Gli incarichi di consulenza e di collaborazione della P.A.

n. 9/2016 | 17 settembre 2016 | © Copyright | - Articoli e note, Amministrazione pubblica | Torna indietro More

NICOLA NIGLIO, La carenza numerica di personale qualificato in una P.A. non giustifica il ricorso a un incarico di collaborazione professionale* (nota a Corte dei Conti, Sez. Centr. Controllo, deliberazione 25 agosto 2016).


CORTE DEI CONTI, SEZ. CENTR. DI CONTROLLO DI LEGITTIMITA’ SUGLI ATTI DEL GOVERNO E DELLE AMMINISTRAZIONI DELLO STATO – deliberazione 25 agosto 2016 n. 11/2016/PREV – Pres. Dainelli, Rel. Martorana.

1. Gli incarichi professionali nella pubblica amministrazione di cui all’articolo 7, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001 devono far fronte a esigenze eccezionali, straordinarie e temporanee, che non possono in alcun modo coprire i fabbisogni ordinari e le esigenze di carattere duraturo, cui gli enti sono tenuti a far fronte attraverso la programmazione triennale del fabbisogno del personale, o attraverso la riqualificazione professionale del personale interno.

2. Le figure professionali che necessitano per la realizzazione delle attività oggetto del conferimento di incarichi di collaborazione professionale non devono essere soggettivamente indisponibili, ma oggettivamente non rinvenibili nell’ambito delle risorse umane a disposizione dell’Amministrazione conferente, la quale non può fare ricorso all’affidamento di incarichi di collaborazione per lo svolgimento di funzioni ordinarie attribuibili a personale rientrante nei ruoli organici.

3. La ricognizione della natura dell’incarico affidato da un Ente previdenziale, consistente nell’adeguamento e nella implementazione del sistema contabile e di bilancio del medesimo Istituto alle nuove regole della contabilità pubblica armonizzata, ha permesso di ritenere che tale attività, seppur connotata da profili di novità, è da ricondurre ai compiti istituzionali generali dell’Istituto e alle mansioni ordinarie proprie delle qualifiche professionali presenti nel relativo organico, tale, perciò, da poter essere svolta dal personale in servizio.



Commento di

NICOLA NIGLIO

La carenza numerica di personale qualificato in una P.A.
non giustifica il ricorso a un incarico di collaborazione professionale
 



    La pubblica amministrazione non può ricorrere a incarichi esterni quando al suo interno ha già professionalità con le competenze richieste a terzi, ma soprattutto non può giustificare l’incarico con l’impegno a tempo pieno dei propri addetti, anche se la spesa rientra nel tetto finanziario annuale stabilito dal legislatore. Lo precisa senza mezzi termini la Sezione centrale di controllo della Corte dei conti nella delibera n. 11/2016, depositata il 25 agosto, non concedendo all’INPS il «visto di legittimità».

     Il fatto riguarda un provvedimento di conferimento di un incarico professionale di CO.CO.CO. di durata biennale conferito dall’INPS a un professionista per l’implementazione presso il medesimo Istituto del nuovo sistema contabile di rappresentazione di bilancio ai fini dell’armonizzazione e consolidamento dei conti pubblici nazionali. Il provvedimento sottoposto al visto di legittimità della Corte dei conti ha riguardato i profili di natura finanziaria, quale i limiti di spesa complessiva annua per incarichi e consulenze, e quelli concernenti la sussistenza dei presupposti previsti dalla normativa vigente in materia.

   Sotto il primo profilo, la medesima Corte nulla rileva in relazione alla conformità della citata determinazione dell’incarico ai principi ed ai vincoli di finanza pubblica posti dall’articolo 14 del decreto legge n. 66/2014, convertito con modificazioni dalla legge n. 89/2014 (1).

   Sotto il secondo profilo il medesimo Giudice contabile non concede al citato provvedimento di incarico il “visto di legittimità”.

   Com’ è noto, la citata materia è disciplinata dall’articolo 7, comma 6, del D.lgs. n. 165/2001 così come recentemente modificato dall’art. 46, comma 1, legge n. 133 del 2008 e dall’art. 1, comma 147, legge n. 228 del 2012, secondo il quale: “Per esigenze cui non possono far fronte con personale in servizio, le amministrazioni pubbliche possono conferire incarichi individuali, con contratti di lavoro autonomo, di natura occasionale o coordinata e continuativa, ad esperti di particolare e comprovata specializzazione anche universitaria, in presenza dei seguenti presupposti di legittimità:

a) l’oggetto della prestazione deve corrispondere alle competenze attribuite dall’ordinamento all’amministrazione conferente, ad obiettivi e progetti specifici e determinati e deve risultare coerente con le esigenze di funzionalità dell’amministrazione conferente;

b) l’amministrazione deve avere preliminarmente accertato l’impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane disponibili al suo interno;

c) la prestazione deve essere di natura temporanea e altamente qualificata;

d) devono essere preventivamente determinati durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione; non è ammesso il rinnovo; l’eventuale proroga dell’incarico originario è consentita, in via eccezionale, al solo fine di completare il progetto e per ritardi non imputabili al collaboratore, ferma restando la misura del compenso pattuito in sede di affidamento dell’incarico”.

     Tali presupposti sono posti a fondamento legittimante del ricorso agli incarichi di collaborazione professionale, mediante contratti di lavoro autonomo, nelle pubbliche amministrazioni.

     In particolare, la problematica che è sorta nel corso dell’esame del provvedimento di incarico da parte della medesima Corte dei conti ha riguardato sussistenza o meno dei requisiti di cui alle lett. b) e c), del suindicato articolo 7, comma 6, del D.lgs. n. 165/2001.

   In merito, il medesimo Istituto ha precisato che:”… Se è vero che le specifiche professionalità richieste sono rinvenibili nella struttura della Direzione centrale competente, le attività da svolgere per dare piena attuazione al dettato normativo…. già richiedono l’impegno a tempo pieno delle risorse presenti nella Struttura, che oltre a svolgere tali nuove e specifiche attività, devono garantire i complessivi adempimenti di gestione quotidiana della funzione contabile… tutto ciò impatta fortemente su una Direzione già da tempo in carenza numerica di personale qualificato rispetto ai crescenti adempimenti da svolgere, trovandosi spesso costretta a lavorare sulle urgenze e sulle scadenze, utilizzando lo straordinario diurno e festivo”.

La Sezione Centrale della Corte dei conti, nel richiamare la giurisprudenza contabile, ribadisce che le figure professionali che necessitano per la realizzazione delle attività oggetto del conferimento di incarichi di collaborazione professionale non devono essere soggettivamente indisponibili, ma oggettivamente non rinvenibili nell’ambito delle risorse umane a disposizione dell’Amministrazione conferente, la quale non può fare ricorso all’affidamento di incarichi di collaborazione per lo svolgimento di funzioni ordinarie attribuibili a personale rientrante nei ruoli (2).

   Relativamente al requisito di cui alla lett. c), il ricorso agli incarichi professionali costituisce una scelta per fronteggiare esigenze eccezionali, straordinarie e temporanee. Infatti, nel caso in cui le predette esigenze che supportano l’adozione di conferimenti di incarichi si dovessero protrarre nel tempo, la struttura amministrativa competente deve ricercare idonee soluzioni in termini di programmazione dei fabbisogni di personale, nonché in termini di aggiornamento e formazione dei profili professionali interni.

   Diversamente, infatti, il ricorso all’istituto dell’affidamento di incarichi esterni previsto dall’art. 7, comma 6, del decreto legislativo n. 165/2001 costituirebbe lo strumento al quale le Amministrazioni farebbero surrettiziamente ricorso per ovviare alle carenze dei propri organici, con effetti distorsivi tanto rispetto alla norma de qua, quanto rispetto ai principi ed alla disciplina legislativa vigente in materia di reclutamento del personale pubblico.

   Le conclusioni della Sezione Centrale della Corte dei conti sono che la ricognizione della natura dell’incarico affidato, consistente nell’adeguamento e nella implementazione del sistema contabile e di bilancio dell’Istituto alle nuove regole della contabilità pubblica armonizzata, ha permesso di ritenere che tale attività, seppur connotata da profili di novità, è da ricondurre ai compiti istituzionali generali dell’Istituto e alle mansioni ordinarie proprie delle qualifiche professionali presenti nel relativo organico, tale, perciò, da poter essere svolta dal personale in servizio.

   Pertanto, le esigenze che sottendono l’affidamento all’esterno del predetto incarico conferito dal medesimo Istituto Previdenziale presentano carattere ordinario ed evidenziano l’incapacità dell’Amministrazione ad individuare soluzioni idonee, in termini di corretto utilizzo delle professionalità interne, di per sé dotate, secondo quanto espressamente riconosciuto dallo stesso Istituto, di adeguate capacità e competenze professionali.

     Con l’affermazione del divieto espresso di stipulare contratti di collaborazione coordinata e continuativa per lo svolgimento di funzioni ordinarie e di utilizzare i collaboratori come lavoratori subordinati, il legislatore ha recepito un principio che era stato affermato da tempo sia da parte delle Sezioni giurisdizionali (3) e delle Sezioni regionali di controllo (4) della Corte dei conti, sia da parte del Dipartimento della Funzione pubblica (5).

     Gli incarichi esterni, infatti come peraltro già rappresentato, devono far fronte a esigenze eccezionali e temporanee, che non possono in alcun modo coprire i fabbisogni ordinari e le esigenze di carattere duraturo, cui gli enti sono tenuti a dare risposta attraverso la programmazione triennale del fabbisogno del personale, o attraverso la riqualificazione professionale del personale interno.

     La finalità della norma è responsabilizzare le amministrazioni sul corretto uso delle proprie risorse umane, sviluppando e valorizzando le professionalità interne all’ente per far fronte ai compiti cui questo è istituzionalmente preposto (c.d. principio di “autosufficienza organizzativa”), evitando così l’insorgere di nuovo precariato, che vanificherebbe, peraltro, gli effetti delle politiche di stabilizzazione del personale in atto.

     Le conseguenze, in caso di violazione del divieto in questione, sono molto gravi, in quanto lo stesso legislatore ha previsto la responsabilità amministrativa per il dirigente che ha stipulato il disciplinare d’incarico, così incentrando il fulcro della lesività erariale al momento della sottoscrizione del contratto, fonte di quel vincolo giuridico bilaterale che è causa dell’esborso di denaro, e dunque del danno (6).

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(1) L’articolo 14 del decreto legge n. 66/2014, convertito con modificazioni dalla legge n. 89/2014 prevede che:”1. Ad eccezione delle Università, degli istituti di formazione, degli enti di ricerca e degli enti del servizio sanitario nazionale, fermi restando i limiti derivanti dalle vigenti disposizioni e in particolare le disposizioni di cui all’articolo 6, comma 7, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito dalla legge 30 luglio 2010, n. 122 e all’articolo 1, comma 5, del decreto-legge 31 agosto 2013, n. 101, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 ottobre 2013, n. 125, le amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico   consolidato   della   pubblica   amministrazione,   come individuate dall’Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi dell’articolo 1, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, a decorrere dall’anno 2014, non possono conferire   incarichi   di consulenza, studio e ricerca quando la spesa complessiva sostenuta nell’anno per tali incarichi e’ superiore rispetto alla spesa per il personale dell’amministrazione che conferisce   l’incarico,   come risultante dal conto annuale del 2012,   al   4,2   %   per   le amministrazioni con spesa di personale pari o inferiore a 5 milioni di euro, e all’1,4 % per le amministrazioni con spesa di personale superiore a 5 milioni di euro.   2. Ferme restando le disposizioni di cui ai commi da 6 a 6-quater dell’articolo 7 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e i limiti previsti dall’articolo 9, comma 28, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122 e successive modificazioni, le amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come   individuate   dall’Istituto   nazionale   di statistica (ISTAT) ai sensi dell’articolo 1, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, con esclusione delle Università, degli istituti di formazione, degli enti di ricerca e degli enti del servizio sanitario nazionale, a decorrere dall’anno 2014, non possono stipulare contratti di collaborazione coordinata e continuativa quando la spesa complessiva per tali contratti e’ superiore rispetto alla spesa del personale   dell’amministrazione   che   conferisce l’incarico come risultante dal conto annuale del 2012, al 4,5 % per le amministrazioni con spesa di personale pari o inferiore a 5 milioni di euro, e all’1,1 % per le amministrazioni con spesa di personale superiore a 5 milioni di euro”.

(2) CORTE DEI CONTI- Sezione Centrale di controllo – Deliberazione n. 17/2013.

(3) CORTE DEI CONTI- Sezione giurisdizionale per l’Emilia Romagna, sentenza n. 501 del 16.6.2008, e Sezione giurisdizionale Calabria, sentenza n. 307 del 2.4.2008, secondo cui l’incarico di consulenza non deve mai risolversi nell’instaurazione surrettizia di un rapporto di lavoro (art. 97 Cost.).

(4) CORTE DEI CONTI – Sezione controllo Veneto, pareri n. 9/2008 e n. 35/2008, e Sezione controllo Lombardia, parere n. 10/2008.

(5) Dipartimento della funzione pubblica; Circolare n. 2/2008 dell’11.3.2008.

(6) Sul danno scaturente dal conferimento di un incarico in violazione dei limiti legali vedere CORTE DEI CONTI – Sezione giurisdizionale di appello per la regione siciliana n. 122/A/2008 e 206/A/2008 . e, da ultimo, Sezione regionale di controllo per la Calabria, delibera n. 138 del 25/7/2008, secondo cui “dall’intervenuto svolgimento di prestazioni rese nell’ambito di un rapporto di lavoro (autonomo o non che sia) assunto però in violazione dei limiti, dei criteri e delle modalità che lo disciplinano, non può discendere alcuna pretesa di utilità per l’ente pubblico, in quanto nella scelta legislativa il perseguimento del fine e la realizzazione dell’ “utilitas” pubblica sono stati ritenuti attuabili, con valutazioni tipiche a priori, esclusivamente attraverso i moduli conformi al dettato normativo per l’appunto posti “a monte”, con l’ulteriore ovvia e definitiva conseguenza per cui la remunerazione corrisposta costituisce danno erariale “.


Deliberazione n. SCCLEG/11/2016/PREV

REPUBBLICA ITALIANA

Corte dei conti

Sezione Centrale del controllo di legittimità sugli atti del Governo

e delle Amministrazioni dello Stato

formata dai Magistrati: Presidente Raffaele DAINELLI;

componenti: Antonio FRITTELLA, Valeria CHIAROTTI, Andrea ZACCHIA, Roberto BENEDETTI, Chiara BERSANI, Maria Teresa POLVERINO, Luisa D’EVOLI, Giovanni ZOTTA, Oriana CALABRESI, Laura CAFASSO, Francesco TARGIA, Donatella SCANDURRA, Benedetta COSSU, Oriella MARTORANA (relatore).

nell’adunanza del 26 luglio 2016

visto l’art. 100, comma 2, della Costituzione;

visto il Testo Unico delle leggi sull’ordinamento della Corte dei conti, approvato con regio decreto del 12 luglio 1934, n. 1214;

vista la legge 21 marzo 1953, n. 161, concernente modificazioni al predetto Testo Unico;

visto l’art. 3, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive modificazioni;

visto l’art. 27 della legge 24 novembre 2000, n. 340;

visto il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165;

visto il “Regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti”, approvato con deliberazione delle Sezioni Riunite n. 14/2000, modificato, da ultimo, con provvedimento del Consiglio di Presidenza in data 24 giugno 2011 (G.U. n. 153 del 4 luglio 2011);

visto l’incarico di studio conferito in data 4 maggio 2016, ex art. 7, comma 6, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, alla Prof.ssa Ileana STECCOLINI, concernente l’implementazione in INPS del nuovo sistema contabile e di rappresentazione di bilancio ai fini dell’armonizzazione e del consolidamento dei conti pubblici nazionali, per una durata di 24 mesi, per un compenso lordo annuo pari ad € 35.000,00 e una spesa omnicomprensiva lorda annua a carico dell’Istituto pari a € 43.654,05;

vista la nota in data 20 luglio 2016, con la quale il Consigliere delegato al controllo sugli atti del Ministero del lavoro e delle politiche sociali ha deferito alla Sezione l’atto sopra citato;

vista l’ordinanza in data 20 luglio 2016, con la quale il Presidente f.f. della Sezione ha convocato il Collegio per il giorno 26 luglio 2016;

vista la nota in data 21 luglio 2016, con cui la Segreteria della Sezione ha comunicato la predetta convocazione all’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale – Direzione Generale e Direzione Centrale delle risorse umane, al Ministero del lavoro e delle politiche sociali – Gabinetto, alla Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della funzione pubblica, nonché al Ministero dell’economia e delle finanze – Gabinetto e Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato;

UDITI il relatore Dott.ssa Oriella MARTORANA e il Dott. Vincenzo DAMATO, Dirigente generale vicario dell’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale;

Non comparsi i rappresentanti del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero dell’economia e delle finanze;

Con l’assistenza della dott.ssa Valeria MANNO, in qualità di Segretario di adunanza.

Ritenuto in

FATTO

In data 11 maggio 2016 è pervenuto, ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. f-bis, della legge n. 20/1994, al competente Ufficio di controllo della Corte dei conti il contratto di collaborazione coordinata e continuativa, con il quale l’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS) ha affidato alla Prof.ssa Ileana STECCOLINI l’incarico di studio della durata di 24 mesi per l’implementazione in INPS del nuovo sistema contabile e di rappresentazione di bilancio ai fini dell’armonizzazione e consolidamento dei conti pubblici nazionali, per un corrispettivo lordo annuo di € 35.000,00 e una spesa omnicomprensiva lorda annua a carico dell’Istituto pari a € 43.654,05.

Con foglio di osservazioni in data 8 giugno 2016 il competente Ufficio di controllo ha formulato rilievo istruttorio.

Preliminarmente, l’Amministrazione è stata invitata a chiarire se il conferimento del sopra citato incarico non pregiudichi il rispetto dei limiti di spesa complessiva annua per incarichi e consulenze posti per le Amministrazioni pubbliche dall’art. 14 del decreto-legge n.66/2014, convertito con modificazioni dalla legge n. 89/2014, rubricato “Controllo della spesa per incarichi di consulenza, studio e ricerca e per i contratti di collaborazione coordinata e continuativa”, dall’art. 6, comma 7, del decreto-legge n.78/2010, convertito con modificazioni dalla legge n.122/2010 e dall’art. 1, comma 5, del decreto-legge n.101/2013, convertito con modificazioni dalla legge n.125/2013.

Nel merito, ha suscitato perplessità la determinazione assunta dall’Istituto di affidare all’esterno l’incarico all’esame, tenuto conto del disposto di cui all’art. 7, comma 6, del decreto legislativo n.165/2001 che prevede la possibilità per le Amministrazioni pubbliche di conferire “incarichi individuali ad esperti di provata competenza” laddove risultino sussistenti “esigenze cui le medesime non possono far fronte con personale in servizio”.

Con nota in data 27 giugno 2016, il Direttore Generale dell’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale ha fornito i propri riscontri nei termini che di seguito si riportano.

L’affidamento dell’incarico di studio in favore della Prof.ssa Ileana STECCOLINI, ad avviso dell’Ente, non comporta il superamento dei limiti fissate dalle disposizioni succitate. E’ stato evidenziato che al termine dell’espletamento della procedura di selezione, ai fini dell’adozione del provvedimento di conferimento dell’incarico, con determinazione n. 24 del 22 gennaio 2016 del Direttore centrale risorse umane, è stata autorizzata la spesa omnicomprensiva lorda annua di € 43.654,05 a fronte di uno stanziamento complessivo – fissato nei limiti di legge – pari ad € 84.240,70.

In ordine alle ragioni per le quali l’Istituto è giunto alla determinazione di affidare all’esterno l’attività di studio in questione, il medesimo, per quanto qui interessa, ha argomentato che le riforme in materia di finanza pubblica di recente emanate hanno provocato un radicale rinnovamento della contabilità generale dello Stato e introdotto una serie di nuovi adempimenti per l’amministrazione pubblica con ricadute, in particolare, sull’attività contabile.

In tale contesto di nuove regole di finanza pubblica – nonché in ragione della connessa esigenza di adeguamento delle proprie strutture – l’INPS ha radicato il fondamento legittimante il ricorso all’incarico di studio oggi all’esame. A tale riguardo, il medesimo Istituto ha precisato che: “(…) Se è vero che le specifiche professionalità richieste sono rinvenibili nella struttura della Direzione centrale competente, le attività da svolgere per dare piena attuazione al dettato normativo (…) già richiedono l’impegno a tempo pieno delle risorse presenti nella Struttura, che oltre a svolgere tali nuove e specifiche attività, devono garantire i complessi adempimenti di gestione quotidiana della funzione contabile. (…) Tutto ciò impatta fortemente su una Direzione già da tempo in carenza numerica di personale qualificato rispetto ai crescenti adempimenti da svolgere, trovandosi spesso costretta a lavorare sulle urgenze e sulle scadenze, utilizzando lo straordinario diurno e festivo”.

Gli elementi forniti dall’Amministrazione a sostegno della legittimità del contratto in esame non sono apparsi al Magistrato istruttore pienamente idonei a superare i rilievi formulati.

In particolare, alla luce di tali elementi, si è ritenuto di poter superare le sole perplessità in ordine al rispetto delle plurime disposizioni dettate in sede di disciplina vincolistica della spesa delle Amministrazioni pubbliche per incarichi di consulenza, studio e ricerca e per contratti di collaborazione coordinata e continuativa.

Il Consigliere delegato ha proposto di deferire l’atto al giudizio della Sezione, che è stata convocata dal Presidente f.f. per l’adunanza odierna.

È comparso, per l’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale, il Dott. Vincenzo DAMATO – Dirigente generale vicario – il quale ha ribadito le linee tracciate nella risposta al rilievo ed ha ulteriormente motivato in ordine all’affidamento dell’incarico richiamando l’esigenza dell’Istituto di doversi interfacciare con l’utenza esterna. Ciò, in previsione dei chiarimenti da rendere in merito alle sopravvenute necessità di adeguamento degli Uffici interni alle nuove regole del sistema di contabilità pubblica e al conseguente carico di relativi adempimenti.

Considerato in

DIRITTO

La Sezione è chiamata a pronunciarsi sulla conformità a legge del contratto in epigrafe, con il quale l’INPS, a seguito di procedura comparativa, ha attribuito alla Prof.ssa Ileana STECCOLINI l’incarico di studio concernente l’implementazione in INPS del nuovo sistema contabile e di rappresentazione di bilancio ai fini dell’armonizzazione e del consolidamento dei conti pubblici nazionali.

In questa sede va valutata la dedotta violazione dell’art.7, comma 6, del decreto legislativo n.165/2001, nella parte in cui prescrive alla lettera b) che “l’amministrazione deve avere preliminarmente accertato l’impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane disponibili al suo interno” e alla lettera c) che “la prestazione deve essere di natura temporanea e altamente qualificata”.

Le richiamate disposizioni prevedono che le Amministrazioni per esigenze, cui non siano in grado di far fronte con personale in servizio, possono ricorrere al conferimento di incarichi individuali con contratti di lavoro autonomo di natura occasionale o coordinata e continuativa, affidati a esperti di particolare e comprovata specializzazione, anche universitaria, al ricorrere di precisi presupposti.

Per consolidato orientamento giurisprudenziale di questa Sezione centrale del controllo preventivo di legittimità, ai fini del conferimento di consulenze esterne le Amministrazioni devono attenersi ai seguenti principi: a) effettiva rispondenza dell’incarico a obiettivi specifici dell’Amministrazione conferente; b) eccezionalità e temporaneità delle prestazioni che costituiscono l’oggetto della consulenza; c) comprovata mancanza all’interno dell’organizzazione dell’Ente di personale idoneo, sotto il profilo quantitativo o qualitativo, a sopperire alle esigenze che determinano il ricorso all’incarico o alla consulenza; d) attribuzione ad esperti di particolare e comprovata specializzazione, mediante procedura concorsuale disciplinata da un apposito regolamento interno.

Devono essere predeterminati durata, luogo, oggetto e compenso; in particolare, l’oggetto della prestazione deve corrispondere alle competenze attribuite dall’ordinamento all’amministrazione conferente, ma non deve mai consistere nello svolgimento di funzioni ordinarie.

Con riguardo, in particolare, al presupposto individuato dalla sopra richiamata lettera b), relativo alla comprovata mancanza all’interno dell’organizzazione dell’Ente di personale idoneo a sopperire alle esigenze che determinano il ricorso all’incarico, si richiama la giurisprudenza di questa Sezione, secondo la quale “(…) le figure professionali che necessitano per la realizzazione delle attività oggetto del conferimento di incarichi non devono essere soggettivamente indisponibili, ma oggettivamente non rinvenibili nell’ambito delle risorse umane a disposizione dell’Amministrazione conferente, la quale non può fare ricorso all’affidamento di incarichi di collaborazione per lo svolgimento di funzioni ordinarie attribuibili a personale rientrante nei ruoli” (cfr. delib. n. 17/2013).

Il requisito di cui alla successiva lettera c) si riferisce al carattere straordinario e temporaneo delle esigenze sottese all’affidamento all’esterno degli incarichi di collaborazione coordinata e continuativa.

In merito, si deve parimenti richiamare quanto in più occasioni affermato dalla giurisprudenza della Corte dei conti, ovvero che, ove le esigenze che supportano l’adozione di conferimenti di incarichi si protraggano nel tempo, la struttura amministrativa competente deve ricercare idonee soluzioni in termini di programmazione dei fabbisogni di personale, nonché in termini di aggiornamento e formazione dei profili professionali interni.

Con riguardo alla fattispecie all’esame, tenuto conto degli indirizzi ermeneutici sopra richiamati, non può, pertanto, ritenersi sufficiente a integrare i presupposti dell’art. 7, comma 6, la circostanza che le risorse presenti nella Struttura siano già impegnate a tempo pieno, mentre, per converso, avrebbe dovuto essere dimostrata la carenza delle figure professionali dotate delle competenze necessarie all’espletamento delle funzioni che l’Istituto ha ritenuto di esternalizzare.

Diversamente opinando, infatti, il ricorso all’istituto dell’affidamento di incarichi esterni previsto dall’art. 7, comma 6, del decreto legislativo n. 165/2001 costituirebbe lo strumento al quale le Amministrazioni farebbero surrettiziamente ricorso per ovviare alle carenze dei propri organici, con effetti distorsivi tanto rispetto alla norma de qua, quanto rispetto alla copiosa serie di regole e principi posti dal legislatore in materia di reclutamento del personale pubblico.

In aggiunta a quanto sopra rilevato, si deve osservare che la disposizione richiamata, laddove interpretata e applicata in coerenza con la soprariportata ratio, è in grado di consentire all’Amministrazione di ottenere un arricchimento, in termini qualitativi, delle proprie perfomance, arricchimento che non sarebbe conseguibile ove la stessa rinunciasse ad avvalersi di personale interno per la prestazione specialistica in argomento.

In sostanza, il citato art. 7, comma 6, del decreto legislativo n.165/2001 trova applicazione in presenza di una serie di presupposti. Un primo, preliminare, presupposto è legato all’osservanza di vincoli di spesa che diventa elemento necessario, ma non sufficiente per il conferimento in concreto dell’incarico. Ulteriori profili attengono all’eccezionalità, alla straordinarietà e alla temporaneità della prestazione richiesta, tenuto conto dei compiti istituzionali ordinari dell’Istituto e della carenza di figure professionali interne allo stesso.

Invero, l’INPS, nelle argomentazioni articolate tanto nelle memorie scritte quanto in adunanza, ha fatto esclusivo riferimento alla carenza numerica di personale qualificato nella Direzione centrale competente rispetto ai crescenti adempimenti da svolgere, senza nulla motivare in ordine alla ricorrenza, nel caso di specie, dei presupposti legittimanti l’incarico all’esame, come sopra ricostruiti.

Alla luce di quanto sopra evidenziato, pertanto, deve concludersi che la ricognizione della natura dell’incarico affidato, consistente nell’adeguamento e nella implementazione del sistema contabile e di bilancio dell’Istituto alle nuove regole della contabilità pubblica armonizzata, porta a ritenere che si tratti di attività che, seppur connotata da profili di novità, è da ricondurre ai compiti istituzionali generali dell’Istituto e alle mansioni ordinarie proprie delle qualifiche professionali presenti nel relativo organico, tale, perciò, da poter essere svolta dal personale in servizio.

Le esigenze che sottendono l’affidamento all’esterno dell’incarico all’esame presentano, dunque, carattere ordinario e evidenziano l’incapacità dell’Amministrazione ad individuare soluzioni idonee, in termini di corretto utilizzo delle professionalità interne, di per sé dotate, secondo quanto espressamente riconosciuto dallo stesso Istituto, di adeguate capacità e competenze professionali.

PQM

Ricusa il visto e la conseguente registrazione all’atto in epigrafe.

Il Presidente

(Raffaele DAINELLI)

Il Relatore

(Oriella MARTORANA)

Depositata in Segreteria il 25 agosto 2016

Il Dirigente

Dott.ssa Paola LO GIUDICE