odierno potere, in nulla incidendo sulla forza della sovranità, sol che oggi essa risiede in capo al popolo.

E ciò spiega la necessità della controfirma, di cui al dettato costituzionale.

L'art. 87 Cost. affida al Presidente della Repubblica il potere di concedere grazia e commutare pene; l'art. 89 impone che ogni atto presidenziale sia controfirmato dal Ministro proponente - oltre che da Presidente del Consiglio dei Ministri, se a valore legislativo - che ne assume la responsabilità (in quanto) l'art. 90 che segue sancisce l'irresponsabilità del Capo dello Stato, fatti salvi i casi di alto tradimento o attentato alla Costituzione. In breve, solo in tal modo la bilancia dei poteri potrà restare in equilibrio, potendo il Ministro essere chiamato a dar conto in Parlamento dell'atto di cui è politicamente responsabile. 

Le tesi sopraesposte non appaiono poter essere scalfite dalla considerazione che la controfirma è richiesta per gli atti adottati su proposta del Ministro, che qui non sarebbe necessaria.

In disparte il fatto che la prassi interpretativa si è fatta carico di smentire l'assunto, nel richiedere non solo la controfirma ma anche la proposta, senza che il motu proprio presidenziale di Saragat del 1965, comunque controfirmato dal Guardasigilli, possa essere invocato a contrariis in quanto la grazia fu concessa nell'ambito di un accordo per pari trattamento in favore di detenuti italiani in Iugoslavia, qui si intende sostenere solo che trattasi di un potere (che va) condiviso, il che ben può comportare la sussistenza del potere presidenziale di intervenire a monte e di attivarsi direttamente, fermo il valore sostanziale della controfirma per rendere il decreto presidenziale efficace. Non ne deriva un potere interdittivo del Ministro a fronte della prerogativa presidenziale; sarebbe invero singolare negare al capo dello Stato di poter decidere in solitudine per poi ammettere che ciò possa fare il membro dell'Esecutivo, anch'egli in solitudine. In assenza di intesa (in senso atecnico), la responsabilità politica dell'atto che non discende dalla proposta del Guardasigilli non può che essere assunta dal Governo, ove lo ritenga. In tal modo (le forme per pervenirvi non rilevano nell'economia del discorso qui portato innanzi) è ricostituito il circuito: Capo dello Stato, Esecutivo e Parlamento, che chi scrive ritiene esser quello previsto dalla Carta Costituzionale.    

 In ogni caso, lo si ripete, l'intesa fa senza dubbio parte della Costituzione materiale. E' questo un punto nodale da cui non si sfugge e da cui con troppa disinvoltura si tenta invece di sfuggire, parlando pudicamente di prassi mutabile, mostrando di ignorare il grado e la durezza, nella gerarchia delle fonti, della consuetudine costituzionale. E ci si affanna a disquisire sulla mutata denominazione del Ministero già di Grazia e Giustizia (ed oggi solo di Giustizia) od anche sulla novella apportata all'originaria formulazione dell'art. 681 c.p.p. per trarne argomenti contrari alla persistenza dell'atto misto, per non dire dell'elencazione dei poteri presidenziali (essi sì) propri.

Quanto alla prima circostanza, non risulta che la misura sia legata ad una supposta volontà di esternazione impropria del venir meno delle competenze del Guardasigilli in materia. Più propriamente l'endiadi è stata eliminata poichè retaggio storico del passato in cui la giustizia si amministrava in nome e per conto del Re, attributario del potere ed in cui, in origine, la grazia era il voto del sovrano favorevole al reo (il calculus Minervae, sull'esempio del voto di Pallade Atena in favore di Oreste, ricordato da Eschilo nelle Eumenidi).

Quanto alla seconda, è pur vero che oggi "la grazia può essere concessa anche in assenza di domanda o proposta", ma ciò non comporta che debba mancare la fase istruttoria (in una alla domanda, è solo la proposta del presidente del consiglio di disciplina, di cui al comma 3 dell'articolo, a poter mancare) e la controfirma del ministro. La novella codicistica ha cioè inciso solo sulle condizioni di procedibilità del beneficio.

Quanto ai restanti poteri presidenziali propri, ovvero alla nomina dei senatori a vita e dei giudici costituzionali cui ci si riferisce, agevole constatare la diversità ontologica di questi rispetto al potere di grazia. Ma non basta, la nomina di un terzo dei giudici costituzionali risponde proprio al mantenimento di un equilibrio, ad un bilanciamento fra poteri, che qui invece vorrebbe esser dato come eliminato dal costituente.

Insomma, l'ampiezza del motu proprio che si vorrebbe presente nell'ordinamento ricorda troppo da vicino la grazia sovrana propria dei regimi assolutistici di cui si è innanzi detto e troppo ardito, per quanto sottili abbiano ad essere le argomentazioni, appare il ritenere che la costituzione repubblicana la prerogativa regia (ante Statuto albertino) abbia voluto reintrodurre. Altre invero, e sostanziali, sono le differenze che connotano l'istituto nel contesto di uno Stato costituzionale, liberale e non etico, e fra esse vi sono le condizioni che devono ritenersi imprescindibili per potersene ammettere l'ingresso; è qui che si annidano rilevanti differenze con l'ancient regime poiché la prerogativa sovrana va oggi utilizzata conciliando quanto laicamente irrinunciabile ex latere statale con l'assoluto rispetto dei diritti inalienabili dell'individuo e della sua dignità, che esclude in radice pubbliche cerimonie di autodafè da parte del cittadino-condannato. 

E dunque, quale che abbia ad essere la peculiarità del caso e la giustezza del fine, salvo modifiche a mezzo di legge costituzionale, allo stato la concessione della grazia in solitudine "non è possibile, ciò sarebbe invocato come un precedente e, per quell'esempio, gravi sciagure ricadrebbero sullo Stato", potremmo concludere con Porzia (Shakespeare, Il Mercante di Venezia). Con ciò significando che la ferma convinzione di chi scrive in nulla - se non per i principi - si rapporta al caso Sofri che alla querelle ha dato impulso e della cui unicità non è dato dubitare.

Ma questo è altro discorso, da cui occorre astenersi poiché afferisce, per un verso, al privato e, per altro verso, alla responsabilità di chi è chiamato a decidere.                                                                          


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